程序性公共利益及其現(xiàn)實(shí)應(yīng)用

麻寶斌 賈茹

〔摘要〕 通過對公共利益的理論反思與現(xiàn)實(shí)檢視，我們發(fā)現(xiàn)理論界和實(shí)務(wù)界一直桎梏于對實(shí)質(zhì)性公共利益的追求，卻忽略了公共利益在程序方面的要求。從社會正義、政治合法性和管理有效性的角度來分析程序與公共利益的理論契合度可知，基于程序性要求而界定的公共利益，是指一個特定社會群體為了辨識存在和發(fā)展所必需的公共利益，通過有計(jì)劃的規(guī)則、程序、步驟和方法，發(fā)現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)該社會群體中不確定的個人都可以享有的社會價(jià)值及其外化形式的過程。程序性公共利益的建構(gòu)具有價(jià)值、信息、結(jié)構(gòu)等方面的現(xiàn)實(shí)需求。以程序性公共利益引導(dǎo)政府行為具有正當(dāng)性、公開性、合理性等比較優(yōu)勢，它更適用于日常行政事務(wù)、危機(jī)事件的處理過程和社會民生領(lǐng)域。

〔關(guān)鍵詞〕 程序性公共利益，實(shí)質(zhì)性公共利益，社會公眾

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）04-0064-07

隨著現(xiàn)代民主政治的發(fā)展，“以公共利益的實(shí)現(xiàn)作為政府的價(jià)值取向和行動指南” 〔1 〕1已成為社會的基本共識。但政府旨在增進(jìn)公共利益的努力與作為，并不必然導(dǎo)致公眾滿意度和政府公信力的提高。這種“公共悖論”同樣存在于快速發(fā)展中的中國，主要體現(xiàn)在三個領(lǐng)域：一是在日常行政領(lǐng)域，政府確定了服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)，也在不斷完善績效考核制度，但是公眾在辦事過程中，一些行政人員不冷不熱的態(tài)度，讓人感覺不被尊重與善待。二是在突發(fā)事件領(lǐng)域，一旦出現(xiàn)與政府相關(guān)的危機(jī)事件，公眾有時(shí)會對政府持不信任態(tài)度，網(wǎng)絡(luò)謠言隨之屢禁不止，陷入所謂的“塔西佗陷阱”。三是在社會民生領(lǐng)域，政府所提供的有些公共服務(wù)與公眾對美好生活的需要之間存在一定落差。比如，我國不斷深化食品藥品監(jiān)管體制的改革，但一些公眾始終對監(jiān)管效果表示不滿，這突出表現(xiàn)在公眾對國產(chǎn)商品質(zhì)量的持續(xù)懷疑和對國外商品質(zhì)量的盲目信任，由此加劇了公眾對國外品牌的消費(fèi)依賴。

僅就上述三個領(lǐng)域來說，我們發(fā)現(xiàn)社會問題的產(chǎn)生通常具有共性特征：一方面，政府并非無所作為或敷衍塞責(zé)，而往往是以績效考核、查清真相、完善體制的方式作出努力，這表明政府是著力促進(jìn)公共利益的;另一方面，公眾卻依然不滿意政府的服務(wù)態(tài)度、不信任政府行為、看不見行政效能，這意味著公眾沒有感知到公共利益的增進(jìn)與實(shí)現(xiàn)。這說明單純依賴政府對公共利益作實(shí)質(zhì)性判斷無法解決全部現(xiàn)實(shí)問題，政府行為和公眾認(rèn)知之間出現(xiàn)了疏離甚至是裂痕。那么，這種疏離與裂痕問題是否可以通過對公共利益的程序性建構(gòu)而得以解決呢？本文從回歸公共利益本身開始，追問作為政府存在之宗旨和歸宿的公共利益究竟是什么，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)公共利益包含著程序性和實(shí)質(zhì)性雙重要求，并闡述程序性公共利益的內(nèi)涵，結(jié)合歷時(shí)性社會形態(tài)的演進(jìn)趨勢與共時(shí)性社會問題的具體表征，分析以程序性公共利益觀念指導(dǎo)政府行為的現(xiàn)實(shí)需求、比較優(yōu)勢并提出適用情境。

