城鄉(xiāng)殘疾兒童福利持續(xù)保障性問題思考

金網(wǎng)剛

[摘要]中共十九大對依法保障婦女和兒童的合法權(quán)益，加快發(fā)展殘疾人各項事業(yè)，注重殘疾人康復(fù)服務(wù)提出了新要求。其中，殘疾兒童福利的完善和持續(xù)性保障問題值得重視和關(guān)注?；跓o錫地區(qū)智障（含自閉癥兒童）和聽障兩類殘疾兒童部分社會福利的調(diào)研，對于其中存在的問題、原因等進(jìn)行思考，并提出相應(yīng)的對策措施。

[關(guān)鍵詞]殘疾兒童;福利;保障

[中圖分類號]C913.69[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 ? ?殘疾兒童福利研究現(xiàn)狀

殘疾兒童（0?14歲）就是指在身心方面存在某些功能喪失或障礙，全部或部分喪失從事某種社會活動，并影響正常學(xué)習(xí)和生活的青少年兒童。2018年5月20日，中殘聯(lián)負(fù)責(zé)人表示截止2017年底全國共有各類殘疾人8500萬，其中0～14歲的殘疾兒童為390余萬人，約占全國殘疾人口總數(shù)的5%，占同齡兒童總數(shù)的2.7%。目前在0～6歲的殘疾兒童中，有康復(fù)教育訓(xùn)練需求的占七成之多，但其中僅有15萬名左右的殘疾兒童目前能夠得到基本的康復(fù)服務(wù)，從康復(fù)福利保障的角度來看，殘疾兒童的康復(fù)福利缺口還比較大。

由于政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面的差異，世界各國對于兒童福利的關(guān)注度是不同的。其中，《預(yù)防虐待和忽視兒童法》（1889年）是世界上第一個保護(hù)兒童權(quán)益的法案，對一些涉及虐待兒童的罪名進(jìn)行了規(guī)定，也對父母的監(jiān)護(hù)資格進(jìn)行了規(guī)定;而《兒童法》（1989年）則將當(dāng)時英國所有關(guān)于兒童保護(hù)的法律法規(guī)進(jìn)行完善和歸納，被視為現(xiàn)代兒童福利制度的法律基礎(chǔ)，也為其他國家的兒童權(quán)益立法保障提供了借鑒。1942年，英國的貝弗里奇向社會保險和相關(guān)服務(wù)部際協(xié)調(diào)委員會提交了《貝弗利奇報告》，即“社會保險和相關(guān)服務(wù)”的報告，提出要對失業(yè)和無行為能力的公民加大保護(hù)，其中他提出了對于未成年兒童的補(bǔ)貼一直持續(xù)到其成年為止。另一著名學(xué)者尼古拉斯·巴爾也認(rèn)為，家庭兒童數(shù)量是造成家庭貧困和婦女生育率降低的原因之一，對此政府對于有孩子家庭的補(bǔ)貼十分重要。同時還有很多國家的學(xué)者認(rèn)為可以通過現(xiàn)金轉(zhuǎn)移和實(shí)物轉(zhuǎn)移的方式來有效解決兒童貧困，最大程度的提高兒童福利。學(xué)者 Barrientos和DeJong，F(xiàn)rster和Verbist以及其他的一些機(jī)構(gòu)認(rèn)為，雖然政府的一些無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移能夠增進(jìn)兒童福利，但是依然不能覆蓋全部兒童并使他們受益。另外一些研究還顯示，政府的實(shí)物補(bǔ)貼政策對于學(xué)齡前的兒童幫助則更加明顯有效，因為實(shí)物能夠直接作用于兒童個體，兒童因此直接獲得收益。

當(dāng)前中國對于兒童的福利保障研究還處在初級發(fā)展階段，對于兒童公益保障尤其是殘疾兒童的保護(hù)還在發(fā)展和完善之中。研究的代表人物主要有孫瑩、劉繼同等人。孫瑩的研究主要關(guān)注特殊兒童的照護(hù)和保障需求，認(rèn)為目前對于兒童福利保障的法律法規(guī)比較零散，且更多的是以條例、文件等形式呈現(xiàn)，存在立法層次不高的問題。劉繼同認(rèn)為當(dāng)前對于兒童福利的關(guān)注要從側(cè)重于弱勢兒童群體的關(guān)愛向更加全面、覆蓋更加廣泛的兒童福利制度和服務(wù)體系轉(zhuǎn)變，專業(yè)化和社會工作化是兒童福利保障的方向和策略。對此我國要加快社會工作隊伍的建設(shè)，尤其是要加大高層次兒童社會工作人才的培養(yǎng)力度，同時建立科學(xué)、專業(yè)的兒童社會服務(wù)體系，早日實(shí)現(xiàn)根據(jù)不同家庭和兒童的服務(wù)需求，采取區(qū)別且有針對性的服務(wù)?？偟膩碚f，與國外兒童福利的研究相比，我國在理論和實(shí)踐上都有較大的欠缺，與別國的比較研究需要進(jìn)一步的深入。

