新時代旅游業(yè)高質量發(fā)展的治理邏輯與制度創(chuàng)新

張洪昌

[摘 要] 旅游業(yè)是實現(xiàn)人民日益增長的美好生活需要的幸福產業(yè)，高質量發(fā)展賦予旅游治理新的時代使命。文章運用新制度主義理論系統(tǒng)闡釋新時代旅游治理的制度邏輯，表現(xiàn)在單一制度邏輯向多重制度邏輯演進、旅游行業(yè)治理向社會化治理轉型、簡單制度環(huán)境向復雜制度環(huán)境變遷、非正式制度與正式制度并舉。剖析旅游高質量發(fā)展在體制機制、資源配置、市場秩序和品牌質量等方面的實踐困境。進而提出旅游治理的制度設計：理順旅游治理主體，建立協(xié)同治理機制;優(yōu)化旅游供給結構，增強旅游消費觀念;創(chuàng)新旅游治理工具，提升科技治理能力;構建多元約束機制，完善治理考核體系。

[關鍵詞] 高質量發(fā)展;旅游治理;制度邏輯;治理創(chuàng)新;新時代

[中圖分類號] F590 [文獻標識碼]A ?[文章編號]1673-0461（2019）09-0060-07

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段[1]。改革開放40年來，我國經濟保持持續(xù)快速增長態(tài)勢，成功破解了“有沒有”和“富不富”的問題。當前，我國宏觀經濟下行壓力凸顯，經濟社會發(fā)展面臨著“好不好”和“強不強”的問題。高質量發(fā)展是解決新時代社會主要矛盾和建設現(xiàn)代化經濟體系的必然要求。高質量發(fā)展不僅涉及經濟領域，更是涵蓋社會文化等其他領域。旅游業(yè)作為我國五大幸福產業(yè)之首，在保持經濟健康發(fā)展和促進社會民生和諧方面發(fā)揮重要意義。在高質量發(fā)展的時代背景下，旅游業(yè)也從粗放式的規(guī)模增長向優(yōu)質旅游轉化。在復雜多變的宏觀形勢下，旅游業(yè)高質量發(fā)展實踐中不可避免地遭遇諸多困境。旅游治理是實現(xiàn)優(yōu)質旅游的關鍵保障，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。剖析高質量發(fā)展背景下旅游治理的時代使命和實踐困境，理順新時代旅游治理的制度邏輯，并凝練與其相適應的制度安排和政策選擇，成為現(xiàn)階段擺在人們面前的重要課題。

一、高質量發(fā)展賦予旅游治理的時代使命

新時代我國經濟發(fā)展的基本特征，就是由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。與經濟增長速度相比較，經濟發(fā)展質量在關注數(shù)量的基礎上更加強調質量。高質量發(fā)展除了體現(xiàn)在經濟領域，還涉及社會文化和民生福祉。在中國特色社會主義新時代背景下，高質量發(fā)展對旅游治理提出更高的要求，讓旅游治理承載著全新的時代使命。

（一）增進人民福祉是新時代旅游治理的出發(fā)點和落腳點

人民群眾是歷史的締造者，是推動發(fā)展的根本力量，理應充分享有旅游的權利。按照高質量發(fā)展要求，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，提升旅游治理能力，著力解決供需關系結構性失衡和旅游空間正義等人民群眾最為關心的問題，將旅游治理成果更多、更公平、更實在地惠及廣大人民群眾。中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國2020年將實現(xiàn)全面小康的宏偉目標，旅游活動已經成為人民生活不可缺少的一部分，廣大人民群眾不再滿足于低層次的物質生活需要，而是具有龐大的旅游消費需求和追求更優(yōu)質的旅游體驗。充分尊重人民的主體地位，尊重人民合理訴求，平衡各方主體利益，促進旅游產品有效供給和居民旅游消費升級。積極創(chuàng)造旅游條件，促進社區(qū)旅游增權，關心老弱病殘、貧困人口等弱勢群體和農民工、留守兒童、受災人群、軍屬等特殊群體的旅游需求，保障各地區(qū)、各階層、各群體的旅游公平正義。重塑科學的旅游價值導向，引導文明旅游行為，及時處理游客投訴，增強游客的獲得感，有效提升游客滿意度。中國夢是廣大人民的幸福之夢，通過旨在高質量發(fā)展的旅游治理，以提升旅游品質來改善人民的生活質量，為人民創(chuàng)造幸福條件，保障高質量民生供給的目標，實現(xiàn)人民對美好生活的向往。

（二）可持續(xù)發(fā)展是新時代旅游治理的基本準則

習近平強調，“綠水青山就是金山銀山”“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”[1]。這一重要論述深刻闡明可持續(xù)發(fā)展理念與建設美麗中國的目標愿景，彰顯了對黨和國家以及經濟社會發(fā)展規(guī)律的深刻認識和轉型期生態(tài)文明建設的根本要求。堅持科學發(fā)展觀和生態(tài)文明理念，走可持續(xù)發(fā)展的路子，決不能走西方發(fā)達國家先污染后治理的老路。旅游業(yè)是國民經濟發(fā)展的無煙產業(yè)，是新時期永葆綠水青山和建設美麗中國的重要產業(yè)。綠色發(fā)展理念為滿足人民日益增長的高質量生態(tài)環(huán)境需求提供了保證[2]。旅游開發(fā)和旅游活動涉及人群較多、涵蓋領域較廣，在追求高速增長的同時難免出現(xiàn)生態(tài)環(huán)保問題、城鄉(xiāng)融合問題、代際沖突問題、人與自然關系惡化等矛盾，因此，要把可持續(xù)發(fā)展作為新時代高質量發(fā)展背景下旅游治理工作的基本準則。

