京津冀協(xié)同發(fā)展背景下大氣污染聯(lián)控聯(lián)防制度完善

卜睿

【摘 要】2018年修訂的《大氣污染防治法》正式確立了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度。京津冀地區(qū)是我國大氣污染問題較為嚴(yán)重的地區(qū)之一，實(shí)施聯(lián)控聯(lián)防制有利于三地聯(lián)合治理大氣污染，提高空氣質(zhì)量，保障可持續(xù)發(fā)展。但是《大氣污染防治法》對(duì)于聯(lián)控聯(lián)防制度僅提供了較為原則的規(guī)定和基本框架，京津冀三地還需要結(jié)合自身情況，制定和補(bǔ)充相關(guān)制度，細(xì)化聯(lián)控聯(lián)防的實(shí)施，以期達(dá)到一個(gè)良好的防治效果。

【關(guān)鍵詞】京津冀協(xié)同發(fā)展;大氣污染防治;聯(lián)控聯(lián)防制度

中圖分類號(hào)： X51;F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A文章編號(hào)： 2095-2457（2019）20-0254-002

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2019.20.120

2018年，《大氣污染防治法》修訂后，正式確立了大氣污染聯(lián)控聯(lián)防機(jī)制，規(guī)定了由國家建立和劃定大氣污染聯(lián)控聯(lián)防區(qū)域，設(shè)立聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)、工業(yè)規(guī)劃，建立信息共享制度，肯定了聯(lián)合、跨區(qū)域和交叉執(zhí)法的效力。這一制度的確立，彌補(bǔ)了因?yàn)榇髿饬鲃?dòng)性而帶來的以行政區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)確立大氣污染治理管轄規(guī)則的不足，有利于從整體上解決區(qū)域內(nèi)大氣污染問題。但是，《大氣污染防治法》相關(guān)內(nèi)容規(guī)定較為原則和概括的內(nèi)容，具體到每一個(gè)聯(lián)控聯(lián)防區(qū)域，還需要訂立相應(yīng)的配套措施。

京津冀地區(qū)是我國大氣污染較為嚴(yán)重的地區(qū)之一，其中作為工業(yè)大省的河北省，鋼鐵，煤炭等重工業(yè)占據(jù)了經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位，河北也就成為了京津冀地區(qū)大氣污染物的主要來源地。為了治理污染，2013-2019年環(huán)保部等部位頒布了多項(xiàng)規(guī)定，以遏制和治理京津冀大氣污染問題。這些制度推進(jìn)和引領(lǐng)了京津冀地區(qū)污染防治聯(lián)控聯(lián)防體系的建立和發(fā)展，同時(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的提出也為三地大氣污染聯(lián)控聯(lián)防制度的建立提供了新的推動(dòng)力，指明了新的發(fā)展方向。但是，如何建立一個(gè)統(tǒng)一、創(chuàng)新、共享的聯(lián)控聯(lián)防體系，如何在兼顧各地經(jīng)濟(jì)水平不一的情況下治理大氣污染，如何確立一個(gè)合理的補(bǔ)償機(jī)制等問題，仍然是擺在京津冀大氣污染聯(lián)控聯(lián)防制度發(fā)展前面的問題。

1 京津冀協(xié)同發(fā)展背景下的大氣污染治理面臨的問題

經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，大氣污染治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在短期內(nèi)的沖突。與京津第三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，工業(yè)和產(chǎn)業(yè)水平較高不同，河北是一個(gè)以鋼鐵、煤炭等重工業(yè)為經(jīng)濟(jì)支柱的省份。由于河北省處于環(huán)京津地區(qū)，后兩者強(qiáng)大的虹吸效應(yīng)，在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面對(duì)河北有著較為重大的影響，使得河北工業(yè)和產(chǎn)業(yè)水平落后兩地。由于技術(shù)水平的落后，而且鋼鐵、煤炭、水泥等企業(yè)數(shù)量較多又比較分散，所以在產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)過程中大氣污染物的排放相對(duì)較多。在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下，河北在保證本省經(jīng)濟(jì)、民生的發(fā)展的同時(shí)又承擔(dān)了保障京津冀地區(qū)大氣質(zhì)量的責(zé)任。這就使得大氣污染治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展在短期內(nèi)存在沖突：如果著力于大氣污染防治，污染企業(yè)的關(guān)停勢必影響GDP的增長，如果側(cè)重于經(jīng)濟(jì)增速，那么勢必對(duì)污染企業(yè)治理力度降低，這又勢必加劇大氣污染的程度。