2 ? ?殘疾兒童福利持續(xù)保障性問題現(xiàn)狀—以無錫為例

兒童是國家發(fā)展的未來，更是一個家庭的全部寄托，擁有殘疾兒童的家庭是不幸的，更需要社會的呵護(hù)，但由于對殘疾兒童福利保障規(guī)章制度的不完善和具體操作的碎片化，殘疾兒童的福利保障面臨諸多的困難，主要表現(xiàn)在。

2.1 ? ?家庭經(jīng)濟(jì)困難

由于殘疾兒童需要比健全兒童更多的家庭照護(hù)，往往很多家庭的家長需要離職對于兒童進(jìn)行長期照護(hù)，這實(shí)際上也降低了家庭的生活質(zhì)量。以無錫市區(qū)為例，低保家庭的重度殘疾人救助標(biāo)準(zhǔn)為792元，雖然政府已經(jīng)盡了較大的努力，但是相對殘疾人較大的各項生活支出仍然是杯水車薪;此外，目前政府和社會對于殘障兒童的救助力度要普遍低于殘疾人平均水平，也將影響其家庭生活水平，“十二五”期間無錫開展了人工耳蝸植入手術(shù)一次性享受5萬元救助政策，極大的惠及了殘疾兒童和家庭，然而人工耳蝸更換一個螺絲就要萬元，更換一個組件就要5～6萬元的費(fèi)用，對于經(jīng)濟(jì)條件一般的殘疾兒童家庭來說又是一筆較大的經(jīng)濟(jì)支出和負(fù)擔(dān)。此外，相對于農(nóng)村，城市的社保制度要相對完善，殘疾人家庭能夠獲得相對較多的經(jīng)濟(jì)資助，而農(nóng)村殘疾人家庭面臨經(jīng)濟(jì)困境時則只能倚靠親屬和朋友，長此以往家庭面臨的身心壓力十分巨大。

2.2 預(yù)防機(jī)制缺乏

對于特殊兒童群體之一的自閉癥兒童（目前我國0到14歲的兒童患病者達(dá)200余萬）來說，0～6歲是搶救性干預(yù)的關(guān)鍵時期，如果在學(xué)前教育階段忽視了這一群體的搶救性干預(yù)，自閉癥兒童將錯失康復(fù)、恢復(fù)社會功能的良機(jī)。目前社會對自閉癥幼兒的認(rèn)知還停留在“智力低下、行為刻板、溝通障礙”的層面，導(dǎo)致幼兒入學(xué)前，家長不知情、不認(rèn)可，希望通過幼兒園的教學(xué)改善幼兒的行為和認(rèn)知;而社區(qū)醫(yī)院、幼兒園入園均無有效的篩查量表進(jìn)行評估，幼教老師在遇到疑似案例時很難和家長正面溝通幼兒的情況，大多數(shù)輕度高功能自閉癥孩子，存在“老師說不出口，家長不接受事實(shí)”的尷尬局面，家園溝通不暢，缺乏篩查機(jī)制，都會延誤自閉癥幼兒的搶救性治療和訓(xùn)練時機(jī)，對兒童未來的融合產(chǎn)生更大的障礙，造成巨大的社會家庭負(fù)擔(dān)。據(jù)了解，無錫市2017年教育、民政等多個部門組成的“市特殊教育工作協(xié)調(diào)小組”，配齊了師資，健全了三級管理網(wǎng)絡(luò)，協(xié)同推進(jìn)特殊教育發(fā)展。但是自閉癥兒童教育存在專業(yè)狹窄、分布極度分散的特點(diǎn)，目前在無錫范圍內(nèi)難以做到普遍覆蓋，需建立強(qiáng)大的資源團(tuán)隊和專業(yè)機(jī)構(gòu)支持，自閉癥幼兒學(xué)前教育存在巨大的資源缺口和支持標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 發(fā)展出路迷茫

