解讀《河南省電子文件歸檔與電子檔案管理辦法實(shí)施細(xì)則》

李寶玲

為規(guī)范我省電子文件歸檔與電子檔案管理，中共河南省委辦公廳、河南省人民政府辦公廳印發(fā)了《河南省電子文件歸檔與電子檔案管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），河南省檔案局制定了《河南省電子文件歸檔與電子檔案管理辦法實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）。《暫行辦法》是領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)性文件，《實(shí)施細(xì)則》是貫徹落實(shí)《暫行辦法》的業(yè)務(wù)規(guī)范性文件，兩個(gè)文件是河南做好新時(shí)期電子文件歸檔與電子檔案管理的基本遵循。

1 背景與意義

《實(shí)施細(xì)則》的制定是電子文件歸檔與電子檔案管理新的歷史階段的要求。我國(guó)檔案部門對(duì)電子文件歸檔與電子檔案管理經(jīng)歷了初步探索、標(biāo)準(zhǔn)先行、實(shí)踐推進(jìn)的發(fā)展階段。以國(guó)家檔案局頒布的《CAD電子文件光盤存儲(chǔ)、歸檔與檔案管理要求》（GB/T17678.1-1999）、《電子文件歸檔與管理規(guī)范》（GB/T18894-2002）為標(biāo)志，檔案部門開(kāi)始探索電子文件管理國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)在我國(guó)的應(yīng)用;以2003年國(guó)家檔案局6號(hào)令頒發(fā)的《電子公文歸檔管理暫行辦法》，2009年中辦、國(guó)辦印發(fā)的《電子文件管理暫行辦法》為標(biāo)志，開(kāi)始實(shí)踐層面上對(duì)電子公文管理的探索。之后十年中不斷總結(jié)電子文件管理經(jīng)驗(yàn)，圍繞著電子文件元數(shù)據(jù)、版式文檔、電子文件封裝、數(shù)碼照片、光盤管理等出臺(tái)了一系列的標(biāo)準(zhǔn)，特別是《紙質(zhì)檔案數(shù)字化技術(shù)規(guī)范》等規(guī)范加快了傳統(tǒng)載體數(shù)字化的步伐，《電子檔案移交與接收辦法》（檔發(fā)[2012]7號(hào)）的頒布、《電子文件歸檔與管理規(guī)范》GB/T18894-2016的修訂，推進(jìn)了原生電子文件、電子檔案管理的實(shí)踐。

隨著國(guó)家信息化戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，《國(guó)家電子文件管理“十三五”規(guī)劃》提出了提升電子文件管理能力、規(guī)范電子文件管理、促進(jìn)憑證電子文件規(guī)范應(yīng)用等目標(biāo)任務(wù)。特別是新時(shí)代推進(jìn)電子政務(wù)背景下，移動(dòng)互聯(lián)、資源共享、便民服務(wù)對(duì)無(wú)紙辦公、數(shù)據(jù)跑路、遠(yuǎn)程辦理的推動(dòng)，電子文件的管理與歸檔成為加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)的“最后一公里”的突出需求，約束與規(guī)范電子文件歸檔與電子檔案管理刻不容緩。

2 框架與內(nèi)容

《實(shí)施細(xì)則》以《暫行辦法》為指導(dǎo)，以國(guó)家相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范為依據(jù)，力爭(zhēng)在該規(guī)范文件中說(shuō)清楚電子文件、電子檔案管理最基本、最關(guān)鍵的內(nèi)容。主要有：

