失地農(nóng)民受償意愿調(diào)查與安置模式探討

李榮華 劉欣

[摘要]選擇河北省為研究對象，針對當(dāng)前征地補償現(xiàn)狀，采用意愿調(diào)查法開展失地農(nóng)民受償意愿調(diào)查。結(jié)果表明：（1）失地農(nóng)民受償意愿具有地域差異性;（2）不同地域家庭稟賦和被征地基本情況差異是受償意愿的驅(qū)動因素;（3）針對失地農(nóng)民差異化受償意愿，“1+N”的多元化安置模式更能提高失地農(nóng)民受償滿意度。最后，提出征地制度改革建議以供參考。

[關(guān)鍵詞]地域差異;失地農(nóng)民;受償意愿

[中圖分類號]F323.6;F301.2[文獻標(biāo)識碼]A

土地對于農(nóng)民來說具有基本的社會保障價值，農(nóng)民失去土地便失去了最基本的社會保障。因此，征地工作是關(guān)系民生的一項重要政府工作，征地補償是國家和社會關(guān)注的焦點，亦是學(xué)術(shù)界研究的熱點，國外土地多為私有制，征地補償大多通過市場的方式來解決;我國的研究前期多集中在對土地征用目的限定、土地安置標(biāo)準等方面，近年來開始注重征地補償影響因素和農(nóng)民意愿。本文以河北省為例探討基于失地農(nóng)民意愿的征地補償模式，該省自2009年開始實行征地區(qū)片價，征地補償價格更加科學(xué)和公平，但存在補償方式和安置模式單一等問題。因此，本文采用意愿調(diào)查法發(fā)放問卷實地調(diào)研，力圖通過樣點調(diào)查了解失地農(nóng)民征地意愿，并參照其他運行較好的補償經(jīng)驗，結(jié)合農(nóng)民意愿，提出征地雙方更加滿意的補償方式和安置模式，對保障失地農(nóng)民的長遠生計和維持社會穩(wěn)定具有現(xiàn)實意義。同時，研究成果可為土地征用補償方式、安置模式和征地政策的改進提供依據(jù)。

1 河北省現(xiàn)行的征地補償

1.1補償標(biāo)準

河北省現(xiàn)行的征地補償標(biāo)準為征地區(qū)片價，包括土地補償費和安置補助費。①標(biāo)準制定科學(xué)、公開。價格的測算采用兩種以上方法綜合確定，價格經(jīng)農(nóng)民聽證后確定;②補償標(biāo)準“同地同價”。征地補償標(biāo)準不分地類，同一個區(qū)片內(nèi)補償標(biāo)準相同;③補償標(biāo)準“動態(tài)”。每2～3年根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平調(diào)整征地區(qū)片價。

1.2 補償政策

（1）補償費分配。明確了農(nóng)民和村集體的補償費分配關(guān)系，土地補償費20%歸集體經(jīng)濟組織，80%歸被征地的土地使用權(quán)人或者按照家庭承包方式承包土地的農(nóng)戶。（2）安置保障。河北省改變了過去由政府、村集體和失地農(nóng)民按比例分擔(dān)社保費用的做法，規(guī)定全部由當(dāng)?shù)卣撠?zé)，要求征收農(nóng)用地報批前，各市、縣政府要按照不低于征地區(qū)片價10%的標(biāo)準，確定失地農(nóng)民的社會保障費，劃入本市、縣失地農(nóng)民社會保障專用賬戶，?？钣糜谑У剞r(nóng)民的社會保障。

1.3 失地農(nóng)民對現(xiàn)行征地補償?shù)膽B(tài)度

經(jīng)初步走訪，失地農(nóng)民普遍認可現(xiàn)行的征地補償，認為征地區(qū)片價的實行，在補償標(biāo)準和補償政策上都有較大的進步，更加公開公平和公正。但部分失地家庭也存在巨額的補償款很快用完，失地農(nóng)民就業(yè)兩難的的現(xiàn)象。我們認為這主要源于以貨幣為主的單一補償方式僅彌補了農(nóng)民失去土地的經(jīng)濟損失，由于農(nóng)民不善于理財和自身勞動技能的匱乏，一旦征地補償款用完，極易陷入種田無地、就業(yè)無門的窘?jīng)r。基于此，為保障失地農(nóng)民的長遠生計，急需對失地農(nóng)民進行受償意愿調(diào)研，了解農(nóng)民普遍需求，提出農(nóng)民更愿意接受且社會許可的征地安置和補償建議以供參考。

