協(xié)調(diào)城市土地開(kāi)發(fā)的交通負(fù)外部性
——日本交通影響評(píng)價(jià)政策與實(shí)踐

林雄斌，王 菁，盧 源

(1.寧波大學(xué)地理與空間信息技術(shù)系，浙江寧波315211；2.早稻田大學(xué)社會(huì)科學(xué)研究科，日本東京169-0051；3.北京交通大學(xué)建筑與藝術(shù)學(xué)院，北京100044)

0 引言

作為城市空間規(guī)劃與增長(zhǎng)的核心要素集，城市交通與土地利用具有內(nèi)在、復(fù)雜的互饋關(guān)系，理解兩者的互饋機(jī)制與綜合影響，并進(jìn)行有效的規(guī)劃管理成為規(guī)劃研究與實(shí)踐長(zhǎng)期關(guān)注的問(wèn)題。在快速城鎮(zhèn)化的背景下，高頻率和高強(qiáng)度的土地開(kāi)發(fā)會(huì)對(duì)周邊的土地和交通系統(tǒng)產(chǎn)生負(fù)外部影響。外部性(Externalities)通常被認(rèn)為是市場(chǎng)配置資源的缺陷之一，產(chǎn)生原因包括地理空間過(guò)度臨近、產(chǎn)權(quán)不明晰或高交易成本等[1-2]。土地方面的負(fù)外部影響包括住宅過(guò)度擁擠、開(kāi)發(fā)空間減少等，交通的負(fù)外部影響包括交通擁堵、交通綜合效益不公平分配等?，F(xiàn)有規(guī)劃與政策采用區(qū)劃、法定圖則、控制開(kāi)發(fā)等手段，如限制土地開(kāi)發(fā)的容積率和高度等，以應(yīng)對(duì)城市開(kāi)發(fā)對(duì)周邊土地的負(fù)外部影響。實(shí)現(xiàn)土地開(kāi)發(fā)與交通系統(tǒng)的銜接，有助于合理引導(dǎo)居民出行行為，增強(qiáng)交通供給效率。調(diào)整建成環(huán)境特征(如增加道路網(wǎng)密度、連接度等)或引入經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的政策(管制、稅收或補(bǔ)貼等)，能降低土地開(kāi)發(fā)的交通影響[3-8]。

城市開(kāi)發(fā)對(duì)周邊用地的負(fù)外部性已經(jīng)得到了良好控制，但對(duì)交通系統(tǒng)的負(fù)外部性仍缺乏重視。如何對(duì)城市土地開(kāi)發(fā)的交通負(fù)外部性進(jìn)行合理預(yù)測(cè)及有效控制，成為國(guó)內(nèi)外土地開(kāi)發(fā)與交通規(guī)劃共同關(guān)注的話(huà)題。2010年中國(guó)頒布了《建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(CJJ/T 141—2010)，將其作為城市用地規(guī)劃與建設(shè)管理的必要手段之一。國(guó)家層面交通影響評(píng)價(jià)(Traffic Impact Analysis,TIA)政策與技術(shù)導(dǎo)則的引入，使得地方政府在土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)前能更好地理解土地開(kāi)發(fā)對(duì)周邊交通系統(tǒng)的綜合影響，并提前采取改善措施，實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)。不同城市的交通影響評(píng)價(jià)需要在國(guó)家技術(shù)導(dǎo)則的基礎(chǔ)上，建立本地化的參數(shù)和管理規(guī)定。由于交通影響評(píng)價(jià)這一政策的介入，對(duì)超過(guò)一定規(guī)模的用地開(kāi)發(fā)實(shí)施交通影響評(píng)估，并提前采取改善措施，顯著改善了土地開(kāi)發(fā)對(duì)周邊交通的負(fù)外部影響。