一、程序性公共利益的內(nèi)涵

公共利益是一個特定社會群體存在和發(fā)展所必需的、該社會群體中不確定的個人都可以享有的社會價(jià)值及其外化形式①。誠如目的的達(dá)成“經(jīng)由程序抵至結(jié)果”一樣，公共利益的概念也包括了程序與實(shí)質(zhì)兩層含義。然而，理論界和實(shí)務(wù)界一直桎梏于對實(shí)質(zhì)性公共利益的追求，卻忽略了公共利益在程序方面的要求。基于程序性要求而界定的公共利益，就是指一個特定的社會群體為了辨識存在和發(fā)展所必需的公共利益，通過有計(jì)劃的規(guī)則、程序、步驟和方法，發(fā)現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)該社會群體中不確定的個人都可以享有的社會價(jià)值及其外化形式的過程。一方面，在價(jià)值理性范疇內(nèi)，這種行為過程本身便體現(xiàn)了公共的要求，即具有獨(dú)立價(jià)值。另一方面，在工具理性范疇內(nèi)，通過該行為過程有助于實(shí)質(zhì)性公共利益的實(shí)現(xiàn)，即有助于實(shí)現(xiàn)好的結(jié)果和效能。實(shí)質(zhì)性公共利益是指該社會群體中不確定的個人都可以享有的社會價(jià)值及其外化形式的最后狀態(tài)，呈現(xiàn)出靜態(tài)和固化的特征。可見，程序性公共利益更注重行為主體之間的過程性和交互性，呈現(xiàn)出動態(tài)與互動的特征，它是基于反思理性而理順復(fù)雜關(guān)系、化解多元矛盾、實(shí)現(xiàn)重疊性共識、達(dá)成共同善的中介過濾裝置，不僅打通了形式正義與實(shí)質(zhì)正義間的隔閡，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了由實(shí)踐理性到交往理性的躍遷。

依據(jù)理論著力點(diǎn)的不同，程序與公共利益的理論契合大致可歸納為三類。

其一，從社會正義的角度來看，程序可以增進(jìn)公共利益，并且本身具有獨(dú)立于結(jié)果的價(jià)值。古希臘城邦制度衍生了整體國家觀，國家的目的是實(shí)現(xiàn)最高的善，而“政治學(xué)上的善就是‘正義，正義以公共利益為依歸” 〔2 〕148，這意味著公共利益是正義的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，正義理論與公共利益理論具有內(nèi)在一致性。在當(dāng)代社會正義理論中，羅爾斯的正義論最具有代表性，其主張“公平的機(jī)會優(yōu)于差別原則”，“旨在建立一種公平的程序，以使任何被一致同意的原則都將成為正義的”。 〔3 〕131基于此，羅爾斯提出了三種程序正義類型：一是完善程序正義，即具有決定公正結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)和保證達(dá)到這一結(jié)果的程序;二是純粹程序正義，即不存在決定公正結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，只要程序是公正、完善的，無論結(jié)果如何均被視為正義，比如博彩;三是不完善程序正義，即存在制定公正結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，但基于人類的有限理性及偶然因素，我們無法設(shè)計(jì)出一種程序以確保公正結(jié)果的萬無一失，比如刑事審判。這意味著正義理論為增進(jìn)公共利益提供了程序視角，同時(shí)指出了即使無法保證結(jié)果一定會實(shí)現(xiàn)公共利益，但是程序本身具有獨(dú)立于結(jié)果的價(jià)值。