2 失地農(nóng)民受償意愿調(diào)查

2.1 調(diào)查內(nèi)容

本文力圖通過對土地征用現(xiàn)狀調(diào)查和意愿征集，摸清全省農(nóng)民受償意愿。故調(diào)查問卷內(nèi)容設(shè)計，綜合考慮土地的經(jīng)濟、生態(tài)和社會保障價值，兼顧農(nóng)民、用地單位和國家三方的共同利益為出發(fā)點，在咨詢專家和參照相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，從征地補償影響因素及受償意愿的大方向設(shè)計調(diào)查問卷（見表1）。其中農(nóng)民家庭情況、農(nóng)民被征地基本情況主要選取影響征地意愿的因素，以反映征地意愿形成原因;農(nóng)民對征地的態(tài)度、農(nóng)民的受償意愿主要通過直接征集農(nóng)民意愿，按贊同群眾的多寡分類評估失地農(nóng)民的受償意愿。

2.2 調(diào)查內(nèi)容說明

2.2.1 農(nóng)民家庭情況。①所在地。區(qū)位不同，經(jīng)濟發(fā)展水平不同，從而導(dǎo)致農(nóng)民的生活水平和消費觀念存在差異;②家庭結(jié)構(gòu)。家庭結(jié)構(gòu)指一個家庭的勞動力數(shù)量和需要贍養(yǎng)（教育）人口的構(gòu)成，是反映一個家庭對土地的依賴程度的重要指標(biāo)。③家庭成員文化程度。文化程度可反映家庭成員認知判斷水平和再就業(yè)的機會大小。④家庭經(jīng)濟情況。指失地農(nóng)民在經(jīng)濟收入方面的來源和類型，家庭收入水平和構(gòu)成是影響征地意愿的重要因素。

2.2.2 農(nóng)民被征地基本情況。①被征土地面積。失地面積比例可反映失地農(nóng)民剩余的土地資源量，體現(xiàn)土地對于農(nóng)民的效用，可直接影響農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地的傾向。②被征地用途。被征地地塊用途是對被征地塊性質(zhì)和價值的描述，是農(nóng)民判斷并形成意愿受償價格的直接因素。③征地補償費的使用。征地補償費的用途，可以看出失地農(nóng)民消費觀念，并可在一定程度上預(yù)見農(nóng)民失去土地后生活可能面臨的問題，對于受償意愿和將來的補償方式具有參考價值。

2.3 調(diào)研范圍與方式

由于河北省東鄰渤海，西倚太行，地貌類型齊全，本文基于區(qū)位的差異性，根據(jù)河北省地貌自然條件和發(fā)展規(guī)劃，按山區(qū)、沿海區(qū)、平原區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)四種類型區(qū)進行意愿調(diào)查。按均勻性和典型性的原則，每種類型區(qū)抽取1～2個縣作為樣點，通過發(fā)放問卷和座談的方式調(diào)查。在調(diào)研中針對2009～2011年的征地案例，采取重點縣、鄉(xiāng)、村抽樣調(diào)查的方式，深入失地農(nóng)民家庭進行調(diào)查和意愿征詢，填寫調(diào)研問卷;實地考察失地農(nóng)民生存現(xiàn)狀，調(diào)查并記錄所需數(shù)據(jù)。并圍繞征地補償標(biāo)準、補償分配方式、社會保障水平和保障落實情況為主要內(nèi)容進行座談。本次入戶調(diào)研回收問卷1498份，有效問卷為1451份，問卷有效率96.86%。

3 受償意愿調(diào)查結(jié)果分析

3.1 失地農(nóng)民受償意愿存在地域差異

對調(diào)查獲取的1451份問卷進行整理，對數(shù)據(jù)進行分類統(tǒng)計獲得調(diào)查結(jié)果（見表2），從失地農(nóng)民對征地態(tài)度、受償方式和安置意愿三方面進行受償意愿分析。

