“意見(jiàn)”的規(guī)范性與復(fù)合性分野及其規(guī)范化

摘? 要：在寫(xiě)作實(shí)踐中，“意見(jiàn)”公文分野為規(guī)范性和復(fù)合性?xún)深?lèi)，現(xiàn)行“意見(jiàn)”公文的適用范圍已無(wú)法涵括其全部功能?；诖?，從語(yǔ)詞、文種、發(fā)布、實(shí)踐等多方面分析“意見(jiàn)”公文的應(yīng)然屬性，對(duì)兩類(lèi)“意見(jiàn)”公文的發(fā)文對(duì)象、主體功能、文書(shū)流轉(zhuǎn)、行文方向等進(jìn)行比較，揭示其差異，進(jìn)而提出推進(jìn)“意見(jiàn)”公文規(guī)范化建設(shè)的幾點(diǎn)舉措。

關(guān)鍵詞：黨政機(jī)關(guān)公文;意見(jiàn);規(guī)范化

Abstract： During our writing practice， "opinion" document is divided into "normative" one and "compound" one. However， current opinion's range of application has been unable to include all functions. Based on this， the author tends to analyze required attributes from words and phrases， document type， publishing， practice and some other aspects by comparing object， function， processing and direction of these two kinds of documents. In this way， differences can be revealed in order to put forward following measures of promoting “opinion” document normalization construction.

Keywords： Official documents from party and government organs; Opinion; Normalization

“意見(jiàn)”是1996年《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》和2000年《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》中新增的文種。其適用范圍為：對(duì)重要問(wèn)題提出見(jiàn)解和處理辦法。對(duì)于該文種的行文方向、處置方式等，國(guó)務(wù)院辦公廳2001年《關(guān)于實(shí)施<國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法>涉及的幾個(gè)具體問(wèn)題的處理意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《處理意見(jiàn)》）中曾作出規(guī)定。但對(duì)“意見(jiàn)”的公文性質(zhì)，長(zhǎng)期以來(lái)學(xué)界爭(zhēng)訟不斷。不少規(guī)范性公文管理規(guī)定中，將其用作規(guī)范性公文文種。有學(xué)者認(rèn)為和“決定”文種可以互代[1] ，屬于指揮性公文。對(duì)意見(jiàn)公文性質(zhì)認(rèn)識(shí)上的多元，給公文寫(xiě)作實(shí)踐帶來(lái)迷惑。如，同是國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕18號(hào)）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立殘疾兒童康復(fù)救助制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2018〕20號(hào)）兩個(gè)文件，前一個(gè)文件的正文架構(gòu)為“一、總體要求（指導(dǎo)思想、基本原則）”“二、主要內(nèi)容”“三、健全保障措施”“四、組織實(shí)施”，后一個(gè)文件的正文架構(gòu)為“一、總體要求（指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)）”“二、制度內(nèi)容”“三、組織實(shí)施”。此兩個(gè)文件從事由到正文架構(gòu)都十分相似，緣何一個(gè)使用“通知”，一個(gè)使用“意見(jiàn)”，這從“意見(jiàn)”適用范圍界定上已經(jīng)很難作出解釋?；诖耍P者從研究“意見(jiàn)”文種的本原特性入手，比較“規(guī)范性意見(jiàn)”和“復(fù)合性意見(jiàn)”的差異，進(jìn)而就其規(guī)范化建設(shè)提出管見(jiàn)。

1 規(guī)范性：“意見(jiàn)”公文適用的本原應(yīng)然屬性

規(guī)范性公文是對(duì)某一群體和組織具有紀(jì)律約束力的文件。判斷一個(gè)公文文種是否屬于規(guī)范性公文，不僅要看它是否采取“意見(jiàn)”名稱(chēng)，而且要看它的內(nèi)容[2]，其內(nèi)容的“法律性”是唯一依據(jù)[3]。將意見(jiàn)的公文屬性確定為規(guī)范性，主要依據(jù)也就是其內(nèi)容的本質(zhì)性規(guī)定。

