“留白增綠”背景下北京生態(tài)空間精細(xì)化治理研究

丁軍

[摘要]留白增綠是落實(shí)新版北京城市總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)一流和諧宜居之都的重要措施。在此背景下，除大尺度增加擴(kuò)大綠色生態(tài)空間以外，還要更加注重綠色生態(tài)空間的精細(xì)化治理。運(yùn)用大數(shù)據(jù)等科學(xué)手段，統(tǒng)籌治理措施，實(shí)現(xiàn)首都北京的可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]留白增綠;北京;生態(tài)空間;治理

[中圖分類號(hào)]TU984[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

習(xí)近平總書記在聽取新一版北京城市總體規(guī)劃匯報(bào)時(shí)提出了“留白增綠”的工作要求，強(qiáng)調(diào)中心城區(qū)騰退出來(lái)的空間，要適當(dāng)“留白增綠”“見綠插綠”;在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上又明確提出，要推進(jìn)城鎮(zhèn)“留白增綠”，使老百姓享有愜意生活休閑空間。首都北京要帶頭落實(shí)好習(xí)近平總書記重要指示精神，不斷深化對(duì)“留白增綠”的認(rèn)識(shí)，因地制宜，全面推進(jìn)“留白增綠”工作。北京自2008年成功舉辦奧運(yùn)會(huì)之后，吸引無(wú)數(shù)外國(guó)游客前來(lái)北京游覽參觀，為了提升城市的整體形象，政府部門按照城市建設(shè)規(guī)劃要求嚴(yán)格拆除違章建筑，在騰退出來(lái)的空間種植綠化，謹(jǐn)遵習(xí)主席“城市留白增綠”的指示。從狹義上來(lái)講，留白增綠就是讓城市騰退出空間然后大量種植綠化來(lái)創(chuàng)造和諧美好的城市格局，廣義上來(lái)說(shuō)，則是一種規(guī)劃理念，合理改善城市風(fēng)貌，推動(dòng)城市文明的發(fā)展。留白與增綠相比后者更為重要，留白只是規(guī)劃城市空間格局，增綠則是保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境和構(gòu)建和諧美好生態(tài)體系的有效方式。

1 ? ?新版總規(guī)中北京的綠色空間布局

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，人們生活質(zhì)量水平的提高，建設(shè)和諧美好的生態(tài)環(huán)境尤為重要。北京新版城市總體規(guī)劃中將創(chuàng)造“一屏、三環(huán)、五河、九楔”的生態(tài)空間作為重點(diǎn)提出，同時(shí)也著重強(qiáng)調(diào)了建設(shè)文明宜居城市的總體規(guī)劃，下達(dá)了“留白增綠”的工作目標(biāo)，并將京津冀共同創(chuàng)建良好生態(tài)環(huán)境作為首要任務(wù)。在空間布局上，形成了市域綠色空間的“四梁八柱”。在以北京中心城為發(fā)源地，東西方向貫穿著長(zhǎng)安街，南北方向點(diǎn)綴著大量的綠色植被，東西南北方向被四大森林濕地包圍，形成四面埋伏之勢(shì)，三道公園環(huán)和綠色廊道挾勢(shì)而出，凸顯出北京新機(jī)場(chǎng)和冬奧會(huì)等重點(diǎn)區(qū)域，大尺度森林濕地群落、高品質(zhì)綠色公園組團(tuán)、多景觀田園村莊綠化為主體的綠色生態(tài)體系。

2 ? ?當(dāng)前生態(tài)空間存在的主要問題

一是城市綠地缺口大，公園綠地分布不均衡。建成區(qū)公園綠地500m服務(wù)半徑覆蓋率為77%，與國(guó)家園林城市要求的85%還有較大差距，要抓住功能疏解的機(jī)遇，把更多拆遷騰退空間用于公園綠地建設(shè)。同時(shí)，城市綠化隔離地區(qū)規(guī)劃綠地還有較大缺口，需要結(jié)合疏解政治提升專項(xiàng)行動(dòng)，持續(xù)加大拆遷騰退留白增綠。二是平原地區(qū)森林資源總量不足、規(guī)模性不夠。與紐約、倫敦、東京等世界城市對(duì)比，還存在著較大差距，特別是昰森林的完整性、連通性和生物多樣性不夠。三是受資源稟賦和氣候條件的影響，山區(qū)森林資源質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)不合理，樹種結(jié)構(gòu)單一，純林多、混交林少，生物多樣性不豐富，碳匯能力不強(qiáng)，提高森林質(zhì)量任重道遠(yuǎn)。四是隨著全市造林綠化資源持續(xù)增長(zhǎng)，使園林綠化資源保護(hù)管理任務(wù)日益艱巨，需要不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，建立完善最嚴(yán)格的資源保護(hù)管理制度。