在對待征地的態(tài)度上，城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)愿意土地被征用的比例最高為73.48%，其次為沿海區(qū)54.05%，平原區(qū)51.30%，山區(qū)最低為39.50%;在對現(xiàn)狀安置的滿意度上，失地家庭對當(dāng)前的安置以基本滿意為主，山區(qū)的不滿意比例最高為14.85%，其次為城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)11.33%，平原區(qū)10.10%，沿海區(qū)最低為5.49%。

在受償方式上，四種類型區(qū)失地家庭普遍對現(xiàn)金補償?shù)姆绞揭庠缸罡?，均達80%以上;對工作崗位的意愿最低，基本在50%左右;城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)的失地農(nóng)民希望得到醫(yī)療補償?shù)谋壤罡?，?1.32%，山區(qū)的失地農(nóng)民希望得到醫(yī)療補償?shù)谋壤畹停瑸?6.22%;城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)和山區(qū)的失地農(nóng)民希望得到養(yǎng)老保險的比例較高，分別為87.29%、71.15%，平原區(qū)和沿海區(qū)分別為69.17%、69.08%。

在安置意愿上，四種類型區(qū)要求一次性貨幣安置、自謀職業(yè)的比例最高為78.70%，其次為提供就業(yè)安置/培訓(xùn)的比例為69.81%，安置意愿最低的是村集體內(nèi)部安置，為5.38%;從四種類型區(qū)的對比來看，四種類型區(qū)普遍希望得到一次性貨幣安置，沿海區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)要求就業(yè)安置和社保安置的比例較高，山區(qū)要求留地安置的比例較高;四個區(qū)域選擇村集體內(nèi)部安置和調(diào)整承包地安置的比例較低，尤其村集體內(nèi)部安置的比例最低，均不到10%。

3.2 ? ?受償意愿影響因素分析

根據(jù)調(diào)查結(jié)果，可見家庭稟賦是受償意愿產(chǎn)生差異性的原因，而被征地基本情況（被征土地面積、被征地用途、征地補償收入）是受償意愿產(chǎn)生相似性的原因。

（1）家庭稟賦的區(qū)域差異導(dǎo)致征地意愿的差異。家庭結(jié)構(gòu)特征、文化程度和家庭經(jīng)濟特征的區(qū)域差異，導(dǎo)致征地意愿不同：城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)愿意土地被征收比例最高，山區(qū)最低，沿海區(qū)和平原區(qū)居中。究其原因：①家庭負擔(dān)越重，從事農(nóng)業(yè)人口比重越大，越不愿意土地被征收;②文化程度與征地意愿呈正相關(guān)系，文化程度越高，失地后就業(yè)面越寬，越愿意被征地;③家庭非農(nóng)經(jīng)濟比例越高，生活水平越高，對土地的依賴程度越低，越愿意被征地。

（2）被征地基本情況使征地意愿趨同。①四種類型區(qū)失地面積比例小于50%（尤其30%～50%）是農(nóng)民普遍愿意的被征地數(shù)量，在50%以上，失地面積比例越高，受償方式和安置需求越趨向于多樣化;②被征地塊用于公共項目時，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓的傾向高于商住項目，且受償意愿標(biāo)準較低，用于商住項目時，農(nóng)民普遍產(chǎn)生了較高的補償價格意愿，愿意征地的比例低于公益項目;③四種類型區(qū)征地補償費的用途相似，主要用于經(jīng)商和建房，而經(jīng)商往往不能獲取期望的收益，勢必造成征地補償款在短期內(nèi)所剩無幾，補償款增值途徑和信息的缺失、使用和管理不善是造成不愿土地被征收的主要原因。