（三）創(chuàng)新驅動是新時代旅游治理的主要任務

高質量發(fā)展就是要堅持質量第一和效益優(yōu)先的原則，推動新舊動能轉換，從要素驅動轉向創(chuàng)新驅動，改變以往依賴資源消耗的粗放式高速增長。高質量發(fā)展就是要求激發(fā)經濟社會創(chuàng)新活力，促進產業(yè)創(chuàng)新升級，提高資源利用效率，提升全要素生產率，培育新的經濟增長點，優(yōu)化產業(yè)結構，實現(xiàn)高質量的經濟發(fā)展效益和治理能力現(xiàn)代化目標。我國的服務業(yè)比重過半，已成為我國經濟發(fā)展的新支柱和新動力。旅游業(yè)作為服務業(yè)的重要成分，已成為國民經濟的戰(zhàn)略性支柱產業(yè)，其GDP占比達到11.04%。但是我國優(yōu)質旅游服務供給仍嚴重不足，技術含量較低，科技轉化能力較弱，服務創(chuàng)新水平有限，迫切需要以創(chuàng)新驅動為核心來推進旅游治理工作。旅游項目投資額度大、回收周期長、外部性特征顯著，只有提升創(chuàng)新能力，才能改變舊有的資源依托和資金帶動的要素投入狀況，形成以創(chuàng)新引領的動能轉換。旅游創(chuàng)新應以內容為主和體驗至上，挖掘產品文化內涵，加大旅游文創(chuàng)設計，提升旅游策劃能力，創(chuàng)新旅游IP，培育文化旅游新品牌。

（四）多元協(xié)同機制是新時代旅游治理的根本保障

新時代高質量發(fā)展背景下，旅游治理要涉及到社會經濟各個領域及多元利益主體，需要各方團結協(xié)作，搭建多元協(xié)同治理機制。高質量發(fā)展，從微觀層面看，是為了滿足人民群眾的根本生活需要，提升社會品質和幸福感;從中觀層面看，是破解經濟發(fā)展困境和促進產業(yè)轉型升級的重要路徑;從宏觀層面看，是適應現(xiàn)階段社會主要矛盾變化的必然要求和實現(xiàn)中華民族偉大復興宏偉藍圖的必由之路。因此，旅游治理需要整合社會主體力量，調動一切積極因素，建立團結協(xié)作和高效運行的工作機制?，F(xiàn)階段，旅游高質量發(fā)展面臨著復雜多變的國際經濟形勢和政策環(huán)境，涵蓋的利益相關者數(shù)量較多，改革轉型期各方利益相關者的利益矛盾尖銳，需要跨區(qū)域和跨部門的多元協(xié)同機制為旅游治理提供根本保障?？v向層面，小至村落旅游社區(qū)，大至國家旅游外交，要確保政令通暢和上行下效，提升垂直化管理的行政效率;橫向層面，跨部門構建旅游治理工作領導小組，深化部門協(xié)同合作。依托新一輪機構改革，簡化行政審批程序，降低制度性交易成本。

二、新時代旅游治理的制度邏輯

制度邏輯是指特定組織場域中存在的制度規(guī)則和行為準則，并決定個人偏好、組織行為等效應的行為方式。不同組織或個人的行為在制度變遷過程中必然受其所處場域和制度邏輯所制約。旅游高質量發(fā)展本質上是追求提質增效的經濟行為，關鍵要通過動能轉換來提升發(fā)展品質。但在中國特色主義市場經濟體制下，決定新時代中國高質量發(fā)展的因素除了人口、資源、資本、技術等以外，還需要確保制度安排的有效性[3]。在旅游治理的制度變遷過程中，圍繞制度主體、治理模式、制度環(huán)境和制度工具，剖析單一制度邏輯的相互作用機制與多重制度邏輯的生成機理，探究復雜的制度環(huán)境變遷，梳理可行的治理工具和治理模式，便于實施更加科學合理的制度安排。

