地方政府治理創(chuàng)新研究的理論溯源、多維詮釋與深化方向

摘? ? ? 要：地方政府治理創(chuàng)新研究是現(xiàn)代公共治理理論研究的重要內(nèi)容之一。融合生態(tài)創(chuàng)新、演化創(chuàng)新和制度創(chuàng)新等研究范式的一系列管理創(chuàng)新理論，為地方政府治理創(chuàng)新研究提供了理論溯源。闡釋地方政府治理創(chuàng)新的發(fā)展路徑、詮釋地方政府治理創(chuàng)新的理論視角和解釋地方政府治理創(chuàng)新的行為邏輯分析要素，則為地方政府治理創(chuàng)新研究提供了多維支持。在現(xiàn)階段地方政府治理創(chuàng)新復(fù)雜性和不確定性日益顯現(xiàn)的背景之下，創(chuàng)新持續(xù)性、創(chuàng)新擴(kuò)散性、創(chuàng)新風(fēng)險規(guī)避和創(chuàng)新能力等問題引起了相關(guān)研究者的重視，逐漸成為該領(lǐng)域未來研究的深化方向，其研究成果將為我國地方政府治理創(chuàng)新研究提供借鑒。

關(guān)? 鍵? 詞：地方政府;治理創(chuàng)新;行為邏輯

中圖分類號：D632.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）07-0009-10

收稿日期：2019-06-02

作者簡介：戴祥玉（1987—），女，山東臨沂人，青島大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，管理學(xué)博士，研究方向為地方政府治理創(chuàng)新理論與實踐。

基金項目：本文系2019年教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“深度貧困地區(qū)政府精準(zhǔn)扶貧的自適應(yīng)創(chuàng)新機(jī)制研究”的階段性成果，項目編號：19YJC630024;2015年國家社會科學(xué)基金項目“中國城市社區(qū)合作共治的公共性困境與社區(qū)營造”的階段性成果，項目編號：15BSH108。

隨著地方政府治理創(chuàng)新復(fù)雜性和不確定性的增加以及國內(nèi)外地方政府治理創(chuàng)新實踐的發(fā)展，地方政府治理創(chuàng)新研究逐漸成為公共治理創(chuàng)新研究的重要課題。近年來，在國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展理念和現(xiàn)代化治理體系發(fā)展要求的引導(dǎo)下，“全國一本帳、上下一盤棋”的外部統(tǒng)攝型創(chuàng)新執(zhí)行范式逐漸式微，各地為增進(jìn)競爭優(yōu)勢，通過“向中央政府競爭”和“向社會競爭”兩個維度，[1]展開了地方政府為創(chuàng)新而競爭的發(fā)展趨勢。[2]但與此同時，在潛在利益沖突、原有路徑慣性和現(xiàn)實制度環(huán)境的綜合影響下，地方政府治理創(chuàng)新的長效發(fā)展所面臨的創(chuàng)新目標(biāo)短視、治理結(jié)構(gòu)單一和配套管理滯后等諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)不容忽視。[3]鑒于此，通過對國內(nèi)外地方政府治理創(chuàng)新研究的系統(tǒng)梳理，可以總結(jié)出地方政府治理創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)、創(chuàng)新路徑和行為邏輯，并管窺到地方政府治理創(chuàng)新研究的理論特點與前瞻議題，繼而為我國地方政府治理創(chuàng)新研究的深入開展提供理論借鑒和解釋路徑。

一、地方政府治理創(chuàng)新研究的理論溯源

管理創(chuàng)新理論著力于改變組織適應(yīng)外部環(huán)境的方式和能力，提升管理系統(tǒng)的績效。20世紀(jì)初，美籍奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·熊彼特開始從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角研究創(chuàng)新問題，并于1912年出版的《經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論》一書中首次提出“創(chuàng)新理論”的構(gòu)想，繼而形成其創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)理論體系。熊彼特認(rèn)為，創(chuàng)新是一種“創(chuàng)造性的破壞”，即創(chuàng)造出不同于現(xiàn)有技術(shù)范式、商業(yè)模式的新的生產(chǎn)要素的組合函數(shù)，具體包括采用新產(chǎn)品、利用新技術(shù)、開辟新市場、開拓新資源和構(gòu)建新組織五種創(chuàng)新模式，這對管理創(chuàng)新理論的后續(xù)發(fā)展具有積極的影響。就理論特點而言，組織創(chuàng)新過程先后經(jīng)歷了技術(shù)推動、需求拉動、技術(shù)與市場交互作用、一體化創(chuàng)新和系統(tǒng)集成網(wǎng)絡(luò)五種創(chuàng)新模式。[4]隨著知識創(chuàng)造、理論豐富、人才流動及創(chuàng)新復(fù)雜性的增多，對于管理創(chuàng)新的理論研究逐漸從過去機(jī)械的、封閉的、線性的、注重企業(yè)家單向度創(chuàng)新的傳統(tǒng)創(chuàng)新模式演變?yōu)闄C(jī)動的、開放的、多線性的、注重企業(yè)與環(huán)境、資源和多元創(chuàng)新主體協(xié)同創(chuàng)新的系統(tǒng)創(chuàng)新模式。在管理創(chuàng)新理論視域下，組織的創(chuàng)新行為內(nèi)嵌于特定的組織文化和組織制度之內(nèi)，創(chuàng)新的生成機(jī)制、決策機(jī)制、傳播機(jī)制和評估機(jī)制無一不通過創(chuàng)新主體對組織領(lǐng)導(dǎo)的變革、組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和組織文化的塑造等得以實現(xiàn)，這與地方政府治理創(chuàng)新特征具有高度契合性，特別是管理創(chuàng)新理論研究中生態(tài)創(chuàng)新、演化創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的研究范式，為地方政府治理創(chuàng)新研究的深入提供了理論溯源，因而對發(fā)揮地方政府治理創(chuàng)新潛能、構(gòu)建可持續(xù)創(chuàng)新行為模式具有重要的理論和實踐意義。