已有研究梳理了交通影響評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)理論、數(shù)據(jù)采集方法、評(píng)估技術(shù)與管理體制。文獻(xiàn)[9]提出基于微觀模擬的用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度反饋方法，以改變“先用地、后交通”的規(guī)劃模式。地方政府在實(shí)施交通影響評(píng)價(jià)時(shí)面臨如何高效管理與實(shí)施等問(wèn)題。文獻(xiàn)[10]研究發(fā)現(xiàn)，受數(shù)據(jù)采集和相關(guān)制度的制約，交通影響評(píng)價(jià)的重心偏向小汽車(chē)停車(chē)位和項(xiàng)目出入口的審查與優(yōu)化。文獻(xiàn)[11]指出，交通影響評(píng)價(jià)對(duì)土地利用的反饋機(jī)制不強(qiáng)，改善方案的落實(shí)缺乏責(zé)任主體和監(jiān)管機(jī)制。為了真正發(fā)揮交通影響評(píng)價(jià)的作用，城市交通影響評(píng)價(jià)應(yīng)與城市規(guī)劃建設(shè)實(shí)現(xiàn)制度管理和技術(shù)方法的銜接[12]。文獻(xiàn)[13]指出應(yīng)建立交通影響評(píng)價(jià)的資質(zhì)管理制度、評(píng)審制度、監(jiān)管制度、時(shí)效管理制度和后評(píng)價(jià)管理制度。

良好的制度安排是推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)與交通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)[14]?？傮w上，日本城市的建成環(huán)境與中國(guó)城市類(lèi)似，均表現(xiàn)出高密度和混合性特征，日本交通影響評(píng)價(jià)政策對(duì)中國(guó)高密度城市具有一定的適用性。因此，深入剖析日本交通影響評(píng)價(jià)的法規(guī)、管理規(guī)定與實(shí)踐，能幫助理解高密度地區(qū)快速土地開(kāi)發(fā)背景下的交通管理機(jī)制，促進(jìn)中國(guó)大城市的公交優(yōu)先政策推廣和公交都市建設(shè)。

1 交通影響評(píng)價(jià)政策綜述

交通影響評(píng)價(jià)是項(xiàng)目建設(shè)之前就合理評(píng)估其對(duì)交通的影響，通過(guò)有效管理實(shí)現(xiàn)交通需求和供給的相對(duì)協(xié)調(diào)。一些國(guó)家或地區(qū)將交通影響評(píng)價(jià)作為專(zhuān)項(xiàng)研究，納入建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)估[15]。美國(guó)交通工程師協(xié)會(huì)(Institute of Transportation Engineers)最早制定了交通影響評(píng)價(jià)的必要內(nèi)容清單[16]，并且美國(guó)多個(gè)州或市鎮(zhèn)政府均已形成相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的交通影響評(píng)價(jià)方法和管理體制[17]。英國(guó)和中國(guó)香港分別于1994年和1995年制定了交通影響評(píng)價(jià)政策和技術(shù)導(dǎo)則[18]。2000年以來(lái)，越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)開(kāi)始制定或完善交通影響評(píng)價(jià)的法律、措施和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(見(jiàn)表1)。例如，2001年菲律賓頒布國(guó)家層面的交通影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則，主要包括劃定交通影響區(qū)，估計(jì)背景交通量，預(yù)測(cè)建設(shè)項(xiàng)目新增交通量，編制交通管理方案，分析交通節(jié)點(diǎn)和線(xiàn)路，停車(chē)需求分析和管理，建議性措施編制及實(shí)施[15]；2009年印度尼西亞開(kāi)始制定交通影響評(píng)價(jià)法規(guī)[19]。

表1 不同國(guó)家和地區(qū)交通影響評(píng)價(jià)制度對(duì)比Tab.1 Governing framework of TIA in different countries or regions

圖1 日本城市交通與土地利用的互動(dòng)關(guān)系及交通影響評(píng)價(jià)的介入Fig.1 Transportation and land-use integration and the intervention of TIA in Japan

表2 日本應(yīng)對(duì)土地開(kāi)發(fā)交通影響的主要制度Tab.2 Policies released in Japan to cope with the impacts of land development on transportation system