其二，從政治合法性的角度來看，通過溝通程序能夠?qū)崿F(xiàn)政治上的積極自由，完成由個人利益向公共利益的轉(zhuǎn)化。雖然哈貝馬斯批判正義論的道德推理，卻對其所蘊(yùn)含的程序價(jià)值予以肯定，并試圖通過主體間話語實(shí)踐的溝通程序探尋公共利益的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。他認(rèn)為，溝通是具有言語和行為能力的主體間取得一致的過程，經(jīng)由此種“理性的對話語境”所達(dá)成的共識，滿足了合理同意的內(nèi)容前提。此種合理同意的主體間共識的合法性來源于程序正當(dāng)。溝通程序奉行普遍化原則和話語原則，即參與者采取普遍的視角，在話語過程中能夠以他者的立場進(jìn)行協(xié)商;因獲得了大多數(shù)參與者的承認(rèn)，故基于話語實(shí)踐所產(chǎn)生的共識即為有效規(guī)范。在此過程中，個體既是規(guī)則的承受者，受其約束，又是規(guī)則的鍛造者，支配規(guī)則。同時(shí)，哈貝馬斯為訴諸民主程序的公共利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制提供了包括協(xié)商條件在內(nèi)的若干公設(shè)，如“協(xié)商過程之發(fā)生的形式是論辯，也就是說，是提出建議的一方和批判地檢驗(yàn)建議的一方之間對信息和理由的有序交換;協(xié)商是包容的、公共的，原則上沒有任何人可以被排除在外，有可能被決策所影響的任何人都具有同等的機(jī)會進(jìn)入和參加討論” 〔4 〕379-380;協(xié)商排除外在強(qiáng)制和內(nèi)在強(qiáng)制，其目的是合理地推動一致意見等。這意味著，哈貝馬斯肯定了程序的功能性價(jià)值，認(rèn)為通過溝通程序能夠?qū)崿F(xiàn)政治上的積極自由，完成由個人利益向公共利益的轉(zhuǎn)化。

其三，從管理有效性的角度來看，一般決策（區(qū)別于突發(fā)事件的決策）能夠通過程序克服決策所面臨的不完全信息、利益關(guān)系、價(jià)值分歧等問題，盡可能更理性地考慮影響因素。公共選擇學(xué)派認(rèn)為存在兩種行為選擇：對規(guī)則的選擇和對規(guī)則之下行為的選擇。個體利益多元且相互沖突，致力于達(dá)成滿足所有人利益的集體行為是不可能的，只能退而求其次，確定對規(guī)則本身的一致同意。從邏輯推演的角度來審視，執(zhí)行一致同意的規(guī)則而形成的任何決議皆可作為一致同意的結(jié)果。換言之，公共利益無法通過具體的行政行為達(dá)到一致同意的結(jié)果，只能通過制定一致同意的程序來實(shí)現(xiàn)。西蒙則從選擇的依據(jù)入手，將其區(qū)分為實(shí)質(zhì)理性和程序理性，認(rèn)為只有在面臨“事先毫無準(zhǔn)備的現(xiàn)場決策”等高度不確定狀況時(shí)，才可以依據(jù)實(shí)質(zhì)理性作出選擇。在一般決策中，“有計(jì)劃的行為是保持高度理性的適當(dāng)手段” 〔5 〕103。具體而言，一般決策通常會涉及復(fù)雜的計(jì)算，決策者被有限的認(rèn)知能力和不完全信息所束縛，加上繁雜的利益關(guān)系和價(jià)值差異等問題，此時(shí)采用實(shí)質(zhì)理性難以達(dá)成有效理性，為了使每項(xiàng)抉擇都盡可能受到更大范圍理性考慮因素的直接或間接指導(dǎo)，采用程序理性解決問題是較好的選擇路徑。這意味著，公共選擇學(xué)派及決策理論學(xué)派的相關(guān)學(xué)說不僅肯定了程序本身也屬于公共利益范疇，同時(shí)明確了程序在公共利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制中的良好效能。