聯(lián)控聯(lián)防主體不明確。雖然，京津冀地區(qū)作為一個(gè)區(qū)域?qū)嵤┐髿馕廴痉乐危湍壳皝碚f，仍然缺乏一個(gè)統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任主體，更多的法律性文件為區(qū)域內(nèi)主體之間的單獨(dú)協(xié)議，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和指揮，處于各自為政的局面。雖然環(huán)保部設(shè)立了相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但是作為國家層面的領(lǐng)導(dǎo)主體，在提供指導(dǎo)性和方向性層面具有優(yōu)勢，但是涉及到制度的具體實(shí)施和落實(shí)，就顯得力不從心。同時(shí)，由于《大氣污染防治法》設(shè)立了以政府為責(zé)任主體的大氣污染治理的基本結(jié)構(gòu)，就使得區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的實(shí)施受到這一個(gè)基本結(jié)構(gòu)的影響，而如何突破這一格局，真正建立起一個(gè)真正的聯(lián)控聯(lián)防責(zé)任主體，立法則沒有給出具體規(guī)定。

制度設(shè)立缺乏系統(tǒng)性和統(tǒng)一性。雖然北京市與周邊城市簽訂了多項(xiàng)包括大氣污染防治在內(nèi)的多項(xiàng)協(xié)議，但是這仍然屬于區(qū)域內(nèi)各主體之間的合作協(xié)定，而區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控缺乏統(tǒng)一和系統(tǒng)的制度建設(shè)，缺乏整體性規(guī)劃思路，呈現(xiàn)出“點(diǎn)”多于“面”的特點(diǎn)。這樣的局面就使得聯(lián)控聯(lián)防整體協(xié)調(diào)性較差。京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控較具有成效的案例仍然以重大事件為中心的臨時(shí)性防治舉措，如北京召開APEC會(huì)議期間，周邊各省的停工、限號(hào)等舉措形成的“APEC藍(lán)”，以及迎接抗日戰(zhàn)爭勝利70周年閱兵的“閱兵藍(lán)”，長效的防治舉措仍然處于缺位狀態(tài)。

缺乏經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。十八屆三中全會(huì)決議強(qiáng)調(diào)，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。目前在京津冀地區(qū)大氣污染治理中，主要還是依靠對(duì)河北省工業(yè)減排，化解過剩產(chǎn)能和淘汰落后產(chǎn)能來實(shí)現(xiàn)的。河北省犧牲了經(jīng)濟(jì)利益來換取空氣質(zhì)量的改善。雖然從長期看，產(chǎn)業(yè)升級(jí)、減少污染對(duì)于河北省的發(fā)展也是有利的，但是從短期看則是以犧牲河北省的經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià)來換取京津環(huán)境獲益。對(duì)于這種經(jīng)濟(jì)利益的犧牲如何補(bǔ)償，由誰補(bǔ)償，目前仍沒有相應(yīng)的制度來明確。相應(yīng)制度的缺失就可能使得河北處于一個(gè)長期經(jīng)濟(jì)受損的地位，就形成了區(qū)域內(nèi)主體間利益的不平衡，這對(duì)推進(jìn)大氣污染聯(lián)控聯(lián)防可以說是一個(gè)潛在的障礙。