交通影響評(píng)價(jià)已經(jīng)成為很多國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目獲得規(guī)劃許可的必要條件之一。例如，在菲律賓的馬尼拉都市區(qū)，交通影響評(píng)價(jià)是獲得環(huán)境保護(hù)合格證(Environmental Compliance Certificate)的必要條件之一[15]。在規(guī)劃申請(qǐng)階段，交通影響評(píng)價(jià)通常作為單個(gè)項(xiàng)目單獨(dú)審批[22]。若缺乏交通影響評(píng)價(jià)，尤其在一些快速發(fā)展的地區(qū)，則難以平衡實(shí)際的交通需求和供給的關(guān)系[23]。此外，一些地區(qū)特別注重土地開(kāi)發(fā)對(duì)綠色交通的影響，著重強(qiáng)調(diào)基于綠色交通的視角開(kāi)展交通影響研究。例如，香港在土地開(kāi)發(fā)的交通影響管理上，基于公交導(dǎo)向開(kāi)發(fā)(Transit-Oriented Development,TOD)原則，由城市規(guī)劃委員會(huì)、規(guī)劃署、環(huán)境保護(hù)署、運(yùn)輸署、區(qū)議會(huì)，以及路政署、水務(wù)局、渠務(wù)局、警務(wù)署等部門(mén)和企業(yè)共同參與決策[18]。盡管TOD理念和實(shí)踐在中國(guó)的應(yīng)用已經(jīng)很多年了，但實(shí)踐效果離預(yù)定目標(biāo)仍有一定差距。交通影響評(píng)價(jià)的引入能為T(mén)OD和公交都市等實(shí)施提供機(jī)遇。

2 日本交通影響評(píng)價(jià)的解析

2.1 日本推進(jìn)交通影響評(píng)價(jià)的背景和需求

日本城市的人口密度較高，建設(shè)用地供給相對(duì)有限，一些大城市(如東京都市圈內(nèi)城市)交通擁堵逐漸嚴(yán)重，帶來(lái)大量的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)損失[24]。公共交通在日本城市開(kāi)發(fā)和交通戰(zhàn)略中扮演重要角色。在高密度的城市環(huán)境中，日本積極實(shí)施公交導(dǎo)向開(kāi)發(fā)政策，塑造適合公共交通的城市空間形態(tài)，并合理評(píng)估土地開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的交通影響。日本借鑒了美國(guó)城市交通影響評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)[25]，1990年就開(kāi)始關(guān)注土地開(kāi)發(fā)的交通影響[26]。尤其是2000年實(shí)施的《大型零售商布局法》規(guī)定了大規(guī)模商業(yè)設(shè)施開(kāi)發(fā)應(yīng)提供的停車(chē)需求，并為交通影響評(píng)估提供了法規(guī)支持[27]。名古屋城市研究院指出以交通影響評(píng)價(jià)來(lái)協(xié)調(diào)土地和交通發(fā)展的重要性，具體策略包括：1)改善城市中心區(qū)綠色交通的可達(dá)性；2)開(kāi)展有利于職住平衡的混合開(kāi)發(fā)；3)商業(yè)開(kāi)發(fā)應(yīng)增強(qiáng)對(duì)公共交通的規(guī)定；4)新用地開(kāi)發(fā)時(shí)，加強(qiáng)交通影響評(píng)價(jià)；5)新用地開(kāi)發(fā)應(yīng)限制小汽車(chē)停車(chē)位[28]。

土地利用和交通規(guī)劃的整合需要在多個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)不同組織機(jī)構(gòu)間的緊密合作[29]。在日本，交通與土地開(kāi)發(fā)經(jīng)歷了從無(wú)協(xié)調(diào)到多樣化協(xié)調(diào)的演變。日本在推進(jìn)交通與土地一體化進(jìn)程中，加強(qiáng)研究城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、城市(交通)基礎(chǔ)設(shè)施和交通活動(dòng)的互動(dòng)關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，采取恰當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)措施，對(duì)土地開(kāi)發(fā)的交通影響進(jìn)行管制(見(jiàn)圖1)。

2.2 應(yīng)對(duì)土地開(kāi)發(fā)交通影響的主要政策

在日本，推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)的交通影響評(píng)價(jià)，以及促進(jìn)交通與土地綜合開(kāi)發(fā)的相關(guān)制度主要包括《大規(guī)模開(kāi)發(fā)法案》《大型零售商布局法》《先行交通對(duì)策》。這些制度評(píng)價(jià)的設(shè)施包括大規(guī)模商業(yè)和集散設(shè)施，以及特定大規(guī)模建筑物①的用地開(kāi)發(fā)(見(jiàn)表2)。