2.1 明確了電子文件與電子檔案的概念與外延。對(duì)電子文件、電子檔案的定義很多，從方便實(shí)踐操作層面出發(fā)，《實(shí)施細(xì)則》引用GB/T18894-2016電子文件、電子檔案、元數(shù)據(jù)的概念，體現(xiàn)出對(duì)概念術(shù)語(yǔ)的科學(xué)性和確定性。該規(guī)范的電子文件是指機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位在處理公務(wù)過(guò)程中，通過(guò)計(jì)算機(jī)等電子設(shè)備形成、辦理、傳輸和存儲(chǔ)的文字、圖表、圖像、音頻、視頻等不同形式的信息記錄。既包括OA系統(tǒng)產(chǎn)生的格式文本文件，也包括各業(yè)務(wù)系統(tǒng)中產(chǎn)生的版式文檔、CAD文件及二維、三維圖像;利用數(shù)碼設(shè)備獲取的照片、音頻、視頻文件;各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫(kù)文件;有價(jià)值的網(wǎng)頁(yè)、郵件等電子文件。同時(shí)也包括各單位部署在河南政務(wù)網(wǎng)的“最多跑一次”事項(xiàng)辦理中的電子文件，也適用于各立檔單位紙質(zhì)檔案數(shù)字化副本。

2.2 明確了電子文件歸檔與電子檔案管理中的責(zé)任分工。電子文件歸檔與電子檔案管理是各立檔單位的文書處理部門、業(yè)務(wù)部門、檔案管理部門、信息化技術(shù)部門等共同參與的系統(tǒng)工作。任何一個(gè)環(huán)節(jié)的缺失都會(huì)造成電子文件全流程管理的中斷，影響著電子文件、電子檔案的真實(shí)性、完整性、可用性與安全性?！秾?shí)施細(xì)則》明確了立檔單位部門在這一流程中的責(zé)任分工：各單位文秘和業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)電子文件的收集、處理和歸檔工作;各單位檔案部門負(fù)責(zé)電子檔案的管理和提供利用，以及將進(jìn)館范圍的電子檔案定期向同級(jí)國(guó)家綜合檔案館移交;各單位信息化部門負(fù)責(zé)依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和完善業(yè)務(wù)系統(tǒng)的電子文件歸檔功能，做好業(yè)務(wù)系統(tǒng)與電子檔案管理系統(tǒng)的對(duì)接。由此，明確管理職責(zé)，建立協(xié)調(diào)制度，規(guī)范工作流程，確保各類電子文件及時(shí)歸檔和科學(xué)管理，確保進(jìn)館范圍電子檔案的按時(shí)移交。同時(shí)明確了各級(jí)檔案行政管理部門和各級(jí)國(guó)家綜合檔案館的職責(zé)：各級(jí)檔案行政管理部門負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)電子文件歸檔和電子檔案管理工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，負(fù)責(zé)提出各業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子文件歸檔功能需求，負(fù)責(zé)電子檔案管理系統(tǒng)的建設(shè)與應(yīng)用培訓(xùn)。各級(jí)國(guó)家綜合檔案館負(fù)責(zé)電子檔案接收和電子檔案管理。

2.3 規(guī)定了電子文件歸檔與整理的相關(guān)要求。電子文件管理與紙質(zhì)文件管理的理論依據(jù)是一致的，其不同點(diǎn)在于與紙質(zhì)文件相比，電子文件具有形式多樣性、內(nèi)容的易更改性、對(duì)設(shè)備和技術(shù)環(huán)境的依賴性、載體的不穩(wěn)定性等特點(diǎn)，因此在歸檔管理上重點(diǎn)把握以下幾個(gè)方面：

一是歸檔范圍。與傳統(tǒng)載體形式的文件材料歸檔范圍相比，除了電子文件本身外，增加了元數(shù)據(jù)的歸檔。元數(shù)據(jù)是描述電子文件與電子檔案的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景及其管理過(guò)程的數(shù)據(jù)，是對(duì)電子文件著錄、管理、檢索的基礎(chǔ)，也是電子文件真實(shí)可靠的保障，應(yīng)與電子文件保持一致，一起歸檔。同時(shí)也將在信息化背景下各單位在公務(wù)活動(dòng)中產(chǎn)生的電子郵件、網(wǎng)頁(yè)、社交媒體文件等納入電子文件的歸檔范圍。

