中小城市交通綜合治理能力提升策略

張益邦，過秀成，張小輝，朱震軍，呂 方

(1.東南大學(xué)，江蘇南京211189；2.江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，江蘇南京210036)

0 引言

2018年中國中小城市科學(xué)發(fā)展指數(shù)研究成果指出，截至2017年底中國中小城市直接影響和輻射的行政區(qū)域面積達(dá)934萬km2，占國土面積的97.3%；總?cè)丝谶_(dá)11.77 億人，占全國總?cè)丝诘?4.67%；經(jīng)濟(jì)總量達(dá)70.24萬億元，占全國經(jīng)濟(jì)總量的84.92%[1]。中小城市是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐，是推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量[2]?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》也明確提出“把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向”，中小城市及縣域發(fā)展必須向更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的方向前進(jìn)[3]。

黨的十九大報(bào)告中提出建設(shè)交通強(qiáng)國的目標(biāo)。要建設(shè)交通強(qiáng)國，必須圍繞現(xiàn)代化社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系的要求，構(gòu)建政府、市場、社會(huì)等多方共建共治共享的現(xiàn)代交通綜合治理體系，形成有利于推動(dòng)交通高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制、政策法規(guī)、治理標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、交通管理和能力評(píng)估等體系。

對(duì)中小城市交通發(fā)展的認(rèn)知須從根本上轉(zhuǎn)變。在規(guī)劃思路上從解決簡單的工程問題轉(zhuǎn)向協(xié)商復(fù)雜的社會(huì)問題；在研究對(duì)象上從單一的機(jī)動(dòng)車交通系統(tǒng)轉(zhuǎn)向考慮多種交通方式的綜合網(wǎng)絡(luò)；在空間層次上從以往單一的城市空間轉(zhuǎn)向思考市域、都市圈、城市群等多空間層次；在供需關(guān)系上從需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)向雙向動(dòng)態(tài)調(diào)控供給與需求；在技術(shù)手段上從工程可行性為主轉(zhuǎn)向應(yīng)用多元融合技術(shù)等[4-6]。本文通過分析中小城市交通供給與需求特征，厘清制約交通高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)問題，構(gòu)建適應(yīng)中小城市可持續(xù)發(fā)展的交通綜合治理體系，提出交通綜合治理能力提升策略。

1 中小城市交通供需特征

1.1 步行和非機(jī)動(dòng)車交通主體地位無法得到保障

在中小城市交通結(jié)構(gòu)中，步行和非機(jī)動(dòng)車交通方式占主導(dǎo)地位，出行分擔(dān)率約為65%～85%(見圖1)。相比于大城市，中小城市規(guī)模小，職住分布較為集中，居民活動(dòng)半徑較小，選擇步行和非機(jī)動(dòng)車交通方式出行的居民較多。但是，城市規(guī)模擴(kuò)張和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得機(jī)動(dòng)化出行需求增加，有限的道路空間資源在路權(quán)分配中往往偏向機(jī)動(dòng)車，使得步行和非機(jī)動(dòng)車交通路權(quán)得不到保障。

1.2 公共交通發(fā)展定位不準(zhǔn)確

優(yōu)先發(fā)展城市公共交通是提高交通資源利用效率，緩解交通擁堵的重要手段[7]。中國大多數(shù)城市也一直堅(jiān)持公交優(yōu)先以實(shí)現(xiàn)城市集約化發(fā)展、道路資源有效利用、節(jié)能減排、可持續(xù)發(fā)展等目標(biāo)。但是由于城市尺度和人口密度等因素的制約，中小城市不應(yīng)盲目地追求公共交通優(yōu)先發(fā)展。通常情況下，公共交通出行的優(yōu)勢(shì)距離為3～10 km，而中小城市居民出行距離短使得公共交通不能充分地發(fā)揮其出行優(yōu)勢(shì)，加之近年來小汽車、電動(dòng)自行車(助力車)等交通方式對(duì)公共交通的沖擊，公共交通出行一直在中小城市居民交通方式選擇中占較小比例。盲目地追求公交優(yōu)先，不僅不能有效控制小汽車發(fā)展，緩解交通擁堵，反而容易占用步行和非機(jī)動(dòng)車交通的空間資源，影響城市交通系統(tǒng)的合理結(jié)構(gòu)。