為了更好地對(duì)土地開(kāi)發(fā)的交通影響進(jìn)行管理，這些制度還規(guī)定了交通影響評(píng)價(jià)管理的要點(diǎn)。主要包括：確保都市活動(dòng)與土地利用的適應(yīng)性；若商業(yè)開(kāi)發(fā)對(duì)道路有顯著影響，應(yīng)優(yōu)化出入口設(shè)置，加強(qiáng)商業(yè)活動(dòng)與道路交通的銜接；加強(qiáng)大型商業(yè)設(shè)施內(nèi)部空間利用的優(yōu)化，如停車(chē)場(chǎng)位置、交通線(xiàn)路優(yōu)化等(見(jiàn)表3)。例如，日本1989年發(fā)布了《大規(guī)模開(kāi)發(fā)法案》初稿，隨后經(jīng)歷了多次修訂，于1999年正式頒布，通過(guò)動(dòng)態(tài)調(diào)整不斷加強(qiáng)對(duì)土地開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的交通影響的管理。

容積率規(guī)制是保障土地開(kāi)發(fā)規(guī)模(占地面積、建筑面積等)與道路交通、公共設(shè)施處理能力相平衡的指標(biāo)之一。日本在城市開(kāi)發(fā)進(jìn)行中，對(duì)建筑的容積率也做出了詳細(xì)規(guī)定。這些規(guī)定經(jīng)歷了幾個(gè)重要階段，包括1961年設(shè)立的《特定街區(qū)制度》，1963年的《容積地區(qū)制度》，1968年《城市規(guī)劃法》的修正，1970年《建筑基準(zhǔn)法》對(duì)容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度的完善，到當(dāng)前的容積率監(jiān)管框架。政府對(duì)不同用途建筑容積率做出了限制，這些制度考慮了現(xiàn)有建筑中高容積率的情況，因此在交通影響評(píng)價(jià)中，容積率建議限制值會(huì)稍高于標(biāo)準(zhǔn)值[30]。

2.3 交通影響評(píng)價(jià)實(shí)施的程序、啟動(dòng)范圍與主要方法

在土地開(kāi)發(fā)的各個(gè)階段，日本的相關(guān)政策制度均對(duì)交通影響評(píng)價(jià)作了相關(guān)規(guī)定(見(jiàn)圖2)。例如，在土地開(kāi)發(fā)計(jì)劃立項(xiàng)和設(shè)計(jì)階段，土地開(kāi)發(fā)部門(mén)的開(kāi)發(fā)計(jì)劃應(yīng)提前與相關(guān)部門(mén)協(xié)商，并得到規(guī)劃和開(kāi)發(fā)的許可。

在交通影響評(píng)價(jià)的啟動(dòng)閾值上，日本不同行政區(qū)(尤其縣級(jí)地區(qū))對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象啟動(dòng)規(guī)模的規(guī)定有較大差異(見(jiàn)表4)。在各個(gè)縣的管理?xiàng)l例中，受不同縣級(jí)地區(qū)土地開(kāi)發(fā)與交通發(fā)展?fàn)顩r的約束，評(píng)價(jià)閾值為占地面積超過(guò)1 000 m2或1 500 m2的土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。栃木縣、兵庫(kù)縣、鳥(niǎo)取縣的案例表明，日本各縣級(jí)地區(qū)制定了不同的評(píng)價(jià)閾值標(biāo)準(zhǔn)。

表3 日本交通影響評(píng)價(jià)相關(guān)制度與研究動(dòng)態(tài)Tab.3 Policies and studies relevant to TIA in Japan

在交通影響評(píng)價(jià)方法上，主要采用靜態(tài)方法預(yù)測(cè)和動(dòng)態(tài)模擬土地開(kāi)發(fā)的交通影響。當(dāng)土地開(kāi)發(fā)對(duì)大規(guī)模設(shè)施或周邊道路具有顯著影響時(shí)，也采用動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)方法(見(jiàn)表5)。