（一）單一制度邏輯向多重制度邏輯演進

旅游治理行為涉及到政府、市場和社會等主體，受到政府邏輯、市場邏輯和社會邏輯的影響。這三種制度邏輯相互作用和轉化演進，形塑了當前我國旅游治理的行為選擇和制度安排。不同的經濟發(fā)展階段，多元主體的利益訴求和制度博弈也有所不同，三種制度邏輯在不斷地相互作用和轉化演進。由于早期的旅游開發(fā)基本由政府牽頭，加上旅游業(yè)存在明顯的公共性，旅游治理長期由政府邏輯主導。政府通過行使國家權力，制定旅游治理的制度框架，在旅游業(yè)發(fā)展意見和旅游法律法規(guī)方面分別提供引領示范和約束監(jiān)督作用;隨著市場化進程加快，我國旅游業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略重心從改革開放初期的入境旅游轉向國內旅游，市場邏輯發(fā)揮越來越重要的作用，尤其當社會資本大肆流入旅游領域以后，市場在旅游資源配置中發(fā)揮決定性作用。政府依然牢牢掌握旅游資源的所有權，但企業(yè)往往通過并購重組，或利用強大的資本實力“捆綁”地方政府，獲取旅游開發(fā)經營權。優(yōu)勝劣汰的市場法則使得市場邏輯在旅游治理中具有較強的自主性;自傳統(tǒng)的觀光旅游向大眾旅游發(fā)展以后，旅游目的地的社區(qū)參與進入人們的視野。多元主體不同的利益訴求和旅游空間正義問題的凸顯，讓旅游治理的社會邏輯愈發(fā)重要，人們呼吁社區(qū)增權和公平正義，讓社會邏輯成為政府邏輯和市場邏輯的補充。

由單一制度邏輯主導向多重制度邏輯共存轉變。制度邏輯并非一成不變，而是在復雜的制度環(huán)境中不斷調適和演進。參與制度變遷的群體背后可能有多重的制度邏輯[4]。多元主體在利益訴求方面總是存在難以調和的矛盾和沖突，這使得各種邏輯之間往往并不兼容甚至是相互競爭和對立的。各行為邏輯間的相互作用可以解釋制度變遷的內生性過程，在互動中不斷地生產與重構新的關系[5]。國家邏輯、市場邏輯和社會邏輯這三大邏輯在互動調試中保持共存并相互影響。

（二）旅游行業(yè)治理向社會化治理轉型

旅游業(yè)是綜合性較強的產業(yè)，其產業(yè)關聯(lián)度較大，產業(yè)邊界較為模糊。隨著產業(yè)融合升級和旅游業(yè)態(tài)創(chuàng)新，在全域旅游戰(zhàn)略的推進下，旅游治理模式從專一化的行業(yè)治理向綜合性的社會化治理轉變。旅游活動需要一定的時間損耗和空間位移，涉及的行業(yè)多、地域廣、人群繁，因此，旅游問題牽涉到經濟社會文化等多個范疇。近年來，隨著旅游供需矛盾加劇，旅游市場亂象層出不窮，單獨靠旅游主管部門的監(jiān)管顯得力不從心。特別是隨著互聯(lián)網的發(fā)展和移動終端的普及，自媒體的迅速崛起容易令旅游事件迅速發(fā)酵，產生較大的社會影響。所以須與公安、消防、交通、市政、環(huán)保、物價、食品衛(wèi)生、氣象、宣傳等相關職能部門聯(lián)動，還要積極調動社會組織和群眾力量參與，構建多元協(xié)同的社會化治理體系。旅游治理是社會治理的重要組成部分，依托社會公共資源，在高質量發(fā)展中推進治理現(xiàn)代化，構建共建共治共享的社會治理格局。

在社會化治理體系中，重塑政府在旅游治理的主導作用，其制度合法性來源于國家權力的法治權威。在我國現(xiàn)行體制下，政府在旅游治理實踐中應該承擔起領導者和組織者的角色，廣泛引導和帶動社會力量，以便推進社會化治理進程。在特定的制度激勵下，旅游企業(yè)和個人可以通過社會化治理來影響其公民行為，進而找到高質量發(fā)展的共同價值邏輯，協(xié)同營造良性的旅游發(fā)展環(huán)境。

（三）簡單制度環(huán)境向復雜制度環(huán)境變遷

不同的治理制度環(huán)境，會誘導相應的治理響應戰(zhàn)略。改革開放40年來，我國經濟社會發(fā)展在應對復雜多變的宏觀環(huán)境中取得一系列成功的探索實踐?，F(xiàn)階段我國開始進入全面高質量發(fā)展的轉型換擋期，將面臨更大的制度不確定情境。從高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的實踐進程中，旅游高質量發(fā)展的制度環(huán)境從相對單一變遷到多元復雜。具體表現(xiàn)在：從事業(yè)服務性質到產業(yè)發(fā)展管理的治理屬性轉變;從靜態(tài)監(jiān)管到動態(tài)調試的治理結構變遷;從“到此一游”到深度體驗的觀念轉變;從產品供給到服務創(chuàng)新的內容升級;從觀光旅游到“旅游+”產業(yè)融合的業(yè)態(tài)升級;從線下運營到線上銷售的消費模式升級;從單一門票型到復合型的盈利模式升級。旅游業(yè)作為我國新興的朝陽產業(yè)，在發(fā)展初期的制度措施以較為寬松的激勵政策為主，隨著高質量發(fā)展需求，實行激勵與約束政策兼顧的治理策略。