4 ? ?多元化安置模式探討

通過調(diào)查座談發(fā)現(xiàn)，單一的貨幣補償方式是造成河北省當(dāng)前失地農(nóng)民對未來生活缺乏信心的直接原因。失地農(nóng)民得到一次性貨幣補償后，建房和經(jīng)商的比例高達53.96%，由于農(nóng)民經(jīng)商理念和綜合素質(zhì)的不足，超過一半的征地補償款會在短期內(nèi)消耗或被占用，同時農(nóng)業(yè)收入減少，非農(nóng)收入難以增加，而支出成本卻大大增加，勢必造成農(nóng)民普遍感覺生活水平變化不大或降低。同時，考慮到影響農(nóng)民被征地意愿的因素包括經(jīng)濟補償水平、農(nóng)民就業(yè)能力、社會保障水平等方面，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，鑒于全省失地農(nóng)民對貨幣補償有較大的偏好，參考其他省份經(jīng)驗，除按征地區(qū)片價給予失地農(nóng)民一次性貨幣補償外，建議在安置上要推行多元化有效可行的措施。因此，本文提出基于地域差異的“1+N”（“貨幣+其他”）的多元化土地征用模式以供參考。

4.1 ? ?城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)安置模式

根據(jù)調(diào)查，城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)愿意征地的比例最高（73.48%），主要與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟水平有關(guān)，該區(qū)域經(jīng)濟相對發(fā)達，文化水平較高，再就業(yè)機會較多，非農(nóng)收入所占比例高于農(nóng)業(yè)收入，而征地拿到補償款后用于經(jīng)商，因此絕大多數(shù)的該區(qū)域農(nóng)民愿意土地被征收。然而分析不愿意被征地的原因，一是因為當(dāng)前該區(qū)域征地項目主要是用于商住項目的土地價格較高，抬高了農(nóng)民對征地補償價格期待;另一方面，“城鄉(xiāng)二元化”的體制，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)農(nóng)民從根本上與城鎮(zhèn)居民不同，失地后面臨“就業(yè)無崗、低保無份”的窘境，補償措施或社會保障難以實施和生活沒有保障是該區(qū)域農(nóng)民不愿意土地被征用的主要原因。

針對城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)愿意土地被征用，對養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險要求較高的需求，同時對地價有更高的補償期待和未來生活保障的擔(dān)憂，對城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)的土地補償宜以“貨幣補償+土地換保障/住房+培訓(xùn)促就業(yè)就業(yè)”的模式為主。

4.2 沿海區(qū)安置模式

沿海區(qū)征地意愿比例為54.05%，沿海區(qū)對價格的滿意度大于70%，征地方式滿意度達到98%以上，對現(xiàn)金補償?shù)姆绞揭庠缸罡撸捎趯ν恋匾蕾嚦潭容^高，同時以商住為主的征地用途，讓農(nóng)民普遍產(chǎn)生了較高的補償價格意愿，因此沿海區(qū)征地意愿比例為54.05%，主要是希望拿到補償款后改善家庭經(jīng)濟狀況，普遍認為征地后收入降低，支出增加。征地補償款用于建房、養(yǎng)老和經(jīng)商，擔(dān)憂的主要問題是生活沒有保障，希望得到養(yǎng)老保險的比例較高。

針對沿海區(qū)愿意土地被征用，征地補償款多用來建房和經(jīng)商，對土地依賴性較強，對地價和養(yǎng)老保險有較高的需求，主要是因為對未來生活保障的擔(dān)憂，對該區(qū)的土地補償宜以“貨幣補償+養(yǎng)老保險安置+用地單位安置”的模式為主。

4.3 沿海區(qū)安置模式

平原區(qū)征地意愿比例為51.30%，對價格和征地方式滿意度較高，對現(xiàn)金補償?shù)姆绞揭庠缸罡?，該區(qū)域普遍認為國家的補償合理、政府動員的好;平原區(qū)因為地處糧食主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)收入占家庭收入的比例較高，同樣由于對土地依賴程度較高，同時以商住為主的征地用途，讓農(nóng)民普遍產(chǎn)生了較高的補償價格意愿，平原區(qū)的征地補償費主要用于經(jīng)商，普遍擔(dān)憂的問題是補償措施或社會保障難以實施和生活沒有保障。