1.1 從適用范圍的語(yǔ)詞角度看，“意見(jiàn)”的存在本原是其規(guī)范性。意見(jiàn)適用范圍“對(duì)重要問(wèn)題提出見(jiàn)解和處理辦法”的表述中，有“重要問(wèn)題”“見(jiàn)解”和“辦法”三個(gè)關(guān)鍵詞。從邏輯上講，“重要問(wèn)題”是提出問(wèn)題，回答“是什么”，“見(jiàn)解”是分析問(wèn)題，回答的是“為什么”，“辦法”是解決問(wèn)題，回答的是“怎么辦”。從公文治事理政的角度說(shuō)，意見(jiàn)公文的寫(xiě)作重點(diǎn)應(yīng)為“辦法”，因?yàn)殛愂鰡?wèn)題、提出見(jiàn)解，都是為著提出“處理辦法”的。從這個(gè)意義上說(shuō)，意見(jiàn)公文本質(zhì)上是對(duì)工作策略、方法的內(nèi)在規(guī)定，是客觀(guān)存在和行動(dòng)依據(jù)，基本職能是指導(dǎo)與規(guī)約相關(guān)工作。因此，意見(jiàn)公文屬于帶有指導(dǎo)性質(zhì)、體現(xiàn)規(guī)定性的策略性公文，也就是法學(xué)界學(xué)者指稱(chēng)的“指導(dǎo)性規(guī)范文件”。[4]

1.2 從規(guī)范公文的使用文種看，“意見(jiàn)”是常見(jiàn)規(guī)范性公文文種。筆者曾經(jīng)在中國(guó)法律法規(guī)信息庫(kù)中，對(duì)全國(guó)24個(gè)省級(jí)政府和10個(gè)中央政府部門(mén)制訂的、關(guān)于規(guī)范性文件文種選用的情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。有7個(gè)省政府和5個(gè)部門(mén)將“意見(jiàn)”作為規(guī)范性公文的名稱(chēng)。在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（2013年）中，明確規(guī)定黨內(nèi)規(guī)范性文件是“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責(zé)過(guò)程中形成的具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見(jiàn)、通知等文件”，其中“意見(jiàn)”是黨的規(guī)范性文件的重要文種之一。《上海市行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》中，也明確規(guī)定“規(guī)范性文件的名稱(chēng)，一般稱(chēng)‘規(guī)定‘辦法‘決定‘通告‘意見(jiàn)‘通知等”，“意見(jiàn)”位列其中。由此可見(jiàn)，“意見(jiàn)”是規(guī)范性公文文種使用的基本文種之一。

1.3 從已成公文的寫(xiě)作實(shí)踐看，“意見(jiàn)”內(nèi)容與結(jié)構(gòu)顯示規(guī)范性。意見(jiàn)公文自被確定為黨政機(jī)關(guān)法定公文之后，少量意見(jiàn)公文的主體內(nèi)容就是帶有規(guī)約性和強(qiáng)制力的，體現(xiàn)出規(guī)范性公文具有普通約束力和反復(fù)使用的特性。如2001年的《處理意見(jiàn)》中，專(zhuān)題針對(duì)“意見(jiàn)”文種的使用范圍、“函”的效力、“命令”“決定”和“通報(bào)”三個(gè)文種用于獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)如何區(qū)分、部門(mén)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行文等11個(gè)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范。《科技部等關(guān)于非營(yíng)利性科研機(jī)構(gòu)管理的若干意見(jiàn)（試行）》中，也從12個(gè)方面對(duì)非營(yíng)利性科研機(jī)構(gòu)的管理提出規(guī)約性要求等等，這些都是正規(guī)意義上的規(guī)范性公文用例。不僅如此，此類(lèi)意見(jiàn)的結(jié)構(gòu)通常是采用各部分內(nèi)容平行展開(kāi)、分條列項(xiàng)式的并列結(jié)構(gòu)方式，以便在行政與司法過(guò)程中引用、達(dá)到清晰和準(zhǔn)確效果。[5]這與一般公文，尤其是非規(guī)范性意見(jiàn)公文的主要內(nèi)容為“是什么”“為什么”“怎么辦”、層層遞進(jìn)的邏輯性結(jié)構(gòu)方式明顯不同。