日本在交通影響評(píng)價(jià)過(guò)程中，特別關(guān)注土地開(kāi)發(fā)對(duì)交通系統(tǒng)的時(shí)空動(dòng)態(tài)影響。在數(shù)據(jù)采集上，日本國(guó)土交通省通常每隔5年開(kāi)展一次全國(guó)范圍的個(gè)人出行調(diào)查，至今已開(kāi)展了6 次交通調(diào)查(1987、1992、1999、2005、2010 和 2015年)[33]，這些數(shù)據(jù)能較好地刻畫(huà)不同地區(qū)的交通特征及交通方式分擔(dān)率，提升交通影響評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性。此外，在交通影響評(píng)價(jià)過(guò)程中，采用車(chē)載GPS來(lái)測(cè)定土地開(kāi)發(fā)后的道路行車(chē)速度，并刻畫(huà)出不同時(shí)段、不同位置的行車(chē)速度和交通擁堵指數(shù)(見(jiàn)圖3)。在研究方法上，日本自20 世紀(jì)90年代以來(lái)借鑒了美國(guó)交通工程師協(xié)會(huì)的交通影響評(píng)價(jià)手冊(cè)，主要采用四階段法，從交通生成、交通分布、交通方式劃分、交通分配四個(gè)方面開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)的交通影響預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)[30]。在研究土地開(kāi)發(fā)的交通影響中，日本較早地認(rèn)識(shí)到土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目對(duì)交通系統(tǒng)的累積影響。例如，文獻(xiàn)[34]測(cè)度了土地開(kāi)發(fā)對(duì)交通系統(tǒng)的累積影響，發(fā)現(xiàn)隨著開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施和投入運(yùn)營(yíng)，評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的交通方式分配會(huì)發(fā)生顯著變化，并會(huì)影響到評(píng)價(jià)范圍外的交通系統(tǒng)。若考慮到這種累積效應(yīng)，交通發(fā)生率的合理選擇變得非常關(guān)鍵，否則容易低估土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目產(chǎn)生的交通影響[34]。在研究方法的實(shí)現(xiàn)上，集成的交通評(píng)價(jià)模型能更好地預(yù)測(cè)、分析和評(píng)估土地開(kāi)發(fā)的交通效應(yīng)。例如，文獻(xiàn)[35]構(gòu)建了基于Web-GIS、交通量模擬和數(shù)據(jù)庫(kù)管理的集成系統(tǒng)，不僅保障了數(shù)據(jù)采集的準(zhǔn)確性和完整性，也有助于保障數(shù)據(jù)的可靠性，并實(shí)現(xiàn)了土地開(kāi)發(fā)交通影響的空間可視化。這些交通評(píng)價(jià)理念、數(shù)據(jù)采集和分析方法的引入，能精細(xì)化評(píng)估土地開(kāi)發(fā)的交通結(jié)果及其時(shí)空分布特征，以幫助政府或土地開(kāi)發(fā)部門(mén)采取更有效的改善措施。

3 評(píng)述及政策建議

應(yīng)對(duì)城市開(kāi)發(fā)所產(chǎn)生的交通負(fù)外部性需要多維度治理的視角[37]。交通影響評(píng)價(jià)的實(shí)施也會(huì)受多個(gè)因素制約。從國(guó)內(nèi)外交通影響評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)分析，合理的技術(shù)準(zhǔn)則、本地化的交通參數(shù)、多階段的交通管理(如項(xiàng)目建設(shè)前后的雙重管理)、多層次規(guī)劃的協(xié)調(diào)等是提升交通影響評(píng)價(jià)效果的方向。日本實(shí)施交通影響評(píng)價(jià)的法規(guī)、管理規(guī)定與實(shí)踐，形成了一定的特點(diǎn)，能為推進(jìn)中國(guó)大城市地區(qū)的公交優(yōu)先、交通與土地一體化提供政策啟示。