1.3 新老城區(qū)道路級(jí)配存在差異

新老城區(qū)道路級(jí)配的差異反映交通組成的差異性。中小城市老城區(qū)建設(shè)時(shí)間較早，支路網(wǎng)、街巷道路豐富，其長度約占道路系統(tǒng)的40%～45%，居民出行的主要方式為步行和非機(jī)動(dòng)車交通，出行時(shí)間和出行距離較短；新城區(qū)建設(shè)較之老城區(qū)往往空間尺度大，主、次干路網(wǎng)發(fā)達(dá)，居民出行方式中公共汽車和小汽車比例上升，出行時(shí)間和出行距離較長(圖2)。

1.4 停車設(shè)施和管理水平滯后

社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平提高使得小汽車快速進(jìn)入家庭，快速增長的機(jī)動(dòng)車保有量導(dǎo)致停車與行車的矛盾日益突出，給城市管理帶來巨大壓力。中小城市建成較早的建筑配建停車場不足，路外公共停車場的建設(shè)相對(duì)滯后，很多道路受寬度限制不具備路內(nèi)停車條件，造成市區(qū)停車難，停車秩序混亂。相比于大城市，中小城市的停車成本幾乎可以忽略，過小的停車成本助長了小汽車擁有率和使用率的增長。同時(shí)，中小城市停車管理較為分散，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、路內(nèi)停車、人行道違法停車歸不同行政部門管理，缺乏綜合協(xié)調(diào)管理部門，管理力度不強(qiáng)，導(dǎo)致違?，F(xiàn)象嚴(yán)重。

2 交通運(yùn)行存在的問題

中小城市交通運(yùn)行問題可以歸結(jié)為三類交通運(yùn)行不穩(wěn)定點(diǎn)：交通運(yùn)行秩序亂點(diǎn)、交通運(yùn)行擁堵點(diǎn)和交通事故黑點(diǎn)。交通秩序是交通系統(tǒng)運(yùn)行的基礎(chǔ)，無序的交通引發(fā)交通擁堵點(diǎn)的產(chǎn)生，交通擁堵進(jìn)一步擾亂交通秩序，形成惡性循環(huán)，甚至引發(fā)交通事故。

圖1 中小城市交通結(jié)構(gòu)Fig.1 Travel mode share in small-medium cities

2.1 交通運(yùn)行秩序亂點(diǎn)

中小城市交通運(yùn)行秩序亂點(diǎn)主要發(fā)生于客運(yùn)樞紐地區(qū)和新老城銜接點(diǎn)?？瓦\(yùn)樞紐地區(qū)人員和交通方式構(gòu)成復(fù)雜，交通秩序通常較為混亂。新老城銜接點(diǎn)土地利用功能分區(qū)不清，土地混合利用度較低，增加了不必要的出行；過境交通量較大，有明顯的潮汐現(xiàn)象；加之道路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理，主干路承擔(dān)過多的集散功能，交通設(shè)施匱乏，靜態(tài)交通嚴(yán)重影響動(dòng)態(tài)交通的運(yùn)行。

2.2 交通運(yùn)行擁堵點(diǎn)

中小城市交通擁堵的出現(xiàn)一般不是因?yàn)檎w上交通量過大。交通運(yùn)行擁堵點(diǎn)大多集中在舊城區(qū)，通常是行政、商業(yè)中心、醫(yī)療、學(xué)校等公共設(shè)施相對(duì)集中的用地，導(dǎo)致交通流過度集中于主要干路，不僅中心城區(qū)道路網(wǎng)容量與需求不匹配易引發(fā)擁堵，還由于自然或人為原因出現(xiàn)的交通屏障，如鐵路、高速公路、河流等，跨越屏障的通道設(shè)置不足也易出現(xiàn)交通運(yùn)行的擁堵點(diǎn)。