1.4 從規(guī)范公文的發(fā)布要求看，“意見(jiàn)”公文當(dāng)屬于規(guī)范性公文。1996年10月1日施行的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》中，首次以法律形式規(guī)定：對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布，未經(jīng)公布的不得作為行政處罰的依據(jù)。按照此要求，行政機(jī)關(guān)制訂的規(guī)范性文件管理規(guī)定中，都明確要求規(guī)范性公文通過(guò)一定形式向社會(huì)公布，而公布的文種通常就是“通知”。時(shí)至今日，不少機(jī)關(guān)仍然用“通知”來(lái)印發(fā)“意見(jiàn)”，有的學(xué)者認(rèn)為是多此一舉[6]。其實(shí)正是因?yàn)榇祟?lèi)被印發(fā)的“意見(jiàn)”屬于典型的規(guī)范性公文，通過(guò)“通知”印發(fā)來(lái)推進(jìn)其貫徹執(zhí)行，這是規(guī)范性公文公之于眾時(shí)的必需程序。在新華社的報(bào)道中，經(jīng)常有“中共中央辦公廳印發(fā)了《××××××的意見(jiàn)》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)”的內(nèi)容，顯然就是中共中央辦公廳用“通知”來(lái)印發(fā)的“意見(jiàn)”，屬于正規(guī)意義上的規(guī)范性公文。

2 指揮性：復(fù)合性意見(jiàn)與規(guī)范性意見(jiàn)的總體差異

上已述及，規(guī)范性是意見(jiàn)公文的應(yīng)然屬性。但從寫(xiě)作實(shí)踐看，意見(jiàn)公文從確定為法定公文開(kāi)始，它就不只是適用于單純體現(xiàn)“見(jiàn)解與辦法”、靜態(tài)存在的依據(jù)性公文。更多的“意見(jiàn)”集萃了適用規(guī)定中的規(guī)范功能、“決定”公文的決策功能和“通知”公文的指揮功能，呈現(xiàn)出“復(fù)合性”。因此，在寫(xiě)作實(shí)踐上自然分野為“純粹的規(guī)范性意見(jiàn)公文”和“含有規(guī)范內(nèi)容、具有決策和重在指揮的復(fù)合性意見(jiàn)公文”兩類(lèi)（下文分別簡(jiǎn)化為“規(guī)范性意見(jiàn)”和“復(fù)合性意見(jiàn)”），前者功能在于規(guī)范約束，后者功能在于部署指揮。兩者之間后者包容前者，后者由前者轉(zhuǎn)化而來(lái)，且明顯存在前者向后者過(guò)渡的痕跡，寫(xiě)作實(shí)踐上已經(jīng)出現(xiàn)后者取代前者的趨向。

2.1 在發(fā)文對(duì)象上，由不定性轉(zhuǎn)化為確定性。規(guī)范性公文是規(guī)范不特定相對(duì)人或組織、具有普遍約束力、可反復(fù)適用的公文。正規(guī)的規(guī)范性公文因?yàn)槭芪臋C(jī)關(guān)是不特定相對(duì)人或組織，所以通常沒(méi)有主送機(jī)關(guān)。規(guī)范性意見(jiàn)因?yàn)閳?zhí)行機(jī)關(guān)是“不特定的相對(duì)人或組織”，所以在寫(xiě)作時(shí)不寫(xiě)主送機(jī)關(guān)。但由于復(fù)合性意見(jiàn)的功能側(cè)重于指揮，所以標(biāo)注主送機(jī)關(guān)成為必須。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)綜合保稅區(qū)高水平開(kāi)放高質(zhì)量發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2019〕3號(hào)），正文前面標(biāo)有主送機(jī)關(guān)“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)”。而規(guī)范性意見(jiàn)是對(duì)不確定的組織具有普遍約束力，所以不寫(xiě)主送機(jī)關(guān)。如《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于支持河北雄安新區(qū)全面深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》的正文前面就沒(méi)有主送機(jī)關(guān)。而且可以發(fā)現(xiàn)，中共中央發(fā)布的意見(jiàn)絕大多數(shù)沒(méi)有主送機(jī)關(guān)。由此也可以判斷，此類(lèi)意見(jiàn)一般為規(guī)范性意見(jiàn)，它是約束全黨、全國(guó)、全軍和各行各業(yè)開(kāi)展相關(guān)工作的方針與政策，具有不容置喙的強(qiáng)制性和約束力。