3.1 多層次規(guī)劃的協(xié)調(diào)與管理

圖2 日本土地開(kāi)發(fā)的審批流程及其與交通系統(tǒng)管理的銜接Fig.2 Approval process of land development in Japan and the connection with traffic management

20 世紀(jì)90年代以來(lái)，日本就注重城市建設(shè)對(duì)交通系統(tǒng)的影響。隨著《大規(guī)模開(kāi)發(fā)法案》的公布與多次修訂，以及專(zhuān)門(mén)針對(duì)交通影響評(píng)價(jià)政策的實(shí)施，日本各級(jí)政府不斷強(qiáng)化交通影響評(píng)價(jià)政策的地位和實(shí)施效果，保障了土地合理使用與都市交通活動(dòng)的協(xié)調(diào)。日本對(duì)交通影響評(píng)價(jià)的重視不僅體現(xiàn)在土地開(kāi)發(fā)多個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)交通的管理上，更體現(xiàn)在多個(gè)規(guī)劃法案間的協(xié)調(diào)。如圖2 所示，在開(kāi)發(fā)項(xiàng)目立項(xiàng)和規(guī)劃設(shè)計(jì)階段后，應(yīng)向土地開(kāi)發(fā)部門(mén)申請(qǐng)規(guī)劃許可。并且，項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案需要與交通管理部門(mén)進(jìn)行充分的溝通協(xié)調(diào)(如交通調(diào)查、停車(chē)管理、交通優(yōu)化方案等)，在滿(mǎn)足條件后，才能獲得交通管理部門(mén)的許可。在中國(guó)，交通影響評(píng)價(jià)作為城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系的組成部分，是聯(lián)系土地利用規(guī)劃和交通規(guī)劃體系的重要紐帶。中國(guó)交通影響評(píng)價(jià)與用地規(guī)劃缺乏互適性分析[38]，使得交通影響評(píng)價(jià)只能在地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)上優(yōu)化周邊配套交通設(shè)施，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)地塊開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的必要性調(diào)整。

3.2 公交優(yōu)先理念的制定與落實(shí)

在高密度城市地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)中鼓勵(lì)公共交通和非機(jī)動(dòng)交通發(fā)展，是降低土地開(kāi)發(fā)交通影響的重要思路。中國(guó)城市交通影響評(píng)價(jià)仍側(cè)重于小汽車(chē)優(yōu)先。例如，交通量調(diào)查、交叉口評(píng)估、小汽車(chē)停車(chē)位管理、交通改善方案融資等，都充分體現(xiàn)了小汽車(chē)的優(yōu)先權(quán)，而忽視了綠色交通發(fā)展。作為高密度開(kāi)發(fā)和高度依賴(lài)公共交通的國(guó)家，日本交通影響評(píng)價(jià)政策及相關(guān)規(guī)定都在不同程度上體現(xiàn)綠色交通優(yōu)先。首先，在日本的規(guī)劃實(shí)踐中，對(duì)新開(kāi)發(fā)的用地及其交通影響評(píng)價(jià)都提出了限制小汽車(chē)停車(chē)位的規(guī)定[28]。較低成本的停車(chē)或在公共交通條件較好的地區(qū)增加小汽車(chē)停車(chē)位的做法，在很大程度上與公交優(yōu)先理念相悖[39-40]。

停車(chē)配建也是中國(guó)交通影響評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，通過(guò)實(shí)施配建折減措施可以削減小汽車(chē)停車(chē)位，從而降低機(jī)動(dòng)車(chē)出行比例。其次，城市開(kāi)發(fā)密度管理與交通的協(xié)調(diào)也會(huì)影響交通影響評(píng)價(jià)實(shí)施的效果。提高城市開(kāi)發(fā)密度能提升公共交通客流量，從而間接降低小汽車(chē)擁有和使用量，但開(kāi)發(fā)密度并非越高越好。在容積率管理中，日本針對(duì)不同建筑用途規(guī)定了差別化的容積率上限。在高容積率地區(qū)，日本在交通影響評(píng)價(jià)中強(qiáng)化了對(duì)公共交通和非機(jī)動(dòng)交通的引導(dǎo)和管理。中國(guó)交通影響評(píng)價(jià)也逐漸注重綠色交通發(fā)展。例如，中山市通過(guò)引入交通影響評(píng)價(jià)機(jī)制，落實(shí)了應(yīng)對(duì)土地開(kāi)發(fā)必需的公共交通用地，顯著提升了公共交通出行分擔(dān)率。