針對平原區(qū)地處糧食主產(chǎn)區(qū)，對土地依賴性較強，征地補償款多用來經(jīng)商，擔(dān)憂主要是因為對未來生活保障的擔(dān)憂，對平原區(qū)的土地補償宜以“貨幣補償+再就業(yè)安置+留地安置”的模式為主。

4.4 山區(qū)安置模式

山區(qū)的征地意愿最低，為39.50%;愿意土地被征用是因為種地收入太低，希望通過獲得征地補償款來改善生活，不愿意的原因主要是因為對土地的依賴性較強，勞動技能和就業(yè)途徑的欠缺，山區(qū)的征地補償款主要用來建房，比例為43.98%，建房后征地補償款所剩無幾，又缺少其他的收入來源，一旦征地款用完生活水平迅速下降甚至生活出現(xiàn)困難。

針對山區(qū)對土地的依賴性、非農(nóng)收入來源較少以及對養(yǎng)老的憂患，對該區(qū)域的土地補償宜以“貨幣補償+土地換保障+調(diào)整承包土地安置”的模式為主。

5 結(jié)論與建議

5.1 結(jié)論

本研究以農(nóng)民意愿為基礎(chǔ)，選擇河北省為例對征地補償方式與安置模式進行探討。通過實地調(diào)查，針對河北省征地補償現(xiàn)狀，從被征地農(nóng)民主體出發(fā)，開展失地農(nóng)民受償方式和安置意愿的調(diào)查分析。研究結(jié)果表明：①失地農(nóng)民受償意愿具有地域差異性;②不同地域家庭稟賦和被征地基本情況差異是受償意愿的驅(qū)動因素;③“1+N”的多元化安置模式更能提高失地農(nóng)民受償滿意度。

5.2 建議

根據(jù)失地農(nóng)民差異性受償意愿評估結(jié)果和驅(qū)動原因差異性，針對征地補償制度改革與完善提出如下建議。

5.2.1 建立失地農(nóng)民基本生活保障制度。土地對農(nóng)民具有社會保障價值。當(dāng)前的農(nóng)村幾乎不存在有效的社會養(yǎng)老制度，農(nóng)民失去土地后，普遍出現(xiàn)對未來生活的焦慮：生存的安全感不夠，對未來缺乏清晰的目標(biāo)和規(guī)劃。因此，建立基本生活保障制度，切實解決失地農(nóng)民的后顧之憂，維護農(nóng)村社會環(huán)境穩(wěn)定的根本途徑。主要做法是政府、村集體和農(nóng)民三方買單，讓被征地農(nóng)民通過參加養(yǎng)老保險、基本生活保險等方式獲得社會基本生活來源，使農(nóng)民失地后基本生活有保障。具體做法可參照“嘉興模式”或“成都模式”。兩種模式的出臺和實行，切實保障了被征地農(nóng)民基本生活，值得借鑒和推廣。

5.2.2 根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟情況和農(nóng)業(yè)意愿，實行差異性征地補償政策。在征地補償政策制訂時，要充分考慮不同地域經(jīng)濟水平發(fā)展的差異和失地農(nóng)民家庭結(jié)構(gòu)、文化程度、家庭收入來源與水平的不同，將農(nóng)民以及家庭相關(guān)因素列入征地補償政策的框架中，按照影響農(nóng)民被征地意愿的主要因子差異和農(nóng)民征地意愿差異，針對區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)狀、征地用途、農(nóng)民就業(yè)能力和社會保障等情況，改變現(xiàn)行單一的一次性貨幣征地補償制度，實行差異性的補償政策更有利于保障失地農(nóng)民的根本利益和維護社會的長治久安。

5.2.3 制訂公眾參與征地全程的政策，保障征地補償公開透明。在整個征地過程中讓被征地農(nóng)民充分享有知情權(quán)、參與權(quán)和定價權(quán)。通過讓不同區(qū)域農(nóng)民參與征地區(qū)片價制訂和征地價格的協(xié)商，使農(nóng)民的差異化受償意愿在協(xié)商談判過程中得到充分表達，最終達到最大程度的滿足，體現(xiàn)土地價格的真正價值，更有助于減少被征地農(nóng)民因補償?shù)纳显L問題。

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