（一）生態(tài)創(chuàng)新理論的研究范式

在熊彼特提出“創(chuàng)新理論”之后，為了更好地詮釋創(chuàng)新系統(tǒng)的協(xié)同競爭與互惠共生的特點，國外學(xué)者將創(chuàng)新理論與生態(tài)學(xué)相結(jié)合，將研究的視角從創(chuàng)新要素和創(chuàng)新內(nèi)容轉(zhuǎn)向創(chuàng)新過程和創(chuàng)新系統(tǒng)的內(nèi)在聯(lián)系與協(xié)調(diào)發(fā)展上來，繼而產(chǎn)生了生態(tài)創(chuàng)新理論的研究范式。創(chuàng)新并非封閉于組織內(nèi)部的創(chuàng)造性活動，亦非單向的、重復(fù)的線性活動，而是受復(fù)雜生態(tài)創(chuàng)新系統(tǒng)影響和制約的，因此，在管理創(chuàng)新研究中應(yīng)保持開放的、以需求為導(dǎo)向、以環(huán)境為基礎(chǔ)的理念。雖然，國內(nèi)外對于生態(tài)創(chuàng)新理論并無統(tǒng)一的概念界定，但已有的研究表明生態(tài)創(chuàng)新理論的特點主要包括：一是創(chuàng)新內(nèi)嵌于具體的生態(tài)創(chuàng)新系統(tǒng)中，環(huán)境的可預(yù)料性和可靠性直接影響著組織的決策、行為及創(chuàng)新的持續(xù)性。無論是Freeman的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)[5]還是Adner創(chuàng)新生態(tài)[6]都表明了創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)同狀況對創(chuàng)新績效的重要影響。二是如果忽視生態(tài)創(chuàng)新系統(tǒng)的影響，企業(yè)將會面臨項目風(fēng)險、依賴風(fēng)險和整合風(fēng)險三類生態(tài)創(chuàng)新風(fēng)險。[7]三是生態(tài)創(chuàng)新理論主張通過開放式創(chuàng)新實現(xiàn)價值的創(chuàng)造。隨著創(chuàng)新組織之間及其與環(huán)境之間的互動性增強(qiáng)，通過在開放式創(chuàng)新中汲取“生態(tài)系統(tǒng)成員的特殊關(guān)系資產(chǎn)、共享知識、互補(bǔ)性資源與能力、互通高效治理”[8]等潛在競爭優(yōu)勢資源，有助于組織更好地保障創(chuàng)新的可持續(xù)性。

在生態(tài)創(chuàng)新理論視域下的組織創(chuàng)新行為方式，可分為封閉式創(chuàng)新與開放式創(chuàng)新兩種基本類型。其中，封閉式創(chuàng)新，即自我封閉、自我依賴的傳統(tǒng)創(chuàng)新模式，強(qiáng)調(diào)的是組織自身創(chuàng)新能力的強(qiáng)化和自我潛能的激發(fā)，這種創(chuàng)新模式成功的關(guān)鍵在于組織自身的創(chuàng)新能力和創(chuàng)新績效。而開放式創(chuàng)新，則指跨越組織自身的剛性邊界，從創(chuàng)新組織外部引進(jìn)更多元的創(chuàng)新元素和支持，通過企業(yè)內(nèi)部和外部的創(chuàng)新資源的均衡與協(xié)調(diào)實現(xiàn)創(chuàng)新價值的創(chuàng)新模式。自從美國學(xué)者亨利·切薩布魯夫首次提出“開放創(chuàng)新”的概念后，主張創(chuàng)新要素間的相互融合及組織戰(zhàn)略和技術(shù)上集成創(chuàng)新，多元創(chuàng)新主體間的協(xié)同創(chuàng)新、合作創(chuàng)新的開放式創(chuàng)新，因其對創(chuàng)新績效的重要作用而使之成為當(dāng)前提高管理創(chuàng)新能力、促進(jìn)創(chuàng)新外溢效益內(nèi)部化的主要路徑之一。不過，國外學(xué)者也注意到，開放式創(chuàng)新相較于封閉式創(chuàng)新帶有更多的風(fēng)險性和不確定性，因此，需要正確識別、評價和挖掘外部創(chuàng)新資源才有助于提高組織的競爭優(yōu)勢，提升創(chuàng)新的持續(xù)性。