表4 日本不同行政區(qū)、不同制度對(duì)交通影響評(píng)價(jià)的啟動(dòng)范圍Tab.4 Threshold to carry out a TIA in different regions of Japan under different policies

表5 日本交通影響預(yù)測(cè)的主要方法Tab.5 Methods employed to predict transportation impacts in land development

3.3 大數(shù)據(jù)的使用與精細(xì)化交通管理

圖3 基于車(chē)載GPS時(shí)空數(shù)據(jù)的行車(chē)速度評(píng)估Fig.3 GPS-based travel speed evaluation

隨著定位信息技術(shù)的發(fā)展，日本在交通影響評(píng)價(jià)中逐漸采用GPS技術(shù)，開(kāi)展綜合交通調(diào)查，獲取居民出行數(shù)據(jù)，評(píng)估道路通行能力和擁堵程度，并實(shí)現(xiàn)土地開(kāi)發(fā)交通影響的可視化。在此基礎(chǔ)上，交通影響評(píng)價(jià)的實(shí)施能深入理解項(xiàng)目周邊道路運(yùn)行的時(shí)空特點(diǎn)(見(jiàn)圖3)，且更有助于采取精細(xì)化的管理方案。中國(guó)城市在開(kāi)展交通影響評(píng)價(jià)時(shí)，面臨土地開(kāi)發(fā)與交通基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)不足等問(wèn)題，這在很大程度上制約了交通影響評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性和科學(xué)性[41]。一方面，在交通數(shù)據(jù)采集上，一般以早晚高峰為數(shù)據(jù)采集時(shí)段，這雖然能整體把握項(xiàng)目周邊道路的出行概況，并能降低交通調(diào)查成本，但容易忽視項(xiàng)目周邊道路通行情況的動(dòng)態(tài)變化，也不利于對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目投入使用后所產(chǎn)生交通影響的動(dòng)態(tài)跟蹤和措施優(yōu)化。例如，一些建設(shè)項(xiàng)目?jī)H調(diào)查了主要路段和交叉口短期(如1 天)高峰小時(shí)的交通量數(shù)據(jù)，作為交通影響評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)集，這容易降低交通預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性。另一方面，交通影響評(píng)價(jià)作為微觀交通管理方式，需要理解項(xiàng)目周邊的交通量、居民出行特征和不同類(lèi)型用地的交通發(fā)生吸引量等。當(dāng)前中國(guó)城市仍缺乏定期的、大樣本的交通調(diào)查，并不利于建立本土化基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和參數(shù)，容易降低交通影響評(píng)價(jià)的效果。例如，受限于交通調(diào)查數(shù)據(jù)的可獲得性，一些建設(shè)項(xiàng)目采用城市主城區(qū)類(lèi)似用地類(lèi)型和業(yè)態(tài)的出行率指標(biāo)，降低了交通影響評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性。隨著大數(shù)據(jù)采集和分析技術(shù)的不斷發(fā)展，采用大數(shù)據(jù)開(kāi)展交通調(diào)查和分析已日趨便捷。例如，利用公共交通IC 卡、手機(jī)話(huà)單數(shù)據(jù)分析居民出行的交通方式選擇、主要興趣點(diǎn)及OD 交通量；利用出租汽車(chē)GPS 數(shù)據(jù)分析交通小區(qū)內(nèi)各道路的通行速度和擁堵延時(shí)情況；利用ofo、摩拜等共享單車(chē)數(shù)據(jù)，分析自行車(chē)出行總量、出行頻率、時(shí)空分布及其與公共交通系統(tǒng)的接駁情況；利用運(yùn)動(dòng)手環(huán)數(shù)據(jù)分析交通小區(qū)及主要道路沿線(xiàn)居民的步行出行特征等。這些數(shù)據(jù)的采集和使用能更好地理解土地開(kāi)發(fā)的交通影響與居民出行特征，能對(duì)土地開(kāi)發(fā)所產(chǎn)生的負(fù)外部效應(yīng)進(jìn)行更好地管理。