二、程序性公共利益建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)需求

從歷時(shí)性來講，人類社會經(jīng)歷了傳統(tǒng)社會、現(xiàn)代社會和后現(xiàn)代社會三種社會形態(tài) ②。傳統(tǒng)社會以互助關(guān)系為社會關(guān)系的基礎(chǔ)，公共問題呈現(xiàn)確定性，社會結(jié)構(gòu)固化且較為同質(zhì)，以結(jié)果性公共利益為主導(dǎo)的家長式政府管理模式更為適合?，F(xiàn)代社會以競爭關(guān)系為社會關(guān)系的基礎(chǔ)，公共問題呈現(xiàn)不確定性，社會結(jié)構(gòu)加速流動且呈異質(zhì)分布，以程序性公共利益為主導(dǎo)的契約式政府服務(wù)模式更為適合。后現(xiàn)代社會以合作關(guān)系為社會關(guān)系的基礎(chǔ)，公共問題呈現(xiàn)高度不確定性，社會結(jié)構(gòu)動態(tài)演化且開放復(fù)雜，需要在實(shí)質(zhì)性公共利益與程序性公共利益中建構(gòu)一種動態(tài)平衡的新型政府治理模式。當(dāng)前，建構(gòu)程序性公共利益具有以下方面的需求：

（一）價(jià)值需求。在傳統(tǒng)社會中，人類主要以血緣、親緣或地緣為紐帶結(jié)成共同體，相互幫助以實(shí)現(xiàn)物質(zhì)資源在量上的積累。在這種互助關(guān)系的基礎(chǔ)上，容易產(chǎn)生一種主導(dǎo)性價(jià)值支配社會生產(chǎn)生活。比如新中國成立初期，互助的基礎(chǔ)是社群整體，目的是實(shí)現(xiàn)整體利益最大化，因互助而聚攏。而現(xiàn)代社會伴隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和個體意識的覺醒，主要通過個體與個體間的競爭實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。以競爭關(guān)系為基礎(chǔ)的現(xiàn)代社會必然存在不同的價(jià)值需求，致使政府難以從諸多價(jià)值中抽離出一種價(jià)值來使之居于主導(dǎo)地位，只能通過完善溝通程序來擺脫結(jié)果上無法達(dá)成共識的僵局。具體而言，一方面，由于現(xiàn)代社會諸多價(jià)值需求存在沖突的一面，對某些個體產(chǎn)生利益的公共政策，卻有可能會對其他個體造成損害。這意味著，一味地追求實(shí)質(zhì)理性將會增加政策協(xié)調(diào)的成本和社會穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。即使以實(shí)質(zhì)理性為導(dǎo)向的公共政策成功地化解了價(jià)值沖突，但是其內(nèi)在封閉的決策結(jié)構(gòu)容易滋生行政權(quán)力異化現(xiàn)象，從而對公共利益造成侵害。另一方面，價(jià)值多元不能成為拒斥達(dá)成基本共識的托詞，可以通過客觀中立的程序化解分歧。前置調(diào)解價(jià)值沖突的有關(guān)程序，不僅能夠?yàn)楹罄m(xù)的有效執(zhí)行節(jié)約社會成本，同時(shí)也能夠降低公共利益被行政權(quán)力侵蝕的風(fēng)險(xiǎn)。即便通過程序達(dá)成的結(jié)果不能滿足某些個體的利益，也會因程序自身的公正性和道德約束被廣泛接受。長期以競爭關(guān)系為基礎(chǔ)的現(xiàn)代社會無法從根本上保障人類的共同利益，諸如全球的環(huán)境污染和氣候變化問題，后現(xiàn)代社會將以全體成員所形成的可持續(xù)性合作關(guān)系為基礎(chǔ)，謀求物質(zhì)資源在質(zhì)上的改善。這與現(xiàn)代社會中的合作不同，具體表現(xiàn)為：在與公共利益相關(guān)的問題上，后現(xiàn)代社會依賴公眾權(quán)威，而不是借助市場途徑 〔6 〕376，合作樣態(tài)是可持續(xù)的、基礎(chǔ)性的，而非臨時(shí)的、策略性的。在此視角下，保障人類共同利益成為后現(xiàn)代社會的主導(dǎo)性需求，而基于個體利益的價(jià)值分歧依然廣泛存在，主導(dǎo)性需求指向了以結(jié)果為導(dǎo)向的實(shí)質(zhì)判斷，調(diào)解價(jià)值分歧指向了以程序?yàn)榛A(chǔ)的形式建構(gòu)，為此，后現(xiàn)代社會需要在實(shí)質(zhì)性公共利益與程序性公共利益之間謀求一種動態(tài)平衡。