（二）演化創(chuàng)新理論的研究范式

隨著企業(yè)規(guī)模和創(chuàng)新績效之間非線性關(guān)系的顯現(xiàn)，國外學(xué)者逐漸將對技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)注轉(zhuǎn)移到創(chuàng)新績效與組織結(jié)構(gòu)、組織規(guī)模等要素的多元互構(gòu)、彼此內(nèi)生的演化關(guān)系上來。為了更好地理解組織創(chuàng)新的發(fā)展與演化過程，演化創(chuàng)新理論研究是在生物進(jìn)化理論的基礎(chǔ)上融合了一般系統(tǒng)理論、演化博弈理論等，通過動態(tài)的、演化的視角闡釋組織的創(chuàng)新動力、創(chuàng)新能力、創(chuàng)新組織的結(jié)構(gòu)與功能等演變規(guī)律。如艾爾奇安在1950年發(fā)表的《不確定性、演化和經(jīng)濟(jì)理論》一文中認(rèn)為，演化機(jī)制有助于企業(yè)對市場環(huán)境的變化做出反應(yīng)。1982年，納爾遜和溫特在《經(jīng)濟(jì)變遷的演化理論》中認(rèn)為，運(yùn)用演化理論來分析市場環(huán)境中的企業(yè)能力、行為變化的動態(tài)過程，闡釋組織在自然選擇中的組織遺傳性，標(biāo)志著演化創(chuàng)新研究框架的基本形成。在納爾遜和溫特的研究中，企業(yè)行為方式中的慣例起著基因在生物進(jìn)化中所起的作用，多樣性、遺傳性和自然選擇是企業(yè)成長的核心機(jī)制。[9]此外，演化創(chuàng)新理論研究還主張創(chuàng)新過程所涉及的創(chuàng)新主體、創(chuàng)新動機(jī)及創(chuàng)新組織的生命周期、創(chuàng)新路徑等都要納入組織變異、創(chuàng)新選擇及慣例保持演化過程的考慮范疇。例如，Abernathy N和Utterback M認(rèn)為產(chǎn)品創(chuàng)新、過程創(chuàng)新和組織創(chuàng)新在流動階段、轉(zhuǎn)移階段、專業(yè)化階段呈現(xiàn)出不同的序貫變化特點，企業(yè)間競爭的焦點會隨技術(shù)創(chuàng)新所處的生長周期不同而變化，進(jìn)而提出了著名的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新分布規(guī)律（A-U模型），[10]進(jìn)一步說明企業(yè)產(chǎn)品創(chuàng)新的類型同企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的生成周期密不可分的關(guān)系，對于理解創(chuàng)新產(chǎn)品與過程演化、組織變化之間的關(guān)系提供了可借鑒的視角。

在演化創(chuàng)新理論研究視域下的組織創(chuàng)新行為方式，可分為延續(xù)性創(chuàng)新和破壞性創(chuàng)新兩種基本類型。哈佛大學(xué)克萊頓·克里斯坦森教授在《創(chuàng)新者的窘境》一書中認(rèn)為，將創(chuàng)新分為延續(xù)性創(chuàng)新和破壞性創(chuàng)新兩種類型，該書基于大量創(chuàng)新案例，為理解管理良好的企業(yè)所面臨的創(chuàng)新困境提供了一個較為系統(tǒng)的研究框架，并將管理良好企業(yè)的失敗歸因于該類企業(yè)忽視或者抗拒“破壞性創(chuàng)新原則”。[11]就兩類創(chuàng)新的具體特征而言，延續(xù)性創(chuàng)新旨在改善現(xiàn)有的產(chǎn)品性能，在本質(zhì)上是根據(jù)主要市場的主流顧客所看中的產(chǎn)品性能而進(jìn)行的漸進(jìn)性、連續(xù)性的改造，但是這種漸進(jìn)式的改造很可能由于企業(yè)核心技術(shù)上的“精耕”和品質(zhì)上的過度提升而造成企業(yè)的產(chǎn)品創(chuàng)新“過度滿足”了市場的需求，反而造成企業(yè)的高投資下的緩慢成長。與之相反，破壞性創(chuàng)新，關(guān)注的是邊緣消費(fèi)者和潛在消費(fèi)者對滿足企業(yè)增長需要的價值，該類創(chuàng)新傾向于通過開辟新市場或低端市場，并對原有組織和技術(shù)的顛覆和破壞來重塑現(xiàn)有的市場需求，進(jìn)而逐漸擴(kuò)散到主流市場。破壞性創(chuàng)新具有突變性、高風(fēng)險性和非連續(xù)性的特點，企業(yè)在實施破壞性創(chuàng)新時還面臨市場營銷、資源分配、實施態(tài)度和創(chuàng)新文化等方面的挑戰(zhàn)和障礙。至于如何應(yīng)對破壞性創(chuàng)新，Constantinos D.Charitou在分析98家企業(yè)創(chuàng)新行為后總結(jié)出五種應(yīng)對戰(zhàn)略：投資傳統(tǒng)業(yè)務(wù)、忽略破壞性創(chuàng)新、破壞破壞性創(chuàng)新、接受破壞性創(chuàng)新、利用破壞性創(chuàng)新并升級自身創(chuàng)新。[12]