二是電子文件的格式。為了保證電子文件的真實(shí)有效、長(zhǎng)期可讀，要求電子文件應(yīng)當(dāng)采用符合國(guó)家規(guī)定的、適合長(zhǎng)期保存的通用文件格式歸檔，非通用格式電子文件應(yīng)在歸檔前轉(zhuǎn)換為通用格式，以便不同的平臺(tái)系統(tǒng)、不同的技術(shù)環(huán)境能讀取、交換、共享。通用格式主要包括下列文件格式：文書類電子文件采用符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的版式文檔格式，如PDF、OFD;照片類電子文件采用JPEG、TIFF等格式;音頻類電子文件采用WAV、MP3等格式;視頻類電子文件采用MPG、MP4、AVI等格式;公務(wù)電子郵件以EML格式，網(wǎng)頁(yè)、社交媒體類電子文件以HTML等格式歸檔;以數(shù)據(jù)庫(kù)文件形成的科技、專業(yè)類電子文件，應(yīng)依據(jù)數(shù)據(jù)庫(kù)表結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換為ET、XLS、DBF、XML格式或版式文檔。但通用電子文件格式又因信息技術(shù)的更新?lián)Q代而變化，所列出的電子文件格式僅為現(xiàn)在及過(guò)去產(chǎn)生的通用格式。

三是電子文件的歸檔方式方法。根據(jù)電子文件形成的規(guī)律和特點(diǎn)，從歸檔的時(shí)段上，對(duì)歸檔提出預(yù)歸檔（即實(shí)時(shí)歸檔）和歸檔兩個(gè)階段。預(yù)歸檔是由文秘或業(yè)務(wù)部門從公文管理系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)中捕獲電子文件及元數(shù)據(jù)，形成預(yù)歸檔信息包，提交給電子檔案管理系統(tǒng)的預(yù)歸檔庫(kù);歸檔是待一個(gè)年度或一個(gè)項(xiàng)目或一個(gè)事項(xiàng)完成之后，全部電子文件及其元數(shù)據(jù)收集齊全后，按歸檔要求完成歸檔電子文件組件、編制檔號(hào)和封裝，向立檔單位檔案部門移交。從歸檔方式上，考慮到各個(gè)單位信息化基礎(chǔ)不同，可以在線歸檔，建立起公文處理系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)與電子文件管理系統(tǒng)的歸檔接口，實(shí)現(xiàn)在線歸檔。不具備條件的，也可以從上述系統(tǒng)中導(dǎo)出規(guī)范的電子文件數(shù)據(jù)，通過(guò)存儲(chǔ)介質(zhì)離線歸檔，但無(wú)論哪種方式，歸檔電子文件的結(jié)構(gòu)、格式、要求是一樣的。

從歸檔要求上，歸檔數(shù)據(jù)是按照一定規(guī)則、結(jié)構(gòu)將文件目錄、說(shuō)明文件、元數(shù)據(jù)、電子文件進(jìn)行組織、打包、固化、加蓋電子簽章，并對(duì)歸檔信息包的真實(shí)性、完整性、可用性和安全性進(jìn)行檢測(cè)，才能提交歸檔。

2.4 規(guī)范了電子檔案的移交與接收。2013年在江蘇太倉(cāng)召開(kāi)的全國(guó)數(shù)字檔案館（室）建設(shè)推進(jìn)會(huì)上，就數(shù)字檔案信息資源建設(shè)提出實(shí)現(xiàn)“存量數(shù)字化、增量電子化”的任務(wù)。各單位形成的電子檔案是數(shù)字檔案館（室）管理的重要對(duì)象，是省級(jí)數(shù)字檔案館數(shù)字資源的源頭，即將修改的《檔案法》也將從法律層面上對(duì)電子檔案的移交接收進(jìn)行剛性約束，因此《實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定了各立檔單位電子檔案形成5年內(nèi)要向綜合檔案館移交，移交的電子檔案、說(shuō)明文件、目錄文件、元數(shù)據(jù)等要按照電子檔案移交數(shù)據(jù)存儲(chǔ)結(jié)構(gòu)進(jìn)行組織、打包、檢測(cè)，辦理移交接收手續(xù)，通過(guò)符合安全要求的網(wǎng)絡(luò)在線移交，也可以通過(guò)一次性寫入光盤進(jìn)行離線移交。