2.2 從主體功能看，由規(guī)范性轉(zhuǎn)化為指揮性。規(guī)范性意見(jiàn)主體內(nèi)容相對(duì)單一，逐條逐項(xiàng)羅列對(duì)相關(guān)問(wèn)題的處理辦法。如上文已述，《處理》意見(jiàn)中就是對(duì)黨政機(jī)關(guān)公文處理過(guò)程中的11個(gè)問(wèn)題逐一提出解決辦法。其正文內(nèi)容上，只對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范，一般不作闡釋?zhuān)蛔靼才?。而?fù)合性意見(jiàn)在正文的內(nèi)容上融合了通知、決定等多個(gè)文種功能。主要是：通知文種“發(fā)布、傳達(dá)要求下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項(xiàng)”的功能，決定文種“對(duì)重要事項(xiàng)作出決策和部署”的功能。此類(lèi)意見(jiàn)，不僅要“對(duì)重要問(wèn)題提出見(jiàn)解和處理辦法”，而且要對(duì)如何落實(shí)作出部署。如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)核電標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕71號(hào)），其中有“見(jiàn)解”，如“安全高效發(fā)展核電是我國(guó)能源戰(zhàn)略的重要組成部分”等;也有“辦法”，如“加強(qiáng)自主創(chuàng)新，優(yōu)化完善核電標(biāo)準(zhǔn)體系”等，這些是意見(jiàn)文種本原的規(guī)范功能。更有“決策”，如“形成標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)路線(xiàn)統(tǒng)一、結(jié)構(gòu)完善的核電標(biāo)準(zhǔn)體系”等，與“決定”寫(xiě)法類(lèi)似。此外，還寫(xiě)“安排與部署”，如2019年、2022年、2027年要達(dá)到什么目標(biāo)，時(shí)間上很清晰;要求“國(guó)防科工局、能源局、標(biāo)準(zhǔn)委要根據(jù)各自職責(zé)推動(dòng)核電核燃料、乏燃料、核安保、核應(yīng)急等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定”等，對(duì)執(zhí)行部門(mén)也很明確，與“通知”寫(xiě)法無(wú)異。一句話(huà)，復(fù)合性意見(jiàn)不僅對(duì)工作進(jìn)行規(guī)范，更多要明確相關(guān)工作開(kāi)展的時(shí)間表、路線(xiàn)圖、責(zé)任人，重點(diǎn)在于貫徹與行動(dòng)。

還有一點(diǎn)值得注意，復(fù)合性意見(jiàn)的“問(wèn)題導(dǎo)向”有所削弱。從意見(jiàn)適用范圍的表述看，其應(yīng)在提出問(wèn)題之后，或指明問(wèn)題的危害與影響，或分析問(wèn)題發(fā)展的脈絡(luò)及趨勢(shì)，進(jìn)而提出解決問(wèn)題的辦法[7]。但當(dāng)下不少?gòu)?fù)合性意見(jiàn)不講任何“重要問(wèn)題”，直述工作重要性和必要性。如上例中，開(kāi)篇直述“核電標(biāo)準(zhǔn)化是支撐我國(guó)核電安全和可持續(xù)發(fā)展的重要保障，是促進(jìn)核電‘走出去的重要抓手，對(duì)推動(dòng)我國(guó)由核電大國(guó)向核電強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)具有重要意義。為進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)核電標(biāo)準(zhǔn)化工作，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見(jiàn)”，直接申明加強(qiáng)核電標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重要性和目的性，完全不講此方面存在的問(wèn)題。

2.3 從文書(shū)流轉(zhuǎn)看，由批轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)化為直發(fā)型。規(guī)范性意見(jiàn)，通過(guò)“通知”“命令”等具有公布功能的文種來(lái)發(fā)布。目的是兩個(gè)：一是用相關(guān)文種印發(fā)規(guī)范性公文，是黨政規(guī)章和規(guī)范性公文發(fā)布的必備程序;二是由于命令、通知自身具備的指令性功能，利于在印發(fā)、轉(zhuǎn)發(fā)時(shí)提出貫徹落實(shí)要求。如《體育總局印發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范體育賽場(chǎng)行為的若干意見(jiàn)〉的通知》（體規(guī)字〔2018〕9號(hào)），正文主要內(nèi)容為“現(xiàn)將《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范體育賽場(chǎng)行為的若干意見(jiàn)》印發(fā)實(shí)施，請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行。貫徹實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題，請(qǐng)及時(shí)向體育總局報(bào)告”。很顯然，通過(guò)“通知”印發(fā)“意見(jiàn)”，已然將單純具有約束功能的規(guī)范性公文，嬗變成必須貫徹落實(shí)的指揮性公文。復(fù)合性意見(jiàn)因?yàn)榧?guī)范、指揮于一體，采取直接發(fā)文形式，更利于直接指揮。2018年國(guó)務(wù)院網(wǎng)站公布的、以國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院辦公廳名義頒布的38個(gè)意見(jiàn)公文，全部是直發(fā)型意見(jiàn)，沒(méi)有一例是轉(zhuǎn)發(fā)型意見(jiàn)。這也從一個(gè)側(cè)面反映出，復(fù)合性意見(jiàn)已成主流，規(guī)范性意見(jiàn)正在式微。