2.3 交通事故黑點(diǎn)

中小城市的交通事故黑點(diǎn)一般出現(xiàn)在城鄉(xiāng)接合部，主要原因是城市道路和公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的差異以及交通特性的差異。城鄉(xiāng)接合部的道路既承擔(dān)過境交通，也為沿線居民服務(wù)，交通服務(wù)對(duì)象構(gòu)成復(fù)雜；機(jī)非混行、客貨混行，相互干擾很大；城市道路與公路的標(biāo)志系統(tǒng)、控制方式、交通環(huán)境不一致等都會(huì)引發(fā)交通事故黑點(diǎn)的出現(xiàn)。

3 交通綜合治理體系

3.1 綜合治理的內(nèi)涵與目標(biāo)

圖2 中小城市不同城區(qū)道路級(jí)配Fig.2 Road grading in different urban districts in small-medium cities

城市群是新型城鎮(zhèn)化的主體形式，城市群內(nèi)的中小城市面臨發(fā)展的動(dòng)態(tài)性、時(shí)空不確定性。中小城市的內(nèi)生動(dòng)力和外部影響并存，居民個(gè)性化出行需求日益增長，多種交通方式共存，機(jī)動(dòng)化交通占用道路空間的比例呈上升趨勢(shì)，交通狀態(tài)與城市形態(tài)、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)互動(dòng)特征明顯。

中小城市交通綜合治理應(yīng)適應(yīng)人的需求，綜合運(yùn)用法律制度、經(jīng)濟(jì)杠桿、社會(huì)管理和現(xiàn)代交通技術(shù)，融合跨學(xué)科的研究思維、方法等，合理調(diào)整出行權(quán)益，優(yōu)化路權(quán)和資源配置，為人民提供公平公正、高效暢達(dá)、安全可靠、綠色健康的高品質(zhì)出行服務(wù)。

3.2 交通綜合治理體系

1）交通體制機(jī)制。

建設(shè)和完善交通體制機(jī)制是推進(jìn)中小城市交通綜合治理，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的基本制度保障。當(dāng)前中小城市交通綜合治理在體制機(jī)制方面主要存在職能分散、長效性不足、缺乏統(tǒng)一決策平臺(tái)等特征。應(yīng)從規(guī)劃監(jiān)督、管理運(yùn)行、投融資機(jī)制、公共服務(wù)改革、政策法規(guī)等方面入手，完善中小城市交通綜合治理體制機(jī)制，建立一個(gè)統(tǒng)一決策、綜合協(xié)調(diào)的交通委員會(huì)，并輔以交通綜合治理決策支持系統(tǒng)，使城市交通發(fā)展從規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營全方位得到體制機(jī)制保障。

2）交通政策法規(guī)。

中小城市交通綜合治理需堅(jiān)持“有法可依、有章可循、依法治理”的基本社會(huì)理念。當(dāng)前中小城市在交通治理實(shí)踐過程中，參與治理方案編制的政府部門和規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)通常會(huì)面臨一系列不利因素，導(dǎo)致治理工作得不到有效開展，治理目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，究其原因是交通治理本身缺乏相關(guān)的政策法規(guī)支持。因此，中小城市交通治理迫切需要交通政策和相關(guān)法規(guī)的出臺(tái)。交通政策法規(guī)的制定需要切合中小城市實(shí)際需求，更具實(shí)踐意義，既需要相關(guān)法律規(guī)制明確交通治理機(jī)構(gòu)的權(quán)限分工和法律責(zé)任，也應(yīng)輔以相關(guān)政策，包括步行和非機(jī)動(dòng)車交通空間保障政策、機(jī)動(dòng)車發(fā)展政策、停車發(fā)展政策等。