（二）信息需求。傳統(tǒng)社會的公共問題具有確定性，表現(xiàn)為春種夏長秋收冬藏、孝悌忠信禮義廉恥，社會問題的構(gòu)成要素多以單線的、機(jī)械的方式影響其他要素，且較少受到社會內(nèi)部和外部的沖擊，諸如新中國成立初期的主要矛盾是落后的社會生產(chǎn)與人們現(xiàn)實(shí)需求之間的矛盾，即解決公眾吃飽穿暖的問題，政府只需要抓住主要矛盾，分析有限的信息，合理制定規(guī)劃，便可在一定限度內(nèi)增進(jìn)公共利益。伴隨著知識信息的擴(kuò)展，現(xiàn)代社會的公共問題呈現(xiàn)不確定性，問題的構(gòu)成要素多以非線性、動態(tài)的方式影響其他要素，且經(jīng)常受到社會內(nèi)部和外部力量的沖擊。一方面，單一行為主體的認(rèn)知能力有限，無法掌握所有信息，甚至于收集盡可能多的信息也異常困難，無法預(yù)料未來不確定的情境，更難以兼顧短期利益與長遠(yuǎn)戰(zhàn)略。另一方面，行為主體之間的溝通能力不足，公眾掌握大量的實(shí)踐知識，擁有直觀的政策體驗(yàn)，而政府卻可能對公共輿論和社情民意缺乏了解，廟堂和江湖相互疏離，致使信息不對稱的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這意味著，政府無法獨(dú)自制訂較為完善的方案，試圖以實(shí)質(zhì)理性為導(dǎo)向的線性思維來理解和洞察不確定的公共問題，將會因?yàn)檫^分簡化問題而造成扭曲，為此公共部門需要通過完善多方參與的決策程序來整合大量信息?！熬W(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)”和“人工智能技術(shù)”等創(chuàng)新性技術(shù)的飛速發(fā)展，不僅帶來了惠及社會的豐富的物質(zhì)成果，而且對人類的思維方式和價(jià)值觀念造成了劇烈的沖擊，致使后現(xiàn)代社會的公共問題呈現(xiàn)高度不確定性，問題的構(gòu)成要素難以理順、變化路徑難以預(yù)測、影響方式難以把握。面對模糊不清且變化莫測的海量信息，實(shí)質(zhì)性公共利益無法從模糊信息中把握事物的主要矛盾，程序性公共利益也無力針對變化莫測的信息進(jìn)行溝通協(xié)商，只能在結(jié)果與程序中衍生出一種復(fù)合式的公共利益。