2 京津冀協(xié)同發(fā)展背景下大氣污染治理的建議

建立良好的生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制。雖然京津冀作為協(xié)同發(fā)展的一個(gè)整體，但是不能罔顧客觀實(shí)際，過分強(qiáng)調(diào)整體利益，而忽視地區(qū)利益，壓制地區(qū)訴求，限制地區(qū)的利益追求。協(xié)調(diào)好地方和整體利益，才可以使大氣治理聯(lián)控聯(lián)防制度得以落實(shí)。首先，應(yīng)當(dāng)建立起系統(tǒng)的聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各地在大氣治理中的職責(zé)，以打破地區(qū)壁壘，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。其次，建立生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制，保障政府間利益的平衡。不能因?yàn)閰^(qū)域大氣質(zhì)量提升而損害區(qū)域內(nèi)任何一方的利益。明確生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過政府間直接支付的方式，或者建立起相應(yīng)的補(bǔ)償基金來對(duì)節(jié)能、減排的政府、企業(yè)或者個(gè)人進(jìn)行補(bǔ)償。第三，建立起合理的訴求處理機(jī)制。讓政府、企業(yè)或者個(gè)人的相關(guān)訴求能夠認(rèn)真地被聽取，妥善對(duì)待和良好的處理。同時(shí)提升公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，擴(kuò)大公眾對(duì)區(qū)域大氣治理聯(lián)控聯(lián)防的參與度。

建立系統(tǒng)和完善的聯(lián)控聯(lián)防機(jī)構(gòu)和制度體系。京津冀協(xié)同發(fā)展中，大氣污染的聯(lián)控聯(lián)防需要建立起具有科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和一系統(tǒng)、完善的相關(guān)制度。依據(jù)《大氣污染防治法》的規(guī)定，建立起政府間聯(lián)系會(huì)議，確立牽頭政府，同時(shí)應(yīng)當(dāng)將參與主體擴(kuò)大到市縣一級(jí)。在制度建立上，不僅考慮頂層設(shè)計(jì)，也要考慮制度實(shí)際實(shí)施的可能遇到的問題以及制度訂立中基層政府的訴求和表達(dá)。提高聯(lián)防聯(lián)控機(jī)構(gòu)的級(jí)別和穩(wěn)定性，訂立切實(shí)可行的機(jī)構(gòu)運(yùn)作制度，設(shè)立固定的和臨時(shí)的兩種會(huì)議會(huì)期，設(shè)立專職人員負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)政府、企業(yè)等主體間的協(xié)調(diào)工作。只有穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，穩(wěn)定的制度體系，才能夠保障法律法規(guī)和政策的穩(wěn)定實(shí)施。

制定長期和短期政策目標(biāo)，兼顧眼前與未來，注重可持續(xù)發(fā)展。京津冀地區(qū)的大氣污染問題根源在于區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)，尤其是河北，由于存在京津?qū)θ瞬藕唾Y金的“虹吸效應(yīng)“，使得河北處于環(huán)京津的發(fā)展相對(duì)落后地帶，導(dǎo)致工業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不高，以犧牲環(huán)境來換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。雖然生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以從短期上彌補(bǔ)環(huán)保給經(jīng)濟(jì)帶來的損失，但是從長期來看，唯有對(duì)工業(yè)、產(chǎn)業(yè)的技術(shù)升級(jí)才是真正解決京津冀地區(qū)大氣污染的根本辦法。所以，不僅要建立起適應(yīng)短期目標(biāo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制政策，還要有適應(yīng)長期發(fā)展目標(biāo)的工業(yè)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)計(jì)劃。工業(yè)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)，才可以從根本上解決河北省工業(yè)對(duì)高排放、高消耗的依賴，同時(shí)也能夠促進(jìn)河北省工業(yè)、產(chǎn)業(yè)的水平層次，形成良好的可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局。

3 結(jié)語

京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)控聯(lián)防機(jī)制的建立受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地方政府、企業(yè)或者個(gè)人利益訴求的影響，這就需要建立起一個(gè)穩(wěn)定的，系統(tǒng)的聯(lián)控聯(lián)防領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和制度體系，以京津冀整體環(huán)境利益出發(fā)，兼顧地方政府、企業(yè)等個(gè)體的訴求，通過穩(wěn)定且合理的治理、預(yù)防和補(bǔ)償機(jī)制將京津冀大氣污染治理建設(shè)成為一個(gè)高效、穩(wěn)定的環(huán)境治理系統(tǒng)。同時(shí)，通過環(huán)境的治理，帶動(dòng)工業(yè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提高技術(shù)水平，建立綠色，可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

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