（三）制度創(chuàng)新理論的研究范式

新制度經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，制度不僅在重復(fù)性工作中具有規(guī)范作用，還是創(chuàng)新組織進(jìn)行創(chuàng)新激勵與約束、增進(jìn)創(chuàng)新績效的重要尺度。20世紀(jì)70年代以來，為了更好地揭示創(chuàng)新的實質(zhì)和動力，以弗里曼、納爾遜、諾斯、戴維斯等為代表的制度創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始重視組織制度、組織文化和組織結(jié)構(gòu)與組織創(chuàng)新之間的相互關(guān)系，從制度分析視角研究創(chuàng)新績效得以產(chǎn)生和發(fā)展起來。就其特征而言，制度創(chuàng)新理論研究旨在揭示制度創(chuàng)新的地位、制度創(chuàng)新的動力、制度創(chuàng)新的作用等內(nèi)容。在制度創(chuàng)新理論研究視域下，首先，以道格拉斯·諾斯為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派堅持“制度構(gòu)成了社會的激勵結(jié)構(gòu)，政治和經(jīng)濟(jì)制度是經(jīng)濟(jì)成效的根本性決定因素”。[13]其次，制度創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)影響創(chuàng)新的根本在于制度安排及其創(chuàng)新的成本—收益分析。在該理論視域下，人們?yōu)榱藴p少因發(fā)展環(huán)境的不確定性而帶來的社會運(yùn)行成本的增加，通過持續(xù)的制度發(fā)明、模仿和變遷以較低的制度成本來適應(yīng)社會發(fā)展的要求。戴維斯和諾斯將制度創(chuàng)新的目的具體化為規(guī)模經(jīng)濟(jì)、外部性及克服風(fēng)險、改進(jìn)不完全市場等外部利潤，[14]并指出只有創(chuàng)新制度的收益超過成本，制度創(chuàng)新才會成型。再次，有效的制度安排可以使經(jīng)濟(jì)單位實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，鼓勵創(chuàng)新，提高要素市場的效率，或者減少市場的不完善性，從而提高組織的創(chuàng)新效率和工作效率。但值得注意的是，制度安排的收益遞增會趨于自我強(qiáng)化，加之市場的不完全性和組織文化的影響，從而產(chǎn)生了組織結(jié)構(gòu)的慣性和制度創(chuàng)新中的路徑依賴現(xiàn)象，限制了組織創(chuàng)新的選擇范圍和靈活程度，有可能致使創(chuàng)新的非有效性增長及制度創(chuàng)新的延時，甚至導(dǎo)致制度創(chuàng)新效益的非持續(xù)性。

在制度創(chuàng)新理論視域下的組織創(chuàng)新行為方式，主要包括強(qiáng)制性創(chuàng)新和誘致性創(chuàng)新兩種基本類型。戴維斯和諾斯在《制度變遷的理論：概念與原因》[15]一文中較有代表性地將制度安排分為自愿的制度安排、政府控制的制度安排和半自愿半政府等形式，并指出了實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、將外部性利潤內(nèi)在化、降低風(fēng)險和交易費(fèi)用等“外部利潤”誘致著創(chuàng)新主體實施創(chuàng)新。拉坦則在《誘致性制度變遷理論》一文中，進(jìn)一步系統(tǒng)講解了誘致性制度，并認(rèn)為制度創(chuàng)新或制度發(fā)展主要包括組織行為的變化、組織與環(huán)境關(guān)系的變化、組織在環(huán)境中支配行為與相互關(guān)系的規(guī)則變化三層含義。[16]一般而言，“誘致性制度變遷指現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個人或一群人，在響應(yīng)獲利機(jī)會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行，追求的是現(xiàn)實制度安排中無法實現(xiàn)的潛在制度收益，而強(qiáng)制性制度變遷由政府命令和法律引入和實行”。[17]

二、地方政府治理創(chuàng)新研究的多維詮釋

（一）地方政府治理創(chuàng)新研究的宏觀路徑之爭

地方政府治理創(chuàng)新路徑的理論研究開始于西方早期管理理論對于政府管理模式的兩條路徑之爭。一條是以凱恩斯、馬爾薩斯、西斯夢第等人為代表的國家干預(yù)主義和政府權(quán)威主義所主張的政府管制型路徑，主張通過強(qiáng)制性的法規(guī)、政策等干預(yù)計劃實施官本位和政府本位的行政模式。這種管制路徑有效發(fā)揮了政府在資源配置和社會動員方面具有天然的優(yōu)勢，為新興工業(yè)化國家及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了經(jīng)濟(jì)增長的動力，適應(yīng)了特殊歷史階段國家經(jīng)濟(jì)加速增長和現(xiàn)實國情的需要。但是政府管制型路徑常被視為專制或獨(dú)裁的代名詞，官僚機(jī)構(gòu)刻板、僵化的行政化、冗余的機(jī)構(gòu)設(shè)置、激增的行政成本，作為政府管制型的副產(chǎn)品，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政效率的消極作用也日趨明顯。越來越多的學(xué)者認(rèn)為，政府管制型路徑更適用于國家在過渡時期社會穩(wěn)定發(fā)展的需要，但不是唯一路徑;政府是社會發(fā)展的合作者，但不是唯一主體。有限理性學(xué)說和公共選擇理論的政府失敗說也對管制型路徑提出了質(zhì)疑。另一條是以推崇“大社會、小政府”，以市場自由主義、社群至上主義為代表的自由放任型路徑。亞當(dāng)·斯密的“看不見的手”、薩伊“供給會自己創(chuàng)造需求”的論斷，都力圖論證市場本身對促進(jìn)社會整體利益提升和資源配置優(yōu)化的重要作用，主張構(gòu)建最小的政府充當(dāng)“守夜人”，防止政府之手“亂伸”和“停不下來”。但是放任型路徑常面臨市場失靈和有效需求不足的現(xiàn)象。