由于從小所受教育程度有限，殘疾兒童在社會中將面臨更多的困難問題，而特殊學(xué)校在其中為社會、家庭承擔(dān)了十分重要的教育、康復(fù)和職業(yè)培訓(xùn)職能。以其中智障青少年群體為例，他們主要在各地培智學(xué)校（各地稱謂不一）接受教育、康復(fù)和職業(yè)培訓(xùn)，培智教育的主要群體對象是面臨智力發(fā)展困境（如智力發(fā)育遲緩、孤獨(dú)癥等）的特殊兒童，教育和教學(xué)是培智教育的主要職能，近年來康復(fù)訓(xùn)練也逐步受到重視，此外職業(yè)培訓(xùn)教育也在一些具備條件的學(xué)校中展開。以無錫全市來說，除新設(shè)區(qū)新吳區(qū)（2016年）正在籌建特殊學(xué)校外，江陰市、宜興市、錫山區(qū)、惠山區(qū)、梁溪區(qū)和濱湖區(qū)均設(shè)有培智學(xué)校，且基本100%能夠解決轄區(qū)內(nèi)智障青少年的教育問題，同時轄區(qū)范圍內(nèi)有流動人口的智障子女一般也可以就近就學(xué)，享受和戶籍人口同等待遇。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，越來越多的“福利工廠”消失了，直接導(dǎo)致經(jīng)過培智學(xué)校職業(yè)技能培訓(xùn)的智障青少年“畢業(yè)”即只能“回家”，以無錫市某培智學(xué)校為例，十年前尚能推薦50余名智障畢業(yè)生實(shí)現(xiàn)就業(yè)，而如今基本沒有推薦出去的可能。由此導(dǎo)致的結(jié)果是隨著年齡的增長，這些智障青少年群體的智力將得不到持續(xù)的提高、鞏固和發(fā)展，智力水平將面臨萎縮。據(jù)了解，無錫目前對于智障兒童教育的經(jīng)費(fèi)投入約十倍于普通學(xué)齡兒童，“畢業(yè)”即“回家”的局面某種程度宣告“錢”打了水漂。

3 殘疾兒童福利保障缺位原因

雖然黨的十八大以來，殘疾兒童的福利保障問題越來越受到重視，但一些問題的長期、普遍存在還將制約殘疾兒童的福利保障水平，主要表現(xiàn)在。

3.1 法律法規(guī)不健全

目前關(guān)于殘疾人（包括殘疾兒童）兒童的社會保障散落在《憲法》《民法》《未成年人保護(hù)法》等法律法規(guī)之中，對于殘疾兒童福利保障的職能管理部門也包括教育、衛(wèi)生、關(guān)心下一代工委、共青團(tuán)和婦聯(lián)等機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)對于開展殘疾兒童的教育和康復(fù)工作往往又從自身的角度出發(fā)，并沒有完全法律法規(guī)方面的剛性制約。即便是《殘疾人保障法》（2008年），也沒有對殘疾兒童康復(fù)教育問題作出明確、可操作的規(guī)定，據(jù)此可知法律法規(guī)的缺位是造成殘疾兒童保障缺位的重要原因。

3.2 政府支持還不夠

殘疾兒童的教育、康復(fù)、醫(yī)療等都需要大量的經(jīng)費(fèi)投入，民辦殘疾兒童教育、康復(fù)、醫(yī)療等機(jī)構(gòu)的收費(fèi)往往又非常高，靠家庭的支撐是“杯水車薪”。而實(shí)際上，政府舉辦的康復(fù)訓(xùn)練機(jī)構(gòu)、康復(fù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及專業(yè)康復(fù)人才的匱乏又在一定程度上反映了政府投入不足的窘境，對此政府在殘疾兒童康復(fù)教育事業(yè)發(fā)展方面需要承擔(dān)更多的責(zé)任，如通過政府財政的支持和幫助，為更多的殘疾兒童提供價格相對低廉但質(zhì)量較好的教育和康復(fù)服務(wù)，給更多家庭和兒童送去“福音”。

3.3 戶籍制度致差異

從社會保障現(xiàn)狀來看，目前城市社會保障無論是從規(guī)模還是質(zhì)量上看都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于農(nóng)村，體現(xiàn)在殘疾兒童社會保障方面就更為突出，實(shí)際上很多農(nóng)村家庭中一旦出現(xiàn)殘疾兒童往往就只能任其自生自滅。而受財力和戶籍制度的影響，目前我國絕大部分地區(qū)對于殘疾兒童的教育、康復(fù)保障具有強(qiáng)烈的“地方色彩”，尤其是在那些補(bǔ)助力度大、康復(fù)機(jī)構(gòu)多的大城市，沒有當(dāng)?shù)貞艏茈y獲得相應(yīng)的福利。而對于部分外來務(wù)工人員的隨遷殘疾子女來說，一方面難以獲得城市的有關(guān)福利，另一方面又可能受限于家庭的經(jīng)濟(jì)能力和照護(hù)水平，進(jìn)而錯過最佳教育和康復(fù)時機(jī)。