3）治理標(biāo)準(zhǔn)體系。

由于城市人口規(guī)模、專業(yè)人員數(shù)量、規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)等因素的限制，中小城市在交通規(guī)劃編制的過程中通常無法達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化要求，交通綜合治理的科學(xué)合理性和落地性也難以得到保障。因此，中小城市應(yīng)建立交通綜合治理標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)城市交通規(guī)劃規(guī)范化、治理標(biāo)準(zhǔn)化，挖掘治理特色，提升中小城市交通綜合治理能力和質(zhì)量。

4）設(shè)施規(guī)劃建設(shè)體系。

中小城市交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)體系的構(gòu)建應(yīng)從兩個(gè)方面入手。在城市群協(xié)同發(fā)展方面，中小城市應(yīng)積極參與國家及區(qū)域重大交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，在城市群主體發(fā)展形態(tài)下共建共享，承擔(dān)中小城市應(yīng)有的責(zé)任；在城市個(gè)體發(fā)展方面，中小城市應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展需求，以基本服務(wù)均等化為目標(biāo)，謀劃有利于城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌、社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平提升、綜合交通體系完善的中小城市交通綜合治理路徑。

5）交通管理體系。

交通管理體系是保障交通系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)落實(shí)的關(guān)鍵。中小城市交通管理體系需從精細(xì)化管理體系設(shè)計(jì)、規(guī)范化管理手段執(zhí)行、智能化管理技術(shù)運(yùn)用等方面入手，提升交通管理水平，并充分應(yīng)用于城市道路交通管理、城市公共交通管理、城市停車管理等交通綜合治理環(huán)節(jié)。

6）能力評(píng)估體系。

中小城市交通綜合治理能力評(píng)估體系是檢驗(yàn)中小城市交通綜合治理實(shí)施成果的必要手段。治理能力評(píng)估體系應(yīng)從社會(huì)治理公平公正、城市區(qū)域高效暢達(dá)、居民出行安全可靠和交通系統(tǒng)綠色健康四個(gè)方面建立一套完善的指標(biāo)體系，動(dòng)態(tài)評(píng)估交通系統(tǒng)發(fā)展能力，反饋交通綜合治理方案實(shí)施的適應(yīng)性和有效性(見表1)。

4 交通綜合治理能力提升策略

4.1 城市群交通服務(wù)協(xié)同發(fā)展

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、分工協(xié)作、以大帶小的原則，發(fā)展集聚效率高、輻射作用大、城鎮(zhèn)體系優(yōu)、功能互補(bǔ)強(qiáng)的城市群，使之成為支撐全國經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺(tái)[3]。中小城市應(yīng)借力區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過區(qū)域重大交通樞紐和走廊的共建共享，主動(dòng)融入?yún)^(qū)域一體化發(fā)展，為城市群交通資源戰(zhàn)略布局做出應(yīng)有貢獻(xiàn)的同時(shí)，也從中獲取自身的發(fā)展機(jī)遇。

4.2 全域公共交通優(yōu)先發(fā)展

根據(jù)中國國情，大力發(fā)展公共交通是絕大部分城市交通發(fā)展的必然趨勢(shì)和發(fā)展方向，其本質(zhì)必然要求實(shí)現(xiàn)公交優(yōu)先以及步行和自行車友好。應(yīng)在全市域范圍內(nèi)確立公共交通發(fā)展在交通發(fā)展中的優(yōu)先地位，同時(shí)保障友好的步行和自行車出行環(huán)境。

重視對(duì)公共交通系統(tǒng)發(fā)展規(guī)劃的研究，保障公共交通系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。在規(guī)劃布局、設(shè)施建設(shè)、技術(shù)裝備、運(yùn)營服務(wù)和財(cái)政投資等環(huán)節(jié)充分體現(xiàn)公交優(yōu)先。以公共交通整體服務(wù)水平和能力的提升促進(jìn)公共交通競爭力的提升。同時(shí)，政府應(yīng)將城鄉(xiāng)公共汽車的發(fā)展納入政府公益事業(yè)、納入城市公共財(cái)政體系，享受與城市公共交通相同的扶持政策和補(bǔ)貼，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，著力解決公共交通服務(wù)不平衡、不均等的問題。