（三）結(jié)構(gòu)需求。在傳統(tǒng)社會中，大部分個體生活在固定區(qū)域，其生命歷程與祖輩父輩的生命歷程大致相同，其生活軌跡與共同體內(nèi)其他人的生活軌跡基本相似，即“士之子恒為士，農(nóng)之子恒為農(nóng)” 〔7 〕149-151，社會結(jié)構(gòu)較為固化且呈現(xiàn)同質(zhì)性，那么公眾此時(shí)的社會需要與彼時(shí)的社會需要并沒有什么不同，他人的社會需要與自我的社會需要也近乎相似，無需經(jīng)過繁雜的協(xié)商程序，諸如將醫(yī)療保障直接按需分配、將橋梁建設(shè)成果用之于民，簡單高效且穩(wěn)定地增進(jìn)了公共利益。伴隨著橋梁道路等基礎(chǔ)設(shè)施的完備、飛機(jī)高鐵等交通工具的發(fā)展，原有地域結(jié)構(gòu)被打破，公眾能夠快速且自由地遷徙，其身份、職業(yè)和教育背景更為多元，生活方式和社會需求也隨之形態(tài)各異，社會結(jié)構(gòu)流動性增強(qiáng)且呈現(xiàn)異質(zhì)性。此時(shí)，以往那種無需協(xié)商而直接增進(jìn)公共利益的方式因其封閉的結(jié)構(gòu)和固化的樣態(tài)，難以適應(yīng)日新月異的社會形勢。如我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，一些老工業(yè)設(shè)施的環(huán)境污染會帶來工業(yè)建設(shè)的負(fù)外部效應(yīng)，對此政府尚可以政策宣傳或是行政命令的方式推行產(chǎn)業(yè)政策，而現(xiàn)今公眾對類似廈門PX項(xiàng)目所引發(fā)的健康隱患表明了不合作的態(tài)度，政府再也無法以家長式權(quán)威迫使所有公眾接受現(xiàn)狀。從更大范圍來講，全球化趨勢將進(jìn)一步打破固有的社會結(jié)構(gòu)，社會流動性和開放性將繼續(xù)加強(qiáng)，因身份、地位、信仰而產(chǎn)生的沖突急劇增多，特別是在網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的輔助下，沖突將會得到迅速的傳播、擴(kuò)大甚至是扭曲。也就是說，后現(xiàn)代社會呈現(xiàn)出開放復(fù)雜且動態(tài)演化的結(jié)構(gòu)特征，以程序或?qū)嵸|(zhì)為主導(dǎo)均難以增進(jìn)公共利益，需要在兩者基礎(chǔ)上衍生出更為合適的公共利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

綜上所述，我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展日漸成熟，信息時(shí)代悄然而至，交通工具更新?lián)Q代，人們的自主意識逐步深化。雖然社會顯示出一些后現(xiàn)代特征，但是其社會關(guān)系依舊以個體競爭為基礎(chǔ)，公共問題呈現(xiàn)不確定性、社會結(jié)構(gòu)加速流動且具有異質(zhì)性，需要著力處理多元價(jià)值、海量信息和異質(zhì)結(jié)構(gòu)所帶來的現(xiàn)代社會問題。這意味著試圖借助以往的政治理念和行政行為方式將很難達(dá)到結(jié)果上的一致同意，甚至于達(dá)成次優(yōu)的絕大多數(shù)同意也異常艱難。若簡單固守對實(shí)質(zhì)性公共利益的追求，只會讓公共領(lǐng)域越發(fā)陷入僵局。因此，轉(zhuǎn)向?qū)Τ绦虻年P(guān)注已成為現(xiàn)代社會實(shí)現(xiàn)公共利益突圍的關(guān)鍵。

三、以程序性公共利益引導(dǎo)政府行為的比較優(yōu)勢

程序性公共利益的效應(yīng)也并非完美無瑕，而是正負(fù)相生，正如硬幣的兩面一樣，一面是保障尊嚴(yán)、公開透明、合理決策與稀釋壓力，而另一面是成本高昂、易被操控、局限眼前與錯失良機(jī)。以程序性公共利益引導(dǎo)政府行為的比較優(yōu)勢包括下述三個方面：