顯然，這兩種早期的管理路徑要提高市場配置效率和政府行政效率都需要不斷匡正和克服市場失靈和政府失靈的行為。在信息化和市場化的進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)體制、利益關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了深刻變革，政府與社會相割裂的管理模式越來越不能適應(yīng)時代發(fā)展的效率和效益要求。此外，西方現(xiàn)代政府治理理論為總結(jié)地方政府治理創(chuàng)新路徑提供了有益借鑒。

從20世紀(jì)70年代末開始，西方國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩，隨著社會對政府不滿的增多以及財政危機(jī)對政府管理壓力的增加，提升政府的治理能力成為政府改革的首要任務(wù)，確保地方政府的回應(yīng)性，兼顧管理過程中社會的參與性，成為化解早期管理路徑之爭、打破傳統(tǒng)的政府—市場二元分析框架的有效方式。新公共管理運(yùn)動的發(fā)展和政府再造引起了西方學(xué)者對政府治理能力的重視，非政府組織的社會影響和政治空間的擴(kuò)大以及地方政府應(yīng)對環(huán)境變化進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整積極性的增強(qiáng)，為重新審視地方政府與社會、市場的關(guān)系提供了嶄新的研究視角。西方學(xué)者開始重視地方政府與社會和諧關(guān)系的建構(gòu)，在地方政府治理理念和創(chuàng)新形式方面提出了許多理論成果，對完善地方政府治理創(chuàng)新的現(xiàn)實路徑具有重要的借鑒意義。

（二）地方政府治理創(chuàng)新研究的理論視角與理論特點

現(xiàn)階段，應(yīng)用較為廣泛的地方政府治理創(chuàng)新研究理論視角主要包括以下三種：一是闡釋政府治理過程中博弈行為的委托——代理理論。委托——代理理論是當(dāng)前分析地方政府治理行為的主要框架，該理論主要探尋代理人和被代理人之間由于信息不對稱和利益沖突所導(dǎo)致的機(jī)會主義行為及有效制衡和激勵代理人行為的問題，其遵循的基本邏輯是：“委托人為了實現(xiàn)自身效用最大化，將其所擁有（控制）資源的某些決策權(quán)授予代理人，并要求代理人提供有利于委托人利益的服務(wù)或行為?！盵18]二是詮釋政府治理制度邏輯的制度變遷理論。學(xué)者們常常從制度規(guī)制、制度規(guī)范和制度認(rèn)知等制度邏輯出發(fā)，對治理創(chuàng)新成本、制度創(chuàng)新功能、制度結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新風(fēng)險、創(chuàng)新合法性、創(chuàng)新短效化等問題進(jìn)行制度分析。三是解釋地方政府治理過程中自利性行為的公共選擇理論。政府作為公共利益的代理人具有政府自利性，具體表現(xiàn)為官僚行為模式、公共政策失效、公共物品供應(yīng)低效和政府?dāng)U張四個方面。[19]

隨著現(xiàn)代政府治理理論的發(fā)展，政府治理模式逐漸由政府權(quán)力本位的一維視角轉(zhuǎn)為以市場為基礎(chǔ)的新公共管理治理模式、企業(yè)化政府治理模式，公共服務(wù)的市場化、協(xié)同治理、多元治理以及企業(yè)型政府、服務(wù)型政府和顧客導(dǎo)向型政府等被視為提升政府治理績效的有效形式，現(xiàn)代政府治理理念應(yīng)運(yùn)而生。就現(xiàn)代政府治理創(chuàng)新理論而言，其突出特點之一在于主張?zhí)岣哒晕腋母锏闹鲃有?。公共選擇理論學(xué)者阿羅的“不可能定理”對公共選擇代表公共利益的有效性提出了質(zhì)疑，在此基礎(chǔ)上，多元主義倡導(dǎo)的不同利益集團(tuán)共同協(xié)作增進(jìn)公共利益的觀點逐漸被西方公共管理理論所接受。公共選擇理論的代表人物布坎南在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的基礎(chǔ)上提出“政府失敗論”，認(rèn)為應(yīng)改革社會制度和政治結(jié)構(gòu)，構(gòu)建基本憲法規(guī)則約束政府權(quán)力;在政府內(nèi)部構(gòu)建競爭和激勵機(jī)制，發(fā)揮個人的積極性，提高政府效率，這也逐漸得到學(xué)者們的廣泛認(rèn)可。埃莉諾·奧斯特羅姆的拓展政府公共服務(wù)提供方式、戴維·奧斯本的改革政府的十條原則和5C戰(zhàn)略、蓋伊·彼得斯政府改革的四種模式、漢密爾頓和麥迪遜等人提出在政府自治原則上設(shè)計交疊管轄的政府體制，均為政府自我改革提供了重要的指導(dǎo)思想。