步行和自行車交通方面，應(yīng)與城市空間和土地利用相協(xié)調(diào)，建立完善的步行和自行車交通網(wǎng)絡(luò)，與公共汽車網(wǎng)、綠道網(wǎng)形成良好的銜接，提倡公共交通+步行的綠色出行模式。加強(qiáng)交通整治管理，確保步行和自行車交通空間的連續(xù)性和安全性。

4.3 中心城區(qū)道路交叉口群優(yōu)化

中小城市中心城區(qū)通常為小街區(qū)、密路網(wǎng)的格局，存在相互影響的交叉口群。單點(diǎn)交叉口的時(shí)空資源優(yōu)化難以改善片區(qū)交通運(yùn)行狀況，應(yīng)從交叉口群的整體效益出發(fā)，對(duì)道路網(wǎng)中的關(guān)鍵路徑進(jìn)行時(shí)空資源協(xié)調(diào)優(yōu)化，改善道路網(wǎng)整體運(yùn)行狀況(見圖3)。

表1 中小城市交通綜合治理能力評(píng)估指標(biāo)體系Tab.1 Evaluation indicators of transportation comprehensive governance in small-medium cities

圖3 交叉口群交通運(yùn)行優(yōu)化遞階集散協(xié)同實(shí)施模式Fig.3 Cooperative implementation for improving traffic operation t intersection groups

圖4 交叉口群交通運(yùn)行優(yōu)化分層Fig.4 Hierarchies for improvement of traffic operation at intersection groups

交叉口群的交通運(yùn)行優(yōu)化總體上分為交叉口群優(yōu)化層、關(guān)鍵路徑優(yōu)化層和單點(diǎn)交叉口優(yōu)化層(見圖4)，形成分層遞階式的交叉口運(yùn)行優(yōu)化協(xié)同實(shí)施模式。優(yōu)化實(shí)施的路徑為：以道路網(wǎng)中道路交通負(fù)荷最高的目標(biāo)交叉口為基點(diǎn)，以交叉口間關(guān)聯(lián)度指標(biāo)為依據(jù)，對(duì)外尋找其影響范圍，形成目標(biāo)交叉口群，優(yōu)化交叉口群內(nèi)的客流與車流組織模式；結(jié)合網(wǎng)絡(luò)拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)、路段車流運(yùn)行特征、設(shè)施配置條件及城市用地分布情況等，識(shí)別交叉口群中的關(guān)鍵路徑；關(guān)鍵路徑的交通治理應(yīng)與兩側(cè)用地類型及分布相適應(yīng)，優(yōu)化沿線各路段交通設(shè)施配置、信號(hào)協(xié)調(diào)控制及其與周圍道路網(wǎng)的銜接關(guān)系，形成高效、暢達(dá)的交通走廊；從渠化設(shè)計(jì)、信號(hào)控制、行人過街設(shè)施等方面，優(yōu)化關(guān)鍵路徑沿線各交叉口的時(shí)空資源配置，維護(hù)節(jié)點(diǎn)交通運(yùn)行秩序。

5 結(jié)語

中小城市是國家新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分，提升中小城市交通綜合治理能力是推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)交通強(qiáng)國建設(shè)目標(biāo)的關(guān)鍵所在。中小城市的交通特征與大城市不同，不能直接套用大城市交通綜合治理的理論與方法，應(yīng)重視對(duì)中小城市交通問題病理、病灶的剖析，關(guān)注其政策、系統(tǒng)建設(shè)模式上的區(qū)別，抓住中小城市自身發(fā)展的特征和需求，構(gòu)建完整的交通綜合治理體系，以推動(dòng)中小城市交通高質(zhì)量發(fā)展。