（一）正當(dāng)性。程序性公共利益具有獨(dú)立于結(jié)果性公共利益之外的內(nèi)在價(jià)值，其保障了尊嚴(yán)、民主、自主等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)折射出對平等、自由、公正等價(jià)值的追求。首先，理想程序提供公眾平等利用的機(jī)會，摒棄身份、地位、財(cái)富等世俗因素，賦予公眾平等的參與權(quán)利。公眾可以自由選擇是否制定、執(zhí)行及評估程序，不受內(nèi)在或外在強(qiáng)制力的約束。這意味著，程序所內(nèi)生的平等參與、自由選擇和公正對待的準(zhǔn)則保障了公眾的主體性和基本尊嚴(yán)。其次，程序往往是一致同意的產(chǎn)物，誠如布坎南所言，在無知之幕下，個人不確定對程序的選擇將會如何影響自身利益，所以，較之結(jié)果來說，程序增大了達(dá)成一致同意的可能性，這意味著程序本身更易成為民主的產(chǎn)物，加之，通過爭辯、交往、溝通和協(xié)調(diào)等環(huán)節(jié)而形成公共意志的程序，為積極自由與政治參與提供了實(shí)現(xiàn)機(jī)制，這使得程序與民主價(jià)值也更為契合。再次，程序?yàn)楣娮灾魈峁┝松鐣С?，在程序所提供的溝通機(jī)制中，公眾可以充分地表達(dá)利益訴求，不受權(quán)力、金錢、血緣等因素的左右，盡可能地與利益相關(guān)方爭辯、討論、協(xié)商，達(dá)成預(yù)期目標(biāo)或形成解決方案，實(shí)現(xiàn)公眾的自我管理，自主參與的成效將會進(jìn)一步激勵公眾提高自行決定的能力，培養(yǎng)自我教育的品格?？梢?，程序自身所蘊(yùn)含的尊嚴(yán)、民主、自主等內(nèi)在價(jià)值，已然是社會群體中不確定的個人都可以享有的社會價(jià)值，即踐行程序本身便實(shí)現(xiàn)了公共利益。

然而，程序通常由若干規(guī)則、流程、步驟和方式按照一定的內(nèi)在邏輯連接而成，這種制定規(guī)則、排列順序、遵循步驟、依照方式的行為需要花費(fèi)大量的人力、財(cái)力和時(shí)間成本。一方面，將過多的資源消耗在維持規(guī)則和遵守秩序等方面，干擾了公共資源的優(yōu)化配置，諸如各國政府之所以倡導(dǎo)精簡高效的行政改革，很大程度上源于要克服科層制所帶來的行政損耗。另一方面，反復(fù)實(shí)踐會衍生出繁復(fù)的程序，程序繁復(fù)將滋生拖延行為，阻礙實(shí)質(zhì)性公共利益的最終實(shí)現(xiàn)。

改革開放以前，政治行政力量在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、意識形態(tài)等方面界定利益的過程中處于主導(dǎo)性地位 〔8 〕，長期的地位優(yōu)勢使得一些地方政府過于信任自己的權(quán)威和能力，習(xí)慣于以自身對結(jié)果的判斷作為政策目的，缺少鼓勵公眾積極參與公共事務(wù)、培育自主管理能力的思維習(xí)慣，更有部分行政人員迷戀自己在社會結(jié)構(gòu)中的家長式權(quán)威，對公眾態(tài)度強(qiáng)硬、手段強(qiáng)制、支配欲望強(qiáng)烈，為此公眾感到自身不受尊重、對改革成果的獲得感低，這為社會發(fā)展埋下了隱患。在連續(xù)數(shù)年簡政放權(quán)的行政體制改革之后，當(dāng)下需要著力解決的問題不再只是減少繁文縟節(jié)和限制行政權(quán)力，而是要通過完善程序要件提升公眾尊嚴(yán)感，在行政過程中增進(jìn)公共利益。