現(xiàn)代政府治理創(chuàng)新理論的突出特點之二在于肯定多元治理主體在公共治理中的積極作用。例如喬治·弗雷德里克森在《公共行政的精神》一書中，重新闡釋了“超越政府行政的公共行政”這一概念，認(rèn)為公共行政的主體是更廣泛意義上的組織系統(tǒng)，作為公共行政的第一個和最明確的含義應(yīng)該包括參與公共活動的各類組織和機(jī)構(gòu)，主體的多元化是治理的核心特征。[20]而專注于公共資源治理和經(jīng)濟(jì)治理研究的埃莉諾·奧斯特羅姆在其代表作《公共事務(wù)的治理之道：集體行動制度的演進(jìn)》中也認(rèn)為，將“集體化”和“私有化”作為解決公地悲劇、增強(qiáng)公共事務(wù)使用秩序的兩種政策選擇方案過于簡單。在政府和市場之外，不能忽略社會自主治理結(jié)構(gòu)的存在，以及多中心為基礎(chǔ)的政府安排的有效性，但同時，自治組織對公共資源的治理必須堅持清晰界定邊界、占用和供應(yīng)規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件保持一致、集體選擇的安排、監(jiān)督、分級制裁、沖突解決機(jī)制、對組織權(quán)的最低限度的認(rèn)可、分權(quán)制企業(yè)的八項基本原則。[21]政府治理創(chuàng)新理論的這些主張為政府?dāng)[脫傳統(tǒng)治理路徑的僵化窠臼提供了理論基礎(chǔ)，為構(gòu)建拉塞爾·M·林登所言的“無縫隙政府”創(chuàng)造了可能。

（三）地方政府治理創(chuàng)新研究的微觀行為邏輯

自20世紀(jì)70年代起，新公共管理運(yùn)動在西方國家得以興起，變革、創(chuàng)新成為20世紀(jì)和21世紀(jì)公共管理的主要特征。[22]縱觀政府治理創(chuàng)新理論研究可以發(fā)現(xiàn)，國外學(xué)者對于其行為邏輯的闡釋主要圍繞行為特質(zhì)、行為動力、行為類型等要素展開。

政府創(chuàng)新行為特質(zhì)研究認(rèn)為，明確政府創(chuàng)新的特征是把握政府創(chuàng)新的前提條件，而且政府創(chuàng)新是遵循一定特征形態(tài)或行為模式的。[23]Wolfe在回顧相關(guān)研究的基礎(chǔ)上提出政府創(chuàng)新具有適應(yīng)性、集中性、不確定性、可推廣性等十七個特質(zhì)，[24]在政府創(chuàng)新行為特質(zhì)的分析方面具有代表性。此外，政府創(chuàng)新的內(nèi)生性逐漸引起西方學(xué)者的重視，如高和·里茲維在總結(jié)美國政府創(chuàng)新的二十年經(jīng)驗時認(rèn)為，政府創(chuàng)新是不同于傳統(tǒng)政府結(jié)構(gòu)調(diào)整的改革，也不是外部移植的，政府創(chuàng)新是政府為了解決當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實問題內(nèi)生性的改革。[25]Capra還將內(nèi)生性創(chuàng)新的核心特質(zhì)總結(jié)為持續(xù)的結(jié)構(gòu)變革和網(wǎng)狀的組織模式。[26]

政府創(chuàng)新行為動力研究認(rèn)為，政府創(chuàng)新行為的變革程度與制度約束、自我調(diào)控和府際關(guān)系等多重因素密切相關(guān)。國外學(xué)者對創(chuàng)新行為動力研究主要表現(xiàn)為三個層次：首先是政府創(chuàng)新的動力來源。20世紀(jì)80年代后，國外學(xué)者結(jié)合大量地方政府創(chuàng)新案例，將政府創(chuàng)新動力歸結(jié)為政治制度創(chuàng)新、組織內(nèi)部問題、創(chuàng)新本身特征及創(chuàng)新發(fā)起人特點等方面;國內(nèi)學(xué)者則從政治改革與制度變遷、政治升遷與利益競爭、內(nèi)外部危機(jī)與壓力三個角度加以闡釋。[27]其次是影響創(chuàng)新變革程度的因素。如格洛爾認(rèn)為，主要有提議數(shù)量和提議可變性兩個維度，Mansfield的研究則表明，組織規(guī)模、組織財富及可利用的創(chuàng)新資源能最有效地預(yù)示創(chuàng)新，[28]這對正確把握地方政府治理創(chuàng)新影響因素具有重要的啟示作用。再次是政府創(chuàng)新的持續(xù)動力?，F(xiàn)階段，國外學(xué)者大多認(rèn)為，政府創(chuàng)新的持久性主要取決于制度設(shè)計、創(chuàng)新能力、組織文化和創(chuàng)新適用性等多個方面。此外，對待客戶的服務(wù)態(tài)度被許多西方學(xué)者視為政府創(chuàng)新持久性的重要影響因素。

國外學(xué)者對政府創(chuàng)新行為類型的劃分主要基于兩類標(biāo)準(zhǔn)：一是基于行為的創(chuàng)新程度，如沃克、羅蘭茲和雅納按創(chuàng)新行為的創(chuàng)新程度不同總結(jié)出四種類型，即完全創(chuàng)新、拓展型創(chuàng)新、進(jìn)化型創(chuàng)新、發(fā)展型或漸進(jìn)型創(chuàng)新。[29]二是基于創(chuàng)新動力來源，如格洛爾基于動機(jī)、組織文化和挑戰(zhàn)三個維度構(gòu)造出反應(yīng)型、積極型、必須型、強(qiáng)制型、主動型、持續(xù)性、購入型和轉(zhuǎn)化型八種創(chuàng)新模式。[30]格洛爾認(rèn)為，外在動機(jī)引發(fā)的創(chuàng)新往往著眼于解決問題，創(chuàng)新或是提前規(guī)劃，或是為了適應(yīng)壓力以及危難而引入，而內(nèi)在動機(jī)產(chǎn)生引發(fā)的創(chuàng)新往往來自閑置組織，產(chǎn)生于個人自發(fā)，出于問題本身或是因為解決問題的過程使他們感興趣。在格洛爾看來，自上而下、外部驅(qū)動和低風(fēng)險環(huán)境似乎致力于創(chuàng)建封閉的系統(tǒng)，而自下而上、內(nèi)部驅(qū)動和高風(fēng)險環(huán)境則將它們的系統(tǒng)向外部環(huán)境開放。