2.4 從行文方向看，由多向性轉(zhuǎn)化為單向性。規(guī)范性意見(jiàn)區(qū)別于其他規(guī)范性公文的方面在于，后者往往具有“示下性”，即一般用于下行文。根據(jù)《處理意見(jiàn)》的解釋?zhuān)耙庖?jiàn)”可以用于上行文、下行文和平行文。但實(shí)際使用的情況并非如此。在公文流轉(zhuǎn)中，平級(jí)或不相隸屬關(guān)系的機(jī)關(guān)之間，絕少使用“意見(jiàn)”來(lái)聯(lián)系或研究工作，也沒(méi)有發(fā)現(xiàn)相關(guān)用例。同樣，用作上行文的意見(jiàn)在工作實(shí)踐中也是一個(gè)虛空。理由在于：任何公文從功能上都包括工具價(jià)值和終極價(jià)值兩個(gè)方面。工具價(jià)值是公文的直接功能，終極價(jià)值是一個(gè)文種設(shè)立與存在的根本原因所在，也是一個(gè)文種寫(xiě)作目的和輔政功能的集中體現(xiàn)[8]。意見(jiàn)公文的工具價(jià)值是對(duì)重要問(wèn)題提出見(jiàn)解和解決辦法，終極價(jià)值卻是解決某項(xiàng)重大問(wèn)題、推動(dòng)相關(guān)工作。下級(jí)寫(xiě)給上級(jí)的上行意見(jiàn)，通常無(wú)非是兩種情形：第一種是從改進(jìn)上級(jí)機(jī)關(guān)的工作著眼，對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的工作提出意見(jiàn);第二種是從改進(jìn)自身工作入手，向上級(jí)機(jī)關(guān)提出政策支持要求。在寫(xiě)作實(shí)踐中，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)第一種情形的用例。對(duì)于第二種情形，從發(fā)文機(jī)關(guān)和主送機(jī)關(guān)的形式來(lái)看，貌似下級(jí)機(jī)關(guān)寫(xiě)給上級(jí)機(jī)關(guān)的上行意見(jiàn)，而從內(nèi)容上講，實(shí)際上屬于下行意見(jiàn)。這里以上級(jí)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)批下級(jí)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)公文作一個(gè)分析。

2017年4月13日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于2017年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。從行文次序上講，該《意見(jiàn)》是下級(jí)機(jī)關(guān)“國(guó)家發(fā)改委”遞交給上級(jí)機(jī)關(guān)“國(guó)務(wù)院”的，從行文關(guān)系上確實(shí)應(yīng)是上行意見(jiàn)。事實(shí)上，從意見(jiàn)內(nèi)容來(lái)看，該《意見(jiàn)》的主送機(jī)關(guān)（《工作條例》中定義為“公文的主要受理機(jī)關(guān)”）應(yīng)該是國(guó)務(wù)院的下級(jí)機(jī)關(guān)“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)”。根據(jù)《工作條例》規(guī)定，這種由本級(jí)政府的部門(mén)通過(guò)本級(jí)政府向下一級(jí)政府的行文，屬于“向下級(jí)機(jī)關(guān)行文”，即下行文。從這個(gè)意義上說(shuō)，該《意見(jiàn)》應(yīng)屬于下行意見(jiàn)。這可能帶來(lái)疑問(wèn)，既然《處理意見(jiàn)》中已經(jīng)規(guī)定“意見(jiàn)”可用作平行文，那么國(guó)家發(fā)改委為什么不直接給與自己平級(jí)的機(jī)關(guān)“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)”發(fā)送平行的意見(jiàn)呢？原因是國(guó)家發(fā)改委作為國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)，根據(jù)《工作條例》“黨委、政府的辦公廳（室）根據(jù)本級(jí)黨委、政府授權(quán)，可以向下級(jí)黨委、政府行文，其他部門(mén)和單位不得向下級(jí)黨委、政府發(fā)布指令性公文或者在公文中向下級(jí)黨委、政府提出指令性要求”的規(guī)定，不允許國(guó)家發(fā)改委直接向本級(jí)政府的下一級(jí)政府發(fā)送指揮性公文。所以他們彼此之間發(fā)送平行意見(jiàn)完全是不允許的。