3 ? ?精細(xì)化治理生態(tài)空間的重要意義

北京在大力推進(jìn)留白增綠過程中，要充分考慮到生態(tài)空間的可持續(xù)利用問題，科學(xué)進(jìn)行空間組織和統(tǒng)籌規(guī)劃，對(duì)生態(tài)空間采取精細(xì)化治理。要積極順應(yīng)北京的居民需求和環(huán)境保護(hù)的發(fā)展，使得社會(huì)生產(chǎn)和生態(tài)空間能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，讓人們感受到有山有水有點(diǎn)甜的生活意境，提高人們的生活休閑質(zhì)量。北京這個(gè)城市地域?qū)拸V，不同的區(qū)域要以可持續(xù)發(fā)展為前提制定相應(yīng)的空間改造方案，使得各個(gè)區(qū)域的生態(tài)空間協(xié)調(diào)發(fā)展 。在創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)生態(tài)空間的過程當(dāng)中，我們要認(rèn)真研究生態(tài)體系與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的聯(lián)系，探討如何有效治理生態(tài)環(huán)境，共同創(chuàng)造美好的生活環(huán)境。

要在可持續(xù)利用和系統(tǒng)的治理生態(tài)空間的基礎(chǔ)之上，綜合考慮留白增綠的具體實(shí)施規(guī)劃，針對(duì)不同的生態(tài)空間，制定出合理的規(guī)范管理標(biāo)準(zhǔn)，從而對(duì)新增的生態(tài)空間進(jìn)行精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化的治理。生態(tài)空間從管理模式過渡到治理模式有三種方式，首先是合理的利用生態(tài)空間，其次是開放空間的使用權(quán)，最后就是讓居民自發(fā)主動(dòng)的保護(hù)生態(tài)空間。

4 ? ?精細(xì)化治理生態(tài)空間的主要內(nèi)容

4.1 ? ?聚焦重點(diǎn)區(qū)域，持續(xù)擴(kuò)大綠色空間

著力提升核心區(qū)園林綠化服務(wù)功能。重點(diǎn)打造20處精品街區(qū);建設(shè)小微綠地和微公園150 處;開放歷史名園，實(shí)現(xiàn)共享保護(hù);力爭(zhēng)各區(qū)每年建成1處城市森林。全面提升中心城區(qū)人居環(huán)境質(zhì)量。推進(jìn)楔形綠地建設(shè)150hm2;以消減市民出行500m見公園服務(wù)盲區(qū)為抓手，新建公園綠地300 hm2;開展城市重點(diǎn)道路綠化增彩延綠，建成30條林蔭大道，建設(shè)450km健康綠道;實(shí)施立體綠化，完成屋頂綠化25萬(wàn)m2。精心打造兩條城市生態(tài)景觀軸。依托奧林匹克森林濕地組團(tuán)等增加城市北部生態(tài)空間，結(jié)合南海子公園、團(tuán)河行宮建設(shè)南中軸森林濕地組團(tuán)，規(guī)劃建設(shè)城市南部森林公園群;長(zhǎng)安街及其延長(zhǎng)線建設(shè)百里長(zhǎng)街生態(tài)景觀建地大道;長(zhǎng)安街三環(huán)之間核心段打造“三季有花”的綠地景觀。大力推進(jìn)綠隔地區(qū)兩道“綠色項(xiàng)鏈”建設(shè)。通過多年對(duì)重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行綠化服務(wù)，截止到2022年止，102個(gè)公園綠隔先后完工，它們駐立在城市當(dāng)中，與城市中的其它建筑交相呼應(yīng)，還有44個(gè)大規(guī)模公園綠隔也修建完畢，這44個(gè)公園綠隔坐落于城市郊外，形成一個(gè)大型城市保護(hù)圈。著力推進(jìn)平原地區(qū)大尺度森林濕地建設(shè)。到2022年，在平原地區(qū)新增森林濕地面積3.33萬(wàn)hm2。高水平實(shí)施北京城市副中心綠化。城市副中心范圍圍繞“一帶、一心、多廊、多園”，通州全域范圍圍繞“兩帶、一環(huán)、一心”的綠色空間結(jié)構(gòu)，建設(shè)大運(yùn)河生態(tài)文明帶。統(tǒng)籌推進(jìn)新城、建制鎮(zhèn)綠化建設(shè)。建設(shè)新城公園綠地30處、400 hm2，建成林蔭道路30條。大力推進(jìn)以前山區(qū)為重點(diǎn)的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)建設(shè)。實(shí)施淺山區(qū)擴(kuò)大綠色生態(tài)空間造林綠化三年行動(dòng)計(jì)劃，實(shí)施造林綠化3.1萬(wàn)hm2。