三、地方政府治理創(chuàng)新研究的深化方向

總體而言，地方政府治理創(chuàng)新具有一般創(chuàng)新的非連續(xù)性和不確定性等特征，且受創(chuàng)新環(huán)境和組織創(chuàng)新能力的影響較大。近年來，創(chuàng)新持續(xù)性、創(chuàng)新擴(kuò)散性、創(chuàng)新風(fēng)險規(guī)避和創(chuàng)新能力等問題逐漸引起國內(nèi)外政府創(chuàng)新研究者的重視，也是未來該領(lǐng)域研究的深化方向。

（一）地方政府治理創(chuàng)新可持續(xù)性研究

由于管理創(chuàng)新具有創(chuàng)新過程漫長、專業(yè)知識與經(jīng)驗缺乏、結(jié)果不確定、系統(tǒng)性、復(fù)雜性及效果不可分離性等特點，[31]持續(xù)創(chuàng)新已成為創(chuàng)新主體保持組織競爭力的有效保障?，F(xiàn)階段，持續(xù)創(chuàng)新、持續(xù)改進(jìn)、可持續(xù)創(chuàng)新、創(chuàng)新質(zhì)量等概念的廣泛應(yīng)用足以說明國外學(xué)者對政府治理創(chuàng)新持續(xù)性研究的普遍重視。具體來說，持續(xù)創(chuàng)新是一種有效整合組織內(nèi)外的創(chuàng)新資源來快速響應(yīng)創(chuàng)新需求，[32]并創(chuàng)造出新產(chǎn)品、新服務(wù)，改進(jìn)企業(yè)流程的能力和過程，其核心在于持續(xù)改進(jìn)、學(xué)習(xí)和創(chuàng)新，[33]有的學(xué)者還將創(chuàng)造價值、動態(tài)過程、不循規(guī)蹈矩等視為可持續(xù)創(chuàng)新的要素。[34]但具體到地方政府創(chuàng)新持續(xù)性的動力來源和創(chuàng)新質(zhì)量提升而言，還要結(jié)合地方政府的特性、制度環(huán)境、制度文化等具體分析，因此，如何構(gòu)建持續(xù)性的地方政府治理創(chuàng)新實施機(jī)制與路徑還有待進(jìn)一步研究。

（二）地方政府治理創(chuàng)新擴(kuò)散性研究

創(chuàng)新擴(kuò)散有助于將創(chuàng)新潛在的經(jīng)濟(jì)效益最大限度地發(fā)揮出來，加快創(chuàng)新擴(kuò)散、實現(xiàn)創(chuàng)新效益的轉(zhuǎn)化，也已成為管理創(chuàng)新研究的一大重點內(nèi)容。現(xiàn)階段，創(chuàng)新擴(kuò)散理論研究主要集中在擴(kuò)散模型和擴(kuò)散影響因素兩個方面，國外關(guān)于創(chuàng)新擴(kuò)散系統(tǒng)的研究始于20世紀(jì)初羅杰斯所著的《創(chuàng)新擴(kuò)散》一書，他不僅對創(chuàng)新者和創(chuàng)新階段進(jìn)行分類，列出了創(chuàng)新、傳播渠道、時間和社會系統(tǒng)等影響擴(kuò)散過程的四要素，還認(rèn)為創(chuàng)新擴(kuò)散的速度主要受創(chuàng)新先進(jìn)性、相容性、復(fù)雜性、適用性和可觀察性的影響，進(jìn)而提出了著名的S形擴(kuò)散模型。就研究成果而言，創(chuàng)新擴(kuò)散理論和擴(kuò)散模型為后續(xù)研究提供了理論基礎(chǔ)，但具體到特定的創(chuàng)新環(huán)境，在不同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度、文化傾向和行為偏好的作用下還是會呈現(xiàn)出不同的創(chuàng)新擴(kuò)散模式和水平。提升創(chuàng)新模型或創(chuàng)新模式的適用性對提升創(chuàng)新績效的價值越來越大，除了要考慮創(chuàng)新自身的特點，更要綜合考慮創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新制度等限制條件的綜合影響，簡單地套用創(chuàng)新模式只會造成創(chuàng)新資源的浪費(fèi)，因此創(chuàng)新模式的適配性和擴(kuò)散性研究需要進(jìn)一步延伸和拓展。