4 結(jié)語(yǔ)

在城市項(xiàng)目建設(shè)前引入交通影響評(píng)價(jià)，是促進(jìn)交通和土地協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵。交通影響評(píng)價(jià)的介入，在降低土地開(kāi)發(fā)影響，提升綠色交通出行率等方面呈現(xiàn)積極效果。本文剖析了日本交通影響評(píng)價(jià)的法規(guī)、管理與實(shí)踐，能幫助理解高密度地區(qū)土地開(kāi)發(fā)與交通協(xié)調(diào)的有效模式。日本交通影響評(píng)價(jià)實(shí)施過(guò)程中，多層次規(guī)劃的協(xié)調(diào)、公交優(yōu)先理念的落實(shí)、新技術(shù)應(yīng)用與精細(xì)化管理能為完善中國(guó)的交通影響評(píng)價(jià)政策提供啟示。

總體上，中國(guó)交通影響評(píng)價(jià)應(yīng)加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)與綠色交通的協(xié)調(diào)。在管理上，無(wú)論是增量開(kāi)發(fā)還是存量開(kāi)發(fā)(城市更新)，都應(yīng)突出交通影響評(píng)價(jià)的積極作用，鼓勵(lì)綠色交通利益相關(guān)者參與交通影響評(píng)價(jià)決策，并明確綠色交通改善措施的融資來(lái)源和實(shí)施主體。在技術(shù)上，應(yīng)完善綠色交通出行調(diào)查，加強(qiáng)綜合交通數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，合理確定交通評(píng)估的本地化參數(shù)。例如，可以充分利用和挖掘公共交通IC 卡數(shù)據(jù)、出租汽車(chē)GPS 數(shù)據(jù)、手機(jī)話(huà)單數(shù)據(jù)、共享單車(chē)和運(yùn)動(dòng)手環(huán)數(shù)據(jù)，分析交通小區(qū)內(nèi)或主要道路上機(jī)動(dòng)車(chē)、公共汽車(chē)和非機(jī)動(dòng)交通等出行特征，剖析土地開(kāi)發(fā)對(duì)交通系統(tǒng)的綜合影響，并制定合理有效的干預(yù)措施。

伴隨著國(guó)家行政機(jī)構(gòu)改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理體制的調(diào)整，建立相互銜接的國(guó)土空間規(guī)劃體系將成為未來(lái)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的焦點(diǎn)。中國(guó)城市土地和交通管理體制改革以及新技術(shù)下城市居民出行行為變遷等將為交通影響評(píng)價(jià)提出新的要求。首先，不同地區(qū)、不同區(qū)位、不同類(lèi)型土地開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的交通影響具有差異性，應(yīng)在國(guó)家交通影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則的基礎(chǔ)上，制定本土化的交通影響評(píng)價(jià)管理體制，并建立綜合性、定期更新的交通基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。其次，富有競(jìng)爭(zhēng)力的綠色交通是適應(yīng)中國(guó)高密度土地開(kāi)發(fā)的重要交通形態(tài)，在交通影響評(píng)價(jià)中應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化并落實(shí)公交優(yōu)先理念，包括綠色交通的發(fā)展目標(biāo)、融資來(lái)源與責(zé)任主體等。再次，伴隨著城市共享出行的興起，中國(guó)城市居民的出行模式和結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，對(duì)評(píng)估建設(shè)項(xiàng)目的交通影響提出了新的要求。應(yīng)將共享出行(如滴滴出行、共享單車(chē)等)和外賣(mài)配送等交通模式納入基礎(chǔ)交通調(diào)查中，以深入理解不同用地形態(tài)中含共享出行在內(nèi)的各種交通方式的發(fā)生和吸引率。

注釋?zhuān)?/p>

Notes：

①特定大規(guī)模建筑物包括劇院、體育館、會(huì)展中心等重大公共設(shè)施?！度毡境鞘幸?guī)劃法》對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。