4 完善殘疾兒童社會福利措施

4.1 健全法律法規(guī)體系

在依法治國的背景下，法律法規(guī)的指引是各級政府行使職能的行動指南，對此立法機(jī)關(guān)要整合散落在法律、法規(guī)和政策中關(guān)于殘疾兒童福利保障的規(guī)定，制定更加完善、專業(yè)的針對殘疾兒童的福利保障法律法規(guī)，只有對殘疾兒童的福利保障做出明確的規(guī)定，殘疾兒童福利保障事業(yè)才能得到有序的發(fā)展，殘疾兒童才能在新的時代背景下享受到充分的照護(hù)。

4.2 發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

在中國特色社會主義制度下，在殘疾兒童福利保障方面，政府作用只能強(qiáng)化而不能弱化，政府要加大對殘疾兒童福利保障的經(jīng)濟(jì)投入力度，將其列入國家財政預(yù)算，明確每年的財政投入標(biāo)準(zhǔn)和增量，不光要承擔(dān)公辦殘疾兒童康復(fù)教育機(jī)構(gòu)的主要經(jīng)費(fèi)支出，還要從持續(xù)保障角度出發(fā)，盡可能最大限度地降低殘疾兒童在康復(fù)方面的費(fèi)用支出，進(jìn)一步減輕低收入殘疾兒童家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，改善和提高殘疾兒童家庭整體的生活質(zhì)量。

4.3 加快康復(fù)機(jī)構(gòu)建設(shè)

政府要加大各類公辦康復(fù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，在經(jīng)費(fèi)和設(shè)備上給予優(yōu)先保障，加大對各類機(jī)構(gòu)康復(fù)人員的培訓(xùn)力度，一方面要加強(qiáng)對現(xiàn)有一線教職人員進(jìn)行康復(fù)知識的繼續(xù)教育， 改變特殊教育師資隊伍單一的教育教學(xué)專業(yè)結(jié)構(gòu);另一方面要借鑒香港、新加坡等地特殊教育學(xué)校配備一定數(shù)量的專職康復(fù)人才的做法，加大投入吸引專業(yè)康復(fù)人力資源投身于特殊教育事業(yè)，確保包括智障兒童在內(nèi)的各類殘疾兒童都能獲得專業(yè)的康復(fù)訓(xùn)練。由于康復(fù)訓(xùn)練器材對于智障兒童的康復(fù)具有十分重要的意義，對此政府一方面要逐年加大經(jīng)費(fèi)投入采購相應(yīng)的康復(fù)器材，另一方面要鼓勵具備條件的學(xué)校自主研發(fā)康復(fù)訓(xùn)練輔助工具，促進(jìn)殘疾兒童的健康成長。

4.4 積極引入民間資本

要積極探索建立多途徑的籌資機(jī)制，不僅依靠政府的財政投入，更要鼓勵和支持更多非政府組織和社會力量的參與，成立更多的非公辦殘疾兒童康復(fù)教育機(jī)構(gòu)和培育殘疾兒童福利基金會和志愿者團(tuán)隊，確保舉辦殘疾兒童保障事業(yè)擁有足夠的人力和財力支撐;在社會資本參與殘疾兒童康復(fù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的過程中，政府要發(fā)揮專業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)督責(zé)任，促使各康復(fù)教育機(jī)構(gòu)在遵守國家法律法規(guī)的前提下，不斷提高其服務(wù)水平和質(zhì)量，確保殘疾兒童和家庭得到應(yīng)有的實(shí)惠。

4.5 消除二元戶籍影響

要樹立以人為本的理念，打破城鄉(xiāng)戶籍制度對殘疾兒童享受社會福利的限制，讓每一位殘疾兒童都能享受到公平、平等的社會保障;同時，要化解更多隨遷殘疾兒童家長的后顧之憂，放心地把殘疾兒童帶在身邊并且接受更專業(yè)的康復(fù)教育，從而使農(nóng)村戶籍的殘疾兒童享受到和城市殘疾兒童同等的福利保障。

4.6 積極規(guī)劃學(xué)生出路

各地要根據(jù)實(shí)際情況，將各類特殊教育學(xué)校中掌握一定勞動技能的畢業(yè)生納入勞動就業(yè)規(guī)劃;政府要結(jié)合“精準(zhǔn)扶貧”等相關(guān)政策開發(fā)部分適宜的勞動崗位解決特殊教育人群就業(yè);特殊學(xué)校要根據(jù)市場需要和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平不斷調(diào)整職業(yè)培訓(xùn)專業(yè)結(jié)構(gòu)，兼顧專業(yè)的實(shí)用性和前瞻性，既要保有傳統(tǒng)專業(yè)項目， 又要增設(shè)符合市場需求的新專業(yè)項目， 有效拓寬畢業(yè)生的就業(yè)渠道。

[參考文獻(xiàn)]

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