2.5 規(guī)范了電子檔案的保管與利用。電子檔案的特性決定了與紙質(zhì)檔案的保管利用有很大不同?！秾?shí)施細(xì)則》規(guī)定了滿足電子檔案管理要求所必需的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、硬件設(shè)施、軟件系統(tǒng)及安全設(shè)施;規(guī)定了各單位檔案部門和國(guó)家綜合檔案館電子檔案?jìng)浞莶呗?，特別是對(duì)各級(jí)國(guó)家綜合檔案館提出至少保存3套數(shù)據(jù)，至少使用2種不同介質(zhì)存儲(chǔ)，至少1套數(shù)據(jù)離線異地保存的3-2-1的異地異質(zhì)備份要求，并對(duì)電子檔案的長(zhǎng)期保存、數(shù)據(jù)檢測(cè)、遷移、轉(zhuǎn)換、銷毀做出規(guī)定，同時(shí)要求各單位和各級(jí)國(guó)家綜合檔案館要配備滿足電子檔案利用的軟硬件設(shè)備，建立完善電子檔案審查、鑒定機(jī)制，滿足互聯(lián)網(wǎng)、政務(wù)網(wǎng)、局域網(wǎng)不同用戶對(duì)電子檔案的利用，以河南省數(shù)字檔案館為龍頭，依托政務(wù)網(wǎng)建設(shè)全省檔案資源共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程利用、跨館出證。

2.6 明確了電子文件、電子檔案的法律地位。為回答實(shí)踐中電子文件能否單套制歸檔的問(wèn)題，綜合研判國(guó)家有關(guān)電子簽名、電子會(huì)計(jì)檔案、電子訴訟檔案等方面的法律、法規(guī)規(guī)定，綜合研判中辦、國(guó)辦《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及河南省放改服改革中提出的要明確電子證照、電子公文、電子印章的法律效力的要求，率先提出符合國(guó)家電子文件和電子檔案管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求的電子公文、電子檔案與紙質(zhì)公文、紙質(zhì)檔案具有同等法律效力。由各級(jí)國(guó)家綜合檔案館或各單位檔案部門出具的電子檔案證明與紙質(zhì)檔案證明具有同等的法律效力。

2.7 提供了電子文件、電子檔案管理的技術(shù)支撐。為了滿足各立檔單位對(duì)電子文件獲取、元數(shù)據(jù)的著錄、轉(zhuǎn)換、組件、編號(hào)、封裝、檢測(cè)、登記、移交的需要，《實(shí)施細(xì)則》明確了檔案行政管理部門負(fù)責(zé)為各立檔單位提供檔案管理系統(tǒng)，為各單位的公文處理系統(tǒng)及業(yè)務(wù)系統(tǒng)提出數(shù)據(jù)接口規(guī)范，輔助實(shí)現(xiàn)電子文件的自動(dòng)歸檔、電子檔案四性檢測(cè)和在線移交接收。目前，河南省數(shù)字檔案館項(xiàng)目已在河南政務(wù)網(wǎng)部署了數(shù)字檔案室系統(tǒng)、電子檔案移交接收系統(tǒng)和全省數(shù)字資源共享系統(tǒng)，制定了數(shù)據(jù)接口規(guī)范、資源共享辦法等一套操作規(guī)范制度，使電子文件、電子檔案管理有標(biāo)準(zhǔn)、有規(guī)范、有平臺(tái)、易操作、可實(shí)現(xiàn)。