3 規(guī)范化：“意見(jiàn)”規(guī)范性與復(fù)合性分野與適用范圍不匹配問(wèn)題解決的路徑

因?yàn)橐庖?jiàn)公文在寫(xiě)作實(shí)踐上已經(jīng)分野為規(guī)范性和復(fù)合性?xún)深?lèi)，而現(xiàn)行意見(jiàn)公文適用范圍表述的功能單一，已經(jīng)不能涵蓋這兩種公文的所有特性，給文種選用、公文處理、寫(xiě)作實(shí)踐等帶來(lái)問(wèn)題和困惑，推進(jìn)其規(guī)范化建設(shè)迫在眉睫。

3.1 正確對(duì)待，辯證認(rèn)識(shí)復(fù)合性意見(jiàn)日趨普遍和規(guī)范性意見(jiàn)日漸式微的趨向。不可否認(rèn)，由于十多年來(lái)意見(jiàn)公文在寫(xiě)作實(shí)踐上的變異泛化，復(fù)合性意見(jiàn)不僅已經(jīng)較大偏離了意見(jiàn)公文適用范圍所應(yīng)有的涵義與功能，而且在公文處理過(guò)程中，由于此類(lèi)意見(jiàn)集規(guī)范、指揮、決策于一體，使用越來(lái)越普遍。而與之形成鮮明對(duì)比的是，規(guī)范性意見(jiàn)卻越發(fā)式微，甚至有消亡趨勢(shì)。對(duì)這種趨向，應(yīng)該抱持一分為二的態(tài)度。

3.1.1 從積極方面看。復(fù)合性意見(jiàn)的興起，其一，豐富了黨政機(jī)關(guān)公文中的指揮類(lèi)公文文種。《工作條例》的15個(gè)文種中，從適用范圍的表述看，專(zhuān)司工作部署的只有“決定”和“通知”。復(fù)合性意見(jiàn)經(jīng)過(guò)幾十年發(fā)展，已經(jīng)形成了通常以指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施（有關(guān)要求）等為主要內(nèi)容，體制完備、相對(duì)成熟的部署性公文。其存在與發(fā)展，可以之取代“決定”的部署功能。同時(shí)，還可以通過(guò)適當(dāng)界定，對(duì)“意見(jiàn)”和“通知”的使用范圍作出區(qū)分。其二，提高了行文效率。也正因?yàn)閺?fù)合性意見(jiàn)集規(guī)范、部署、安排于一體，指揮功能充分突顯，也無(wú)須再疊床架屋以“通知”來(lái)批轉(zhuǎn)或印發(fā)、提出貫徹“意見(jiàn)”要求。可以通過(guò)直發(fā)方式，直接設(shè)目標(biāo)、定任務(wù)、講措施、提要求。這種多元合一的公文改革，并非個(gè)例。像“通知代復(fù)”（一種以通知代替批復(fù)來(lái)回復(fù)請(qǐng)示、并就落實(shí)批復(fù)事項(xiàng)提出貫徹要求的公文現(xiàn)象），即屬此類(lèi)。雖然學(xué)界有所爭(zhēng)議，但提高了行文和辦文效率，卻是有目共睹的。