（三）地方政府治理創(chuàng)新組織動態(tài)能力研究

成長型的創(chuàng)新組織和可持續(xù)的創(chuàng)新績效需要以組織動態(tài)能力為支撐。正如美國學(xué)者克萊頓·克里斯坦森所說，創(chuàng)新行動失敗不是因為致命的技術(shù)缺陷或市場缺陷，而是負(fù)責(zé)創(chuàng)新業(yè)務(wù)建設(shè)的管理者或部門所具備的能力與所負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)不匹配。克里斯坦森和雷納在《創(chuàng)新者的解答》中歸納了管理者在創(chuàng)新成長時必須面臨的九大最重要的決策，不論是如何打敗最強(qiáng)的競爭對手、如何確定產(chǎn)品最適合的用戶，還是如何實現(xiàn)破壞性成長、管理戰(zhàn)略開發(fā)流程等，亦或是高管在新成長中的角色等無一不需要組織自身的動態(tài)能力。20世紀(jì)60年代，大批經(jīng)濟(jì)學(xué)家逐漸開始關(guān)注到組織創(chuàng)新能力的性質(zhì)和決定因素，為研究組織動態(tài)能力提供了理論基礎(chǔ)。[35]基于管理創(chuàng)新的時代價值，更需要創(chuàng)新組織通過增強(qiáng)動態(tài)能力來維持競爭優(yōu)勢，這既包括組織自身的核心競爭力，還受組織文化、組織結(jié)構(gòu)、政策氛圍等制度設(shè)計的影響。因此，如何整合內(nèi)部資源優(yōu)勢和外部創(chuàng)新需求來提升組織動態(tài)能力或?qū)⒊蔀榇龠M(jìn)地方政府創(chuàng)新潛能充分發(fā)揮的重要研究方向。

（四）地方政府治理創(chuàng)新風(fēng)險規(guī)避研究

通過分析國外學(xué)者關(guān)于創(chuàng)新行為的研究成果不難發(fā)現(xiàn)，隨著創(chuàng)新復(fù)雜性和開放性的增強(qiáng)，創(chuàng)新的風(fēng)險評估的作用日益顯現(xiàn)。創(chuàng)新組織的有限理性和創(chuàng)新需求的頻繁變化增加了創(chuàng)新本身的風(fēng)險性，組織在創(chuàng)新過程中不僅會遇到技術(shù)投資、組織運(yùn)行和生產(chǎn)管理等內(nèi)部組織運(yùn)行風(fēng)險，還會受市場、政策等外部創(chuàng)新環(huán)境不確定性的影響。為了有效避免創(chuàng)新失敗和創(chuàng)意流失，國內(nèi)外學(xué)者雖就創(chuàng)新風(fēng)險的影響因素、評估方法和模式做了許多有益的嘗試，但對創(chuàng)新風(fēng)險的引發(fā)機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和影響機(jī)制還缺乏系統(tǒng)研究，對創(chuàng)新風(fēng)險的利益相關(guān)者分析較少。具體到創(chuàng)新風(fēng)險規(guī)避機(jī)制，當(dāng)前的研究主要傾向于塑造政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、防止隱性知識泄露、防范程序危機(jī)、構(gòu)建安全的風(fēng)險退出機(jī)制等被動方式，對于合作式創(chuàng)新、破壞式創(chuàng)新在規(guī)避創(chuàng)新風(fēng)險中的積極作用研究較少論及，政府治理創(chuàng)新風(fēng)險規(guī)避機(jī)制還多以預(yù)判控制或突發(fā)事件規(guī)制為主。

綜合既有研究成果來看，國內(nèi)外學(xué)者對于地方政府治理創(chuàng)新類型的劃分，因創(chuàng)新動力、創(chuàng)新內(nèi)容等分類標(biāo)準(zhǔn)的不同而各異，研究內(nèi)容也因體制改革、模式創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整、關(guān)系重構(gòu)等創(chuàng)新側(cè)重點不同，而存在政府主導(dǎo)和社會主導(dǎo)的路徑分歧，但在地方政府治理創(chuàng)新的發(fā)展方向、有效形式及發(fā)展路向等方面已形成基本共識，對深化我國地方政府治理創(chuàng)新研究提供了有益借鑒。反觀我國地方政府治理創(chuàng)新現(xiàn)有的研究成果，在研究內(nèi)容方面，對地方政府治理創(chuàng)新價值、創(chuàng)新效果和治理體制等宏觀創(chuàng)新路徑的分析較多，而從微觀視角專門研究地方政府治理創(chuàng)新行為和實施機(jī)制的分析較少。在創(chuàng)新行為的具體分析上，以經(jīng)濟(jì)人理性和委托—代理理論為基礎(chǔ)的行為主義經(jīng)濟(jì)人及行為博弈分析為主，這種分析雖主導(dǎo)著當(dāng)前分權(quán)視域下的地方政府行為分析，但多局限于描述性論述，不足以系統(tǒng)反映創(chuàng)新行為在不同歷史階段的演變邏輯和創(chuàng)新實施機(jī)制的內(nèi)在機(jī)理，深層次闡釋地方政府治理創(chuàng)新實施行為的研究尚不多見。此外，地方政府治理創(chuàng)新實施機(jī)制寓于特定的治理環(huán)境和治理路徑之中，有效的創(chuàng)新路徑需要有效的治理創(chuàng)新實施機(jī)制予以保障。有鑒于此，從理論前瞻性來看，我國地方政府治理創(chuàng)新研究既需要正視從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型與變遷中帶來的社會流動性增加、社群自主治理能力缺失等問題，[36]適應(yīng)社會管理體制和治理模式的外在形式，還需要不斷適應(yīng)基于地方利益之上的治理創(chuàng)新自我推進(jìn)行為特質(zhì)的發(fā)展，在研究內(nèi)容上繼續(xù)擴(kuò)充地方政府治理創(chuàng)新體系及機(jī)制研究。

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（責(zé)任編輯：劉? 鵬）