3 特點(diǎn)與創(chuàng)新

《實(shí)施細(xì)則》在綜合國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的基礎(chǔ)上，著眼于電子文件、電子檔案管理的實(shí)際，體現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：

3.1 前端控制、文檔一體化管理。從現(xiàn)階段的實(shí)踐層面看，電子文件、電子檔案管理是兩個(gè)不同的工作階段，分屬于不同的責(zé)任主體。依據(jù)電子文件生命周期理論，需從規(guī)范、制度層面上實(shí)施電子文件前端控制，實(shí)現(xiàn)電子文件生成、處理、歸檔全過(guò)程管理?！秾?shí)施細(xì)則》匯總了從電子文件形成到電子檔案管理的各項(xiàng)要求，明晰了在全流程中的責(zé)任分工、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和檔案管理系統(tǒng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了文檔一體化管理和綜合檔案館與機(jī)關(guān)檔案室的一體化管理。

3.2 統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一管理?！秾?shí)施細(xì)則》是在河南省委、省政府兩辦的《暫行辦法》的領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)下，以加強(qiáng)對(duì)全省電子文件、電子檔案的統(tǒng)籌規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)一管理。既有行政推動(dòng)，又有業(yè)務(wù)部署。同時(shí)統(tǒng)籌考慮電子檔案移交、接收與其他業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的相互銜接，要求各單位移交電子檔案時(shí)，對(duì)移交的涉密電子檔案要進(jìn)行解密審核，提出解密意見(jiàn);對(duì)非涉密的電子檔案進(jìn)行開(kāi)放審核，提出是否開(kāi)放的意見(jiàn);對(duì)屬于政府公開(kāi)信息的檔案，要及時(shí)公開(kāi)等，以實(shí)現(xiàn)電子檔案的共享與利用，確保電子檔案安全。

3.3 問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)性強(qiáng)?！秾?shí)施細(xì)則》直面實(shí)踐中提出的電子文件、電子檔案的法律效力問(wèn)題、各部門職責(zé)分工問(wèn)題、不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)接口問(wèn)題、電子文件實(shí)時(shí)歸檔問(wèn)題、電子檔案四性檢測(cè)問(wèn)題以及統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、統(tǒng)一軟件系統(tǒng)等問(wèn)題，都做出明確的規(guī)定，給出解決的路徑，增強(qiáng)《實(shí)施細(xì)則》的針對(duì)性、可操作性。

盡管《實(shí)施細(xì)則》力求做到能集所有的電子文件、電子檔案管理標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范于一身，但是電子文件的種類繁多，管理方法各異，該《實(shí)施細(xì)則》還局限于以各單位的電子公文管理為主，其他門類的電子文件如音頻、視頻、網(wǎng)頁(yè)、郵件、數(shù)據(jù)庫(kù)等采用了參見(jiàn)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的方法;特別是“一網(wǎng)通辦”前提下最多跑一次的要求，需針對(duì)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件特殊性，出臺(tái)專門的規(guī)范;各種不同民生檔案資源共享的辦法還需在實(shí)踐中進(jìn)一步總結(jié)、歸納、補(bǔ)充完善。

《實(shí)施細(xì)則》頒布后，國(guó)家檔案局第14號(hào)令頒布。本文撰寫時(shí)又適逢國(guó)務(wù)院第716號(hào)令《國(guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》頒布實(shí)施，其中指出了以電子形式歸檔并向檔案部門移交的要求，同時(shí)指出除法律法規(guī)另有規(guī)定的情況，電子文件不再以紙質(zhì)形式歸檔和移交，符合要求的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力等。這為《實(shí)施細(xì)則》的宣貫、落實(shí)提供了更為有力的支撐。作為今后一段時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù)，需要全省檔案工作者共同努力，突出重點(diǎn)、克服難點(diǎn)、強(qiáng)化落實(shí)，以實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展。

（作者單位：河南省檔案館? ? 來(lái)稿日期：2019-03-12）