在轉型期復雜的制度環(huán)境內，政策制定和政策執(zhí)行存在較大的偏差。我國科層制的行政體制使得專業(yè)化分工愈加精細，但在自上而下的改革治理中地方與中央存在較多的博弈。中央通常利用行政發(fā)包進行任務分配，而且這種行政發(fā)包越來越模糊化。由于地方與中央的財權與事權不對等，地方政府承擔較大的制度風險和弱激勵，造成國家的模糊發(fā)包在實踐中容易引發(fā)治理悖論[6]，即中央對地方的改革治理期望與地方動力不足的現(xiàn)象。同時，科層制過于強調和依賴國家力量而忽視社會組織，造成跨部門和跨領域的治理合作障礙。這種政府間橫向和縱向的權力博弈，以及政府與非政府組織的復雜關系，一定程度上影響了旅游市場的有效治理。

（四）非正式制度與正式制度并舉

制度包括正式制度（法律、規(guī)章、契約等）和非正式制度（風俗文化、傳統(tǒng)習慣、規(guī)范、行為準則等）。在新時代轉型期，應對旅游高質量發(fā)展的治理工具需要正式制度約束，并同時發(fā)揮非正式制度的正向作用。對于復雜社會系統(tǒng)里的制度安排，正式制度和非正式制度都很難獨立運行。新制度主義認為，正式制度依存于非正式制度之中，非正式制度是對正式制度的延伸、闡釋與修正，二者既有互補作用又可以相互替代。正式制度是可操作性較強的約束規(guī)則，具有顯而易見的價值尺度。非正式制度則更加松散和復雜，嵌入在社會結構中，塑造人們日常生活實踐的行為規(guī)范，兼具正向和負面作用，存在較大的灰色空間。

非正式制度與正式制度共同作用，確保旅游高質量發(fā)展取得更好的治理績效。針對不同的旅游發(fā)展階段和不同的本土文化環(huán)境，非正式制度與正式制度所發(fā)揮的效果也有所差異。首先，正式制度作為重要的國家治理工具，發(fā)揮基礎性和保障性的作用。憲法、旅游法及相關法律條文為旅游活動搭建基本約束框架，全域旅游、“廁所革命”、旅游扶貧、文明旅游等國家旅游發(fā)展戰(zhàn)略為旅游業(yè)發(fā)展和治理指明路徑方向。其次，非正式制度結合本土文化，嵌入到具體的治理實踐中，通過習慣、信任、道德觀念等方式，潛移默化地影響著人們的旅游活動。我國歷史文化源遠流長，在傳統(tǒng)的熟人社會里，旅游目的地的地域文化和集體意識形成一種潛在的非正式制度，為旅游治理提供制度安排和行為準則。最后，非正式制度與正式制度在一定條件下可以互補和轉化。為應對旅游治理不斷變化的制度環(huán)境，正式制度在內容上不斷自我調適與完善。當法律法規(guī)等正式制度無法適應旅游高質量發(fā)展，造成旅游治理效應失靈的時候，非正式制度就會在軟約束方面發(fā)揮自省和自覺作用，甚至將部分效果較好的行為規(guī)范等民間意識形態(tài)轉化為正式制度，彌合正式制度的治理缺陷。

三、我國旅游業(yè)高質量發(fā)展的實踐困境

高質量發(fā)展是黨和國家結合現(xiàn)階段經濟發(fā)展形勢而作出的正確研判和政策部署。從傳統(tǒng)的高速度增長全面進入高質量發(fā)展，需要經歷一段漫長而曲折的過渡期。在我國旅游業(yè)高質量發(fā)展的探索實踐中，面臨著較多主觀或客觀上的歷史問題及全新的嚴峻挑戰(zhàn)，亟待通過有效治理加以調試和消解。

（一）體制機制未健全，指標體系缺乏

根據(jù)我國的行政體制，不同資源屬性的旅游景區(qū)分屬不同部門管轄，同一景區(qū)可能會受多個部門聯(lián)合管轄，造成景區(qū)管理體制低效[7]。按照國家標準分類，旅游資源分為8大主類、31個亞類和155個基本類型。這些旅游資源分別隸屬各個部門主管，多頭領導和條塊分割現(xiàn)象比較普遍。例如，從新一輪機構改革的部門來看，風景名勝區(qū)由住建部門主管，地質公園由林業(yè)和草原局主管，國家公園由國家公園管理局主管，旅游景區(qū)由文化旅游部門主管，文化遺產由文物部門主管，等等。凡是在這些區(qū)域內開展旅游項目建設或從事部分旅游活動，均要得到多個部門的行政審批，這必然存在著較大的制度性交易成本。由于不同的部門職責和行政立場，對稀缺資源的保護與開發(fā)的政策決策存在較大差異，歸根到底是行政體制問題造成。另外，我國旅游資源的產權不清晰，缺乏有效的監(jiān)督機制。地方政府擁有所轄旅游資源的所有權，在與集體或農民的旅游所有權爭奪上占據(jù)強勢的話語權。有些地方政府大肆自主開發(fā)或非法處置旅游經營權，造成比較嚴重的國有資產流失。由于缺乏科學的旅游價值評估體系，有些政府廉價轉讓給開發(fā)商動輒數(shù)十年的旅游開發(fā)經營權，而地方黨政班子和部門主管領導更迭調動頻繁，勢必存在較大的尋租空間。