（二）公開性。程序的公開性內(nèi)生了開放式結(jié)構(gòu)和緊縮式過程，決定了通過程序能夠使公共利益“看得見”且“管得住”。一方面，程序性公共利益是一種看得見的公共利益，程序?qū)⒁?guī)則、步驟、順序和方式公布于眾，公開透明且清晰可循，公眾自愿參與且充分表達(dá)，能夠明確地感知到自身利益需求、價(jià)值觀念和參與能力在政策中有所體現(xiàn)。同時(shí)，這種開放式結(jié)構(gòu)可以綜合盡可能多的信息，在隨時(shí)增減和修復(fù)公共利益方面具有結(jié)果無法比擬的優(yōu)勢，更為適合快速流動且呈異質(zhì)分布的社會結(jié)構(gòu)。另一方面，程序性公共利益是一種管得住的公共利益，開放式結(jié)構(gòu)包裹著緊縮式過程，依照程序公開各參與主體的權(quán)力、責(zé)任與義務(wù)，參與各方各司其職且相互監(jiān)督，既能夠過濾無用信息，杜絕公眾的盲目跟風(fēng);又能夠摒棄恣意行為，抑制政府的權(quán)力濫用。此種羈束效應(yīng)在確保公共生活節(jié)制而有序的同時(shí)，增加了所達(dá)成的利益共識被公眾接受的概率。也就是說，即便個別人因偶然因素對共識存有異議，也會因參與程序業(yè)已形成的既判力而遵循共識?？梢姡绦蜻^程的緊縮性特質(zhì)可以抵御公共問題的不確定性，在規(guī)范公共生活和提高政策執(zhí)行力方面具有從結(jié)果維度出發(fā)難以企及的效應(yīng)。

當(dāng)前，中國政府的信任危機(jī)很大程度上源自政府與公眾之間的信息隔膜，主要表現(xiàn)在信息公開的缺失和碎片化。一是在日常行政領(lǐng)域，公眾不了解行政行為是否正當(dāng)?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)，有效監(jiān)督行政行為便沒有依據(jù)，更無法通過信息共享實(shí)現(xiàn)公共參與。同時(shí)，信息公開僅僅停留在廣而告之的層面，缺少深度服務(wù)信息的供給，諸如缺少為審批項(xiàng)目提供前期分析和問題咨詢等。二是在突發(fā)事件處理領(lǐng)域，很少公開危機(jī)處理的完整過程，也基本上不披露問題發(fā)生的具體細(xì)節(jié)，信息破碎無形中為謠言的制造者預(yù)留了捕風(fēng)捉影的空間。雖然程序可能蘊(yùn)含著內(nèi)部排斥和背后操控的風(fēng)險(xiǎn)，但是其公開透明的特性在亟需破除信息隔膜、增強(qiáng)社會信任的當(dāng)下具有突出優(yōu)勢。

當(dāng)然，程序性公共利益的公開性也有可能會受到外部因素的干擾而影響公開的初衷，即程序的開放式結(jié)構(gòu)在保障公眾享有平等參與機(jī)會的同時(shí)，也蘊(yùn)藏著由各參與主體之間的能力差異所引發(fā)的不平等現(xiàn)象。一方面，一些受過良好教育對自我利益有更清楚認(rèn)識的人們在協(xié)商過程中更有能力用理性而清晰的話語來表達(dá)自己的看法;反之，那些因沒有文化而處于弱勢地位的群體有可能不具備足夠的理性能力來闡述并使其他人信服自己的觀點(diǎn)，桑德斯稱此為“內(nèi)部排斥” 〔9 〕56，即程序性公共利益存在著忽視弱勢群體利益的可能。另一方面，處于優(yōu)勢地位的參與主體可以憑借強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和文化感召力，通過物質(zhì)利益或者輿論甚至是包裝利益訴求，來控制程序以達(dá)到實(shí)現(xiàn)自身利益的目的，使公共政策的選擇偏離公共利益的軌道。對此，在增強(qiáng)程序性公共利益公開性的同時(shí)要特別加以注意。