4.2 ? ?充分利用環(huán)境大數(shù)據(jù)構(gòu)建精細(xì)化治理技術(shù)

環(huán)境大數(shù)據(jù)是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理的重要手段。“留白增綠”背景下，首都的環(huán)境管理戰(zhàn)略應(yīng)由污染總量控制向以環(huán)境質(zhì)量考核為目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)型。環(huán)境大數(shù)據(jù)的應(yīng)用內(nèi)容包含以下幾方面：一是利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將感知到的綠化監(jiān)測(cè)、環(huán)境管理數(shù)據(jù)通過處理和集成，再運(yùn)用適合的數(shù)據(jù)分析方法進(jìn)行分類整理，將分析結(jié)果展現(xiàn)給用戶部門，有針對(duì)性地指導(dǎo)治理方案，并根據(jù)結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整更新。

4.3 ? ?統(tǒng)籌生態(tài)空間內(nèi)各生態(tài)要素的綜合整治

落實(shí)首都城市功能定位，以水為魂、林水相依，擴(kuò)大濱水綠色空間，建設(shè)一流和諧宜居之都。以統(tǒng)籌河湖水體及管理范圍內(nèi)的綜合整治為例，不僅僅要注重河道行洪、排水的功能，還要突出生態(tài)功能，著力構(gòu)建以河湖為骨架的區(qū)域生態(tài)體系。要特別注重水域生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和構(gòu)建，河岸、河坡要形成喬灌草花科學(xué)搭配、錯(cuò)落有致的綠化體系，水體要形成挺水、浮水、沉水植物結(jié)構(gòu)合理、錯(cuò)落有序的“水下綠化”體系，有條件的要努力構(gòu)建水生動(dòng)植物生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)一步提高河道水體自凈能力。

5 精細(xì)化治理生態(tài)空間的主要思路

5.1 ? ?從粗放式管制走向精細(xì)化治理

不同的地域環(huán)境中空間的利用狀況不同，可用來(lái)改善空間的資源也有所不一樣，而且有的地方在進(jìn)行整治之前還要解決它的權(quán)屬問題，所以在治理地域生態(tài)空間時(shí)，要秉承著生態(tài)優(yōu)先的原則，根據(jù)地域特性的不同來(lái)制定差異化的管理制度，對(duì)生態(tài)空間進(jìn)行全面管治理。差異化的管理制度要求不同的生態(tài)空間管制方法要分門別類，明確生態(tài)空間管治的實(shí)施流程，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間從統(tǒng)一管制模式向精細(xì)化治理模式過渡的目標(biāo)。

5.2 ? ?從被動(dòng)保護(hù)模式走向合理利用模式

之前的城市環(huán)境保護(hù)都是通過政府相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督保護(hù)，或者通過大力倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)的宣傳來(lái)提升人們的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。但在新版城市總體規(guī)劃的影響之下，城市的施工建設(shè)都以保護(hù)城市生態(tài)空間作為基礎(chǔ)來(lái)合理的開發(fā)城市空白空間，然后在保護(hù)空間的前提下對(duì)空白空間進(jìn)行合理的利用和規(guī)劃，人是城市生態(tài)空間活動(dòng)的主體，所以要把人的生活工作需求融入進(jìn)城市空間的規(guī)劃當(dāng)中，讓人們積極地自發(fā)的對(duì)城市生態(tài)空間進(jìn)行保護(hù)，使得生態(tài)空間能夠可持續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，完成生態(tài)空間從被動(dòng)保護(hù)到合理利用的過渡。