旅游統(tǒng)計體系較為滯后，缺乏旅游高質量發(fā)展的指標體系。現(xiàn)行的國民經濟核算體系所得出的旅游統(tǒng)計數(shù)據(jù)很難客觀真實地體現(xiàn)我國的旅游發(fā)展質量，沒有較好地發(fā)揮監(jiān)測及預警預判作用。我國旅游業(yè)統(tǒng)計口徑更加側重于特定時間內的地理空間位移，而忽視了基于旅游目的的初心和本真。隨著大眾旅游時代的到來，人們的旅游需求多樣化和出行目的泛化對游客量統(tǒng)計造成較大挑戰(zhàn)。同時，交通設施條件的改善已經形成高鐵公交化和自駕旅行常態(tài)化，對原有的旅游統(tǒng)計標準造成顛覆性的影響。在地方統(tǒng)計實踐中，有的地方嘗試從移動、聯(lián)通、電信三大通訊運營商系統(tǒng)數(shù)據(jù)平臺及省公安廳管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)平臺調取數(shù)據(jù)來測算游客量，這種方法雖然最大限度地剔除主觀人為因素，但僅僅是在一定程度上反映了人口流動狀況，其結果與各地的區(qū)位條件、人口總量和經濟實力存在較大的關聯(lián)，沒有將旅游業(yè)的性質特征因素考慮進去，作為游客量統(tǒng)計方法而言存在較大的漏損和誤差。旅游收入簡單地由游客量與人均消費額的乘積所得，而各地各景區(qū)的人均消費額缺乏標準化的量化依據(jù)，人為主觀操作性較大，容易造成旅游收入統(tǒng)計結果失真。旅游業(yè)的范疇和邊界一直比較模糊，盡管政界早就設立旅游管理部門，學界也設立旅游管理及相關專業(yè)，業(yè)界也有大量的涉旅企業(yè)，但各個領域對旅游業(yè)的概念尚未形成統(tǒng)一的定論。有的發(fā)達國家通過建立旅游衛(wèi)星賬戶來監(jiān)測旅游經濟，但這種建立在成熟的國民經濟核算體系框架內的統(tǒng)計方法要在我國推廣運用，還面臨著較大的現(xiàn)實困境。

（二）旅游資源錯配，公共服務體系欠完善

旅游資源配置不當，資源利用效率較低。我國人口基數(shù)大，隨著生活水平上升，旅游需求日益旺盛，造成旅游供給結構性失衡，使得資源產品錯配和出游時間錯配問題越發(fā)明顯。旅游資源的空間分布不均，大量知名旅游景點散布在偏遠的中西部地區(qū)，而東部沿海發(fā)達地區(qū)和主要一線城市的旅游消費能力和消費需求更強，客源市場更大，旅游供給相對不足。我國旅游季節(jié)性顯著，夏秋季節(jié)游客出游多，冬春選擇出游較少，白天旅游產品多，夜間旅游產品較少。黃金周長假出游擁堵成為影響國民旅游質量的重要因素，法定假期扎堆出游讓景區(qū)超負荷運行，造成旅游管理成本大幅度提升，容易產生較大的安全隱患和社會問題，也嚴重影響旅游者的消費品質和滿意度。遺產資源的保護成本較高，保護與開發(fā)的分歧較大，活化保護與旅游開發(fā)程度較低，資源尚未得到有效利用。另外，當社會資本大肆涌入旅游業(yè)以后，旅游項目開發(fā)商更多關注的是產品輸出，旅游中間商則熱衷于爭奪流量，旅游價值扭曲、信息不對稱等問題進一步加劇了資源錯配現(xiàn)象。

旅游配套設施落后，公共服務體系欠完善。旅游業(yè)涉及吃、住、行、游、購、娛等多種要素，既包含景區(qū)營利性的旅游設施，又包含景區(qū)內部和外部的公共服務設施。我國許多旅游景區(qū)分布在農村或偏遠地區(qū)，與發(fā)達地區(qū)相比，可進入性差、接待設施少、自然條件惡劣、配套服務滯后。這些景區(qū)對資本投資的吸引力較弱，依賴政府出資或公私合營來加強配套設施建設。我國公共服務體系建設中沒有釋放其旅游功能，例如城市公園、博物館等公共場所出現(xiàn)資源閑置狀況，高速公路、國道等公路沿線很難找到觀景臺和游憩帶，其旅游價值均未能得以充分利用。旅游景區(qū)的基礎設施大部分屬于公共物品，具有較強的外部性，資源往往被過度利用，比較容易引發(fā)“公地悲劇”。