3.1.2 從消極方面看。其一，弱化了公文規(guī)范的權(quán)威性?，F(xiàn)行《工作條例》中關(guān)于意見(jiàn)適用范圍的界定，其應(yīng)然屬性是依據(jù)和規(guī)范，因此應(yīng)主要用為規(guī)范性公文。將其用為復(fù)合性的指揮類(lèi)公文，實(shí)際上已經(jīng)偏離了適用范圍原初的功能設(shè)計(jì)?！豆ぷ鳁l例》作為中央黨政條規(guī)，具有剛性約束力。允許意見(jiàn)公文復(fù)合性變異，容易降低法規(guī)的權(quán)威性。其二，在相關(guān)指揮類(lèi)文種的選用上，引發(fā)混亂。除了容易與“通知”選用混淆外，現(xiàn)行《工作條例》中規(guī)定“決定”對(duì)“重要事項(xiàng)”具有“部署”職能，那么其與“決定”在使用上如何區(qū)分就不容易。不僅如此，“意見(jiàn)”與事務(wù)性文書(shū)“工作計(jì)劃”也難以區(qū)分。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕34號(hào)）一文中，《方案》正文的主要內(nèi)容與復(fù)合性意見(jiàn)主體內(nèi)容、架構(gòu)毫無(wú)二致。這就難免產(chǎn)生疑問(wèn)，該《方案》是由國(guó)務(wù)院制訂，又是由國(guó)務(wù)院通過(guò)“通知”印發(fā)。其實(shí)，國(guó)務(wù)院完全可以直接頒發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于建設(shè)中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的意見(jiàn)》，以滿(mǎn)足工作需要?！豆ぷ鳁l例》中對(duì)相關(guān)文種含糊其辭的適用范圍表述，與黨政管理中較為隨意的寫(xiě)作實(shí)踐，已經(jīng)讓人在文種文類(lèi)選擇上左右為難，莫衷一是。

3.2 多管齊下，推進(jìn)意見(jiàn)公文的規(guī)范化建設(shè)。如何解決意見(jiàn)公文的現(xiàn)行適用范圍表述的單一性與實(shí)際運(yùn)用實(shí)踐中的多面性之間的矛盾？從修訂適用范圍和規(guī)范公文處理兩方面看，比較可行的有兩種方案：其一，對(duì)現(xiàn)有意見(jiàn)的適用范圍作出包含兩方面功能的規(guī)定。即將“意見(jiàn)”的適用范圍更易為“對(duì)重要問(wèn)題提出見(jiàn)解和處理辦法，對(duì)重大事項(xiàng)或工作作出部署安排”。這樣能夠把目前正在實(shí)施的規(guī)范性意見(jiàn)和復(fù)合性意見(jiàn)的功能全都包容進(jìn)來(lái)。其二，對(duì)適用范圍不作修訂，但在寫(xiě)作實(shí)踐中，規(guī)定“意見(jiàn)”公文要么用作規(guī)范性公文，要么用作復(fù)合性公文，二者只允許取其一。

審視上述兩種方案，筆者認(rèn)為第二種更為合理。其一，規(guī)范性公文的名稱(chēng)使用一直比較混亂，導(dǎo)致學(xué)界、社會(huì)對(duì)到底哪些紅頭文件屬于規(guī)范性公文辨識(shí)不清，甚至引發(fā)行政與司法爭(zhēng)議。其實(shí)，完全可以作出統(tǒng)一規(guī)定：停止規(guī)范性公文文種名稱(chēng)使用《工作條例》中包括“意見(jiàn)”在內(nèi)、15種公文中任何一個(gè)文種名稱(chēng)，只允許使用“規(guī)則”“辦法”等標(biāo)識(shí)度高的文種名稱(chēng)，以解決長(zhǎng)期以來(lái)人們對(duì)規(guī)范性公文辨別困難的問(wèn)題。即停止“意見(jiàn)”公文的規(guī)范功能。其二，如果將意見(jiàn)公文的適用范圍變更為“適用于對(duì)重要問(wèn)題、重大事項(xiàng)提出見(jiàn)解和處理方法并作出部署和安排”，即專(zhuān)司“部署”功能，同時(shí)將“決定”適用范圍中的“對(duì)重要事項(xiàng)作出決策和部署”更易為“對(duì)重要事項(xiàng)作出決策”，停止“部署”功能，這樣《工作條例》的15種公文中，只有“通知”和“意見(jiàn)”具有部署指揮功能。至于二者如何區(qū)分，筆者以為：著眼于短期、即時(shí)、微觀(guān)、一般的工作部署，使用“通知”文種;而著眼于長(zhǎng)期、持久、宏觀(guān)、重要的工作部署，使用“意見(jiàn)”文種。這樣兩個(gè)文種在工作實(shí)踐中既能夠相互補(bǔ)充，又體現(xiàn)各有側(cè)重。

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（作者單位：南通師范高等專(zhuān)科學(xué)校? ?來(lái)稿日期：2019-03-13）