5.3 ? ?從散雜管理走向綜合管理

由于生態(tài)空間的組成部分多種多樣，需要解決的問題也繁雜多變，比如說(shuō)違章建筑、水污染、土地規(guī)劃等，所以管理生態(tài)空間的部門也會(huì)明細(xì)分類，這些部門在生態(tài)空間的管理過程當(dāng)中，往往會(huì)出現(xiàn)責(zé)任不明確、分工不合理甚至是空間存在空白管理等等問題，所以綜合式的統(tǒng)一管理是空間管理的發(fā)展趨勢(shì)。要構(gòu)建完整的生態(tài)管理體系，首先需要對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，再結(jié)合城市的發(fā)展以生態(tài)保護(hù)為前提進(jìn)行生態(tài)空間合理規(guī)劃，一步步解決空間利用問題和落實(shí)生態(tài)管理的各項(xiàng)目標(biāo)，然后在政府和大眾的共同參與下，對(duì)生態(tài)空間開展實(shí)施工作，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間的綜合管理 。

6 ? ?對(duì)策建議

6.1 ? ?深入調(diào)研生態(tài)現(xiàn)狀和數(shù)控管理生態(tài)日常

為了發(fā)展生態(tài)空間可持續(xù)利用這一特性，需要全面的了解生態(tài)空間現(xiàn)狀，并對(duì)生態(tài)空間進(jìn)行深入的調(diào)研，運(yùn)用一系列專門的調(diào)查方法，對(duì)土地資源和環(huán)境現(xiàn)狀以及生態(tài)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響方面實(shí)施具體調(diào)查工作。調(diào)查過程中要有精確的生態(tài)反映數(shù)據(jù)來(lái)為后續(xù)的工作開展提供系統(tǒng)的資料依據(jù)，當(dāng)然，生態(tài)空間會(huì)隨著時(shí)間的改變而變化，所以要想獲取詳盡準(zhǔn)確的信息資料，就必須對(duì)生態(tài)空間的日常進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，通過日常動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)來(lái)合理的對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行規(guī)劃和保護(hù)，構(gòu)建和諧健康的生態(tài)體系。

6.2 ? ?全民共同參與精細(xì)化生態(tài)空間的規(guī)劃管治

一個(gè)健全的生態(tài)體系需要人們共同努力去構(gòu)建和維系，政府的管控只能從基礎(chǔ)上規(guī)整保護(hù)生態(tài)空間，只有政府和大眾達(dá)成統(tǒng)一意識(shí)，共同積極參與生態(tài)空間的規(guī)劃管治，才能從根本上實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間的精細(xì)化治理。要想提升大眾的生態(tài)保護(hù)意識(shí)，就要從大眾的日常生活環(huán)境著手進(jìn)行這方面的引導(dǎo)教育，通過環(huán)境保護(hù)宣傳、社區(qū)環(huán)境改善、評(píng)選環(huán)保模范等等措施來(lái)加強(qiáng)人們的生態(tài)維護(hù)觀念，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和人文發(fā)展的和諧局面。

6.3 ? ?結(jié)合科學(xué)技術(shù)來(lái)精細(xì)化管理生態(tài)空間

隨著社會(huì)的飛速發(fā)展，科學(xué)技術(shù)已經(jīng)融入到人們?nèi)粘Ｉ畹狞c(diǎn)點(diǎn)滴滴當(dāng)中，傳統(tǒng)的人工生態(tài)管理工作太過于繁雜和麻煩，不足以滿足現(xiàn)代化的管理需求，所以生態(tài)管理與科學(xué)技術(shù)結(jié)合的新型創(chuàng)新管理模式將取代傳統(tǒng)管理模式成為現(xiàn)階段的生態(tài)管理主流方式。新型生態(tài)管理方式是運(yùn)用計(jì)算機(jī)將生態(tài)環(huán)境的日常數(shù)據(jù)、管理標(biāo)準(zhǔn)以及評(píng)估結(jié)論整合到系統(tǒng)當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)生態(tài)規(guī)劃信息管理一體化、智能化的目的，將生態(tài)空間的日常變化清晰的呈現(xiàn)出來(lái)，為管理人員提供詳盡的數(shù)據(jù)信息，有利于管理人員更加準(zhǔn)確對(duì)生態(tài)環(huán)境作出評(píng)估，同時(shí)也為管治生態(tài)空間的所有人員提供精細(xì)化管理規(guī)劃的依據(jù)。