（三）旅游不文明現(xiàn)象普遍，可持續(xù)問題凸顯

近年來，我國旅游不文明現(xiàn)象層出不窮，人地關系緊張，生態(tài)環(huán)境惡化，降低了旅游目的地的形象及其文化軟實力，嚴重阻礙旅游高質量發(fā)展。在自然旅游領域，旅游活動給許多景區(qū)帶來超負荷運行，旺季部分景區(qū)碳排放過量，亂扔垃圾和亂涂亂畫，違規(guī)參觀和恐嚇景區(qū)生物，擠占生物生存空間和影響其生命安全，破壞景區(qū)生態(tài)系統(tǒng);在文化旅游領域，文化鴻溝使得跨文化旅游的主客互動中存在隔閡與誤會。部分旅游者對旅游地居民缺乏尊重，在旅游凝視中帶著偏見對待“異文化”，而部分居民則盲目崇拜旅游者帶來的扭曲的價值觀。由于本土居民私人空間與旅游公共空間的重疊，造成“自我”與“他者”的空間沖突，形成本地居民的“不得其所”和外來旅游者的“安適其位”的現(xiàn)象;旅游安全方面，扎堆出行現(xiàn)象和欠科學的疏解機制容易造成嚴重的交通問題和較大的安全隱患，警示和監(jiān)控不到位使得旅游景區(qū)游客輕生現(xiàn)象時有發(fā)生，頻繁的旅游人口流動增大了“黃、賭、毒”違法行為的整治難度;旅游市場方面，價格不透明所致的“天價蝦”、執(zhí)法不嚴所致的“高鐵占座”、定價機制欠合理所致的“門票漲價”等類似現(xiàn)象普遍存在;旅游服務方面，主要表現(xiàn)在游客與導游之間的矛盾沖突，暴力導游和黑導游事件頻頻發(fā)生，“零負團費”和欺客宰客的不文明現(xiàn)象屢見不鮮。

顯然，文明旅游不只是關乎旅游者，更是涉及所有的旅游活動參與主體。不文明現(xiàn)象不僅存在于旅游行為狀態(tài)，還發(fā)生在旅游生產、消費、管理等各個環(huán)節(jié)。近年來旅游亂象急劇攀升，一方面是生活水平上升刺激旅游消費需求，結構性的供需失衡導致旅游不文明事件增加;另一方面則是自媒體時代資訊傳輸更加及時便捷，在互聯(lián)網輿論的推波助瀾下發(fā)酵傳播。盡管有些事件本身的性質微小，但在旅游場域里，極易上升為較大的社會問題，影響旅游業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展和生態(tài)文明建設目標，對現(xiàn)階段旨在促進高質量發(fā)展的旅游治理實踐形成較大挑戰(zhàn)。

（四）旅游品牌稀缺，旅游體驗質量不高

質量是旅游業(yè)發(fā)展的生命，品牌則是高質量旅游的砝碼和象征。我國旅游業(yè)長期保持爆發(fā)式高速增長，品牌意識不強，品牌數(shù)量稀缺，難以滿足當前人們對旅游美好向往的需要，導致旅游體驗質量不盡如人意。旅游產品與旅游形象口號不協(xié)調，大多屬于“有品無牌”，在市場惡性競爭中盲目追求數(shù)量忽視質量。有的則是“有牌無品”，部分地方性特色旅游產品深受消費者喜愛，但缺乏規(guī)?；蛯I(yè)化生產。旅游品牌質量問題體現(xiàn)在多個方面：首先，旅游企業(yè)作為旅游業(yè)最重要的市場主體，我國的旅游名企較少，應對市場變化能力較弱。我國沒有一家旅游企業(yè)能進入世界五百強，在國家統(tǒng)計局公布的新一期國內五百強企業(yè)中，也僅有中國國旅一家企業(yè)入圍，這與旅游業(yè)如此高的GDP貢獻率形成鮮明對比。盡管我國在境內上市的旅游企業(yè)達到65家，領先于美國的29家境內上市企業(yè)，但我國旅游企業(yè)總市值僅有3 572.3億元，遠低于美國約合3.4萬億元的總市值，這在一定程度上也折射了我國旅游業(yè)缺乏巨頭企業(yè)的市場現(xiàn)狀。其次，景區(qū)是旅游業(yè)發(fā)展的重要載體，旅游景區(qū)質量水平與較大的數(shù)量規(guī)模不相匹配。5A級景區(qū)是最能代表我國旅游發(fā)展的最高水平，截至2018年底，我國5A級景區(qū)數(shù)量已增至259家，但其中諸多景區(qū)的管理和服務質量較低，更有景區(qū)因運營管理不善而被摘牌，甚至還出現(xiàn)破產倒閉現(xiàn)象。再次，具體到旅游產品上，我國旅游產品類型比較單一，同質化現(xiàn)象極為嚴重，產品的科技含量較低，創(chuàng)新性嚴重不足。旅游紀念品千篇一律，缺乏本土文化內涵和個性特征。度假旅游和專項旅游等高質量的深度體驗產品供給不足，高端定制旅游產品短缺。最后，在旅游服務方面，高層次的專業(yè)化服務管理人才較少，服務人員素質參差不齊，以粗放式的勞動密集型服務為主。服務滯后導致管理成本上升和市場口碑下降，約束了旅游企業(yè)的品牌培育與市場推廣。

四、高質量發(fā)展背景下旅游治理的制度設計

實現(xiàn)新時代高質量發(fā)展需要全新的治理思維，必須基于新發(fā)展理念下進行新的制度安排[8]。面對諸如上述的旅游高質量發(fā)展的實踐困境，結合新時代旅游治理的制度邏輯，圍繞治理主體、治理客體、治理工具和治理機制等方面進行制度設計和路徑選擇。

（一）理順治理主體關系，建立協(xié)同治理機制

在旅游治理中首先要強抓主體責任，明確治理主體的職責定位，履行各自的治理義務。首先，鑒于旅游業(yè)明顯的公共屬性特征，要重塑政府在旅游治理中的主導作用。旅游治理兼具專業(yè)性和社會性，必須依靠政府牽頭，發(fā)揮組織和調動作用。深化“放管服”改革，最大限度降低制度性交易成本，形成健康的旅游營商環(huán)境和旅游安全文明保障。其次，發(fā)揮以企業(yè)組織為主的市場主體作用，因為政府的不當或過度干預可能導致市場運行交易成本提高，制約了市場運行效率[9]。企業(yè)應遵守行業(yè)規(guī)則，規(guī)范市場行為，依法依規(guī)獲取旅游經營權。旅游企業(yè)應靈活處理旅游從業(yè)者與游客之間的矛盾關系，提升應急沖突事件的化解能力。依托行業(yè)協(xié)會、志愿組織、慈善機構等非政府組織的專業(yè)能力，發(fā)揮第三方力量的協(xié)作服務，為旅游治理提供行業(yè)約束和智力支持。最后，突出社區(qū)治理精英的帶頭作用，強化旅游社區(qū)治理。在鄉(xiāng)村旅游治理中，加強社區(qū)增權，提升社區(qū)能力，尊重當?shù)鼐用竦囊庠?，傾聽居民的合理訴求。將社區(qū)精英及基層自治組織作為旅游社區(qū)治理主體，以村規(guī)民約等非正式制度作為主要治理工具，彌補國家治理機制中因“權力懸浮”造成的治理失效。

與此同時，必須厘清其各個治理主體的權責利邊界，加強治理體制機制創(chuàng)新，構建多元協(xié)同治理體制。旅游業(yè)既是帶有很強文化性的經濟事業(yè)，也是帶有很強經濟性的文化事業(yè)[10]。借助組建文化和旅游部的新一輪機構改革契機，加強文化與旅游深度融合，既抓好旅游經濟高質量發(fā)展，又推進旅游文化軟實力提升，實現(xiàn)旅游治理目的的全方位覆蓋。理順政府與市場的關系，構建新型政商關系。將旅游景區(qū)的所有權和經營權分離，科學評估旅游資源價值，構建合理的利益分配機制，吸引社會資本流入旅游業(yè)，提升旅游資源使用效率和開發(fā)經營質量。

（二）優(yōu)化旅游供給結構，增強旅游消費觀念

推進旅游供給側結構性改革，集中力量解決新時代高質量發(fā)展的旅游治理突出問題。旅游供給問題是現(xiàn)階段旅游治理難題的集中表現(xiàn)，需要在空間、時間、產品、服務等具體問題上加以完善?？臻g上，運用全域旅游理念串聯(lián)分散的景點空間布局，把微觀的景點發(fā)展上升到宏觀的旅游目的地和區(qū)域整體打造。創(chuàng)新跨區(qū)域的旅游合作管理體制，改變傳統(tǒng)的以景區(qū)為構架的旅游空間形態(tài)，通過建設廊帶旅游和旅游風景道實現(xiàn)區(qū)域全景化。建立立體化交通體系，進一步加強交通網絡密度，解決旅游交通“最后一公里”，促進旅游景點之間以及客源地與旅游地的互通互聯(lián)。時間上，法定假日制度是一種國家強制消費策略，但假日旅游需求過旺，因此在優(yōu)化法定假日制度的基礎上，關鍵要確保企事業(yè)單位嚴格落實職工帶薪年假制度，保障職工休息休假權利，為旅游消費者提供充足自由的出行時間。結合新時代發(fā)展需要，進一步完善國家的休假條例，明確執(zhí)行強制休假的制度依據(jù)。鼓勵錯峰休假和彈性作息，推廣實施2.5天小長假，消解扎堆出行帶來的不良后果。產品上，創(chuàng)新旅游產品類型，推進旅游業(yè)態(tài)升級。結合當?shù)芈糜钨Y源特征和文化特性，推出差異化和個性化的旅游產品。延長旅游產品供給鏈條，適時開發(fā)冬季旅游產品和夜間旅游產品，以疏解旅游季節(jié)性壓力，使旅游市場常態(tài)化穩(wěn)健運行。全面促進觀光旅游向休閑度假旅游轉變，利用共享理念推進分時度假、分權度假等旅游新模式。服務上，轉變服務管理理念，提升服務人員素質，增強旅游服務品質。加強旅游標準化建設，完善旅游服務質量標準體系，實現(xiàn)旅游服務規(guī)范化。切實推廣旅游品牌和口碑，切忌簡單地以各類評選活動來代替旅游質量。

提倡消費引領，以旅游消費需求促進供給改革。樹立理性的旅游消費觀念，杜絕旅游不文明行為，引導游客進行文明旅游和綠色消費。轉變消費觀念，制定合理的消費預期，鼓勵人民在滿足實物消費的基礎上，增加旨在提升生活質量的旅游服務消費，優(yōu)化旅游消費結構，壯大消費新增長點。探索薪酬發(fā)放方式改革，試點推行周薪制，區(qū)分工作與閑暇界限，提升人民的消費能力和閑暇時間，以滿足人民日益增長的旅游美好生活需要，增強人民幸福指數(shù)。