6.4 ? ?明確生態(tài)空間治理精細(xì)化流程

生態(tài)治理精細(xì)化是以科學(xué)管理為基礎(chǔ)、精細(xì)化操作為特征、致力于降低生態(tài)治理成本和提高生態(tài)治理效率的一種環(huán)境治理方式。在生態(tài)環(huán)境精細(xì)化治理中要求精益求精、注重細(xì)節(jié)問題，治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及因素眾多，因素間具有相互影響的關(guān)系。同時(shí)，各治理主體容易爆發(fā)利益沖突。細(xì)化、量化生態(tài)治理相關(guān)因素是解決利益沖突的關(guān)鍵，而細(xì)化、量化需要以精細(xì)化的流程作為依托。因此，精細(xì)化的流程在環(huán)境治理中起到重要的作用，是環(huán)境治理效果的重要保障（韓丹，2015）。

6.4.1 細(xì)化。一是橫向細(xì)化。橫向細(xì)化既指平級(jí)部門的工作任務(wù)按照合理的邏輯結(jié)構(gòu)分解為若干組成部分，每個(gè)組成部分再劃分為更小的單元，同時(shí)也是指平級(jí)部門的協(xié)調(diào)對(duì)接。第二，縱向細(xì)化。與公司的組織機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)是同一個(gè)道理，縱向細(xì)化是以個(gè)人工作責(zé)任明細(xì)化為出發(fā)點(diǎn)，合理的安排部門人員的治理工作，采用逐級(jí)分化的方法，由上級(jí)部門下達(dá)任務(wù)指令，下級(jí)部門根據(jù)任務(wù)量和任務(wù)特性再進(jìn)行細(xì)分，使得上下級(jí)的工作銜接完整，工作完成情況達(dá)到理想化的標(biāo)準(zhǔn)?？v向細(xì)化明確劃分了各級(jí)部門的工作任務(wù)，有利于上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門的監(jiān)督考核。

6.4.2量化。量化是在細(xì)化的基礎(chǔ)上將各種涉及生態(tài)治理的因素?cái)?shù)據(jù)化處理的過程?！傲舭自鼍G”過程中的生態(tài)治理存在著很多需要量化卻沒有量化的問題，如：居民對(duì)環(huán)境的滿意度、行政費(fèi)用的量化、各部門的工作量化、考核量化等。通過生態(tài)治理中的量化數(shù)據(jù)，相關(guān)部門可以清晰辨別治理中存在的問題。

6.4.3 流程化。細(xì)化和量化是流程化的基礎(chǔ)，流程化是更好實(shí)施細(xì)化和量化工作的保障。精細(xì)化的流程使得環(huán)境治理各個(gè)環(huán)節(jié)明確清晰，各個(gè)部門的實(shí)施流程更加清楚，細(xì)致的安排好各項(xiàng)治理事項(xiàng)，使治理流程更加明細(xì)化、規(guī)范化，減少工作中不必要的環(huán)節(jié)，節(jié)省治理時(shí)間和節(jié)約資源使用成本，讓治理工作能夠順利的進(jìn)行。隨著環(huán)境治理工作的流程化開展，細(xì)化和量化工作任務(wù)的優(yōu)勢(shì)就漸漸發(fā)揮出來(lái)，精細(xì)化的流程明確規(guī)定了各個(gè)部門的責(zé)任，有利于解決各部門間相互推諉、辦事拖拉的現(xiàn)象，使環(huán)境治理工作能夠有序開展。精細(xì)化的流程管理是實(shí)施細(xì)化和量化工作的保障，它能將各個(gè)部門和各個(gè)任務(wù)環(huán)境連接在一起，推動(dòng)環(huán)境治理工作的完成。在實(shí)際環(huán)境治理中，制定詳細(xì)的工作流程圖，辦事人員可以根據(jù)流程圖指示的辦理步驟知道先辦哪些、后辦哪些，需要去哪個(gè)部門處理相應(yīng)的事物，極大地提高了工作效率。詳細(xì)的工作流程圖可以將工作任務(wù)具體到責(zé)任人，避免出現(xiàn)推脫、敷衍、拖沓等現(xiàn)象。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 徐鵬飛，馬楠.因地制宜 留白增綠 大尺度建設(shè)城市綠色生態(tài)空間[N].北京日?qǐng)?bào)，2018-09-07.

[2] 鄧乃平.擴(kuò)大綠色生態(tài)空間 實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展 加快構(gòu)建國(guó)際一流和諧宜居之都生態(tài)體系[J].國(guó)土綠化，2018（4）.

[3] 王甫園，王開泳.城市化地區(qū)生態(tài)空間可持續(xù)利用的科學(xué)內(nèi)涵[J].地理研究，2018（6）.

[4] 韓丹.精細(xì)化視角下我國(guó)政府效能建設(shè)研究[D].開封：河南大學(xué)，2015.