（三）創(chuàng)新旅游治理工具，提升科技治理能力

推進創(chuàng)新驅動升級，促進新舊動能轉換，利用技術進步成果，加強治理創(chuàng)新。一方面，在治理主體上要加強機治與人治相結合。既要發(fā)揮人工治理的主觀能動性，同時要加強人工智能的治理模式創(chuàng)新，科學利用高科技產品協(xié)助治理，增強治理分析決策的客觀性。人是最核心的治理主體，應充分發(fā)揮團隊領導者的應變能力和集體決策優(yōu)勢，優(yōu)化治理團隊結構，強化專業(yè)培訓，增強旅游專業(yè)化治理能力。智能機器是伴隨高科技發(fā)展趨勢而衍生的治理主體，應加強高科技產品研發(fā)能力，確保人工智能的安全性、穩(wěn)定性和可靠性，提升治理準確性和效率水平。另一方面，在治理工具上要實現(xiàn)法治、德治與技治“三治融合”：以法治為基礎，充分發(fā)揮正式制度的強制約束作用，牢固樹立法治的權威，完善旅游法治體系，為旅游治理提供制度保障;以德治為關鍵，發(fā)揮非正式制度的正向效應，全面提升社會道德水平，利用德治的柔性和彈性機制，讓文明旅游成為全社會的行動自覺;以技治為輔助，依托大數(shù)據(jù)技術建立信息共享機制，提升技術治理的應急預警和輿情研判能力。規(guī)范人工智能的技術倫理，制定技術治理的應用邊界，推動旅游技術治理更加安全、高效和文明。

（四）構建多元約束機制，完善治理考核體系

在旅游行業(yè)治理以及由旅游業(yè)引發(fā)的社會治理中，往往要面對著市場關系復雜的多元利益主體，波及的經濟社會影響效應廣泛。因此，應綜合發(fā)揮正向引導與負向約束作用，運用負面清單制度，構建多元約束機制。首先，完善旅游治理的政策供給，建立旅游治理的長效機制。將旅游失信行為納入信用體系建設范疇，強化失信懲戒機制。賦予旅游執(zhí)法大隊、旅游工商、旅游法院等機構相應的綜合執(zhí)法權力，推動治理常態(tài)化替代“運動式”治理。其次，將企業(yè)違法違規(guī)行為信息納入市場準入和退出機制。規(guī)范旅游投資行為，旅游開發(fā)程序合法依規(guī)，保證投資強度、業(yè)態(tài)、環(huán)保等關鍵問題達標。建立旅游項目評審備案跟蹤制，確保項目規(guī)劃設計的高標準和可操性。打擊旅游市場惡性競爭，維護市場主體合法權益。最后，引導旅游者自覺自律，提升旅游者的法律意識和道德素養(yǎng)。嚴格對違法違規(guī)的不良旅游行為進行行政處罰和法院判決，樹立文明旅游的執(zhí)法權威。加強旅游不文明行為記錄動態(tài)管理，多渠道實時監(jiān)測和反饋旅游不文明亂象。建立便捷和透明的游客投訴機制，健全消費后評價制度。

完善治理考核機制，建立旅游治理的權力清單和責任追究制度，構建明晰的激勵和懲戒體系。一方面，打破唯GDP的地方政績考核體系，既要注重旅游經濟社會發(fā)展，又要強調旅游生態(tài)文明。應結合地方實際，以差異化考核引導旅游高質量發(fā)展，推進旅游綜合治理現(xiàn)代化。另一方面，建立旅游市場動態(tài)監(jiān)督問責機制，加強旅游企業(yè)的風險排查，推進旅游文明行為標準化管理，實現(xiàn)事前預警預防、事中控制化解和事后追查修復，使得旅游企業(yè)文明行為制度化、規(guī)范化和常態(tài)化;另外，依托智慧旅游建設，即時發(fā)布旅游“紅黑榜”，讓文明旅游形成社會共識，合力營造健康的旅游環(huán)境和社會秩序，有效增強國家文化軟實力。

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Abstract： Tourism is an industry to realize people's growing need for a better life. Highquality development endows tourism governance with a new mission in the new era. The institutional logic of tourism governance in the new era is systematically explained with the new institutionalism theory， which is manifested in the evolution from single institutional logic to multiple institutional logic， the transformation from tourism industry governance to socialized governance， the transformation from simple institutional environment to complex institutional environment， and the combination of informal system and formal system. This paper analyzes the practical dilemma of highquality tourism development in terms of institutional mechanism， resource allocation， market order and brand quality. In view of this， the paper puts forward the following policy choices of tourism governance： rationalize the tourism governance subjects and establish the cooperative governance mechanism; optimize the structure of tourism supply and strengthen the concept of tourism consumption; innovate tools for tourism governance and enhance the ability of science and technology governance; build multivariate constraint mechanism and perfect the management and assessing system.

Key words： highquality development; tourism management; institutional logic; governance innovation; the new era

（責任編輯：張麗陽）