從技術(shù)型交通規(guī)劃到政策型交通規(guī)劃
——法國巴黎大區(qū)交通出行規(guī)劃(PDUIF)的啟示

卓 健

(同濟大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，上海200092)

0 引言

20 世紀60年代末，法國的城市交通曾面臨和中國當(dāng)前類似的問題與挑戰(zhàn)。在戰(zhàn)后重建和經(jīng)濟復(fù)蘇過程中，小汽車交通出現(xiàn)井噴式發(fā)展。1967年已有超過50%的法國家庭擁有小汽車，導(dǎo)致城市公共交通萎縮、城市中心區(qū)道路擁堵嚴重、環(huán)境惡化。為此，法國推出了“交通組織規(guī)劃”(Plan de circulations)，希望通過一系列針對機動交通的技術(shù)手段來緩解這些問題。具體包括：將城市中心區(qū)改造成僅允許公共交通通過的步行化街區(qū)、規(guī)劃環(huán)形加放射的交通走廊使過境交通避開中心區(qū)繞行、規(guī)劃靠近中心區(qū)的集中停車場(庫)以減少路內(nèi)停車數(shù)量、中心區(qū)內(nèi)部組織單向機動交通、開辟公交專用車道等。規(guī)劃期望借助這些技術(shù)措施實現(xiàn)交通組織合理化，提高城市道路交通的通暢程度。

但是，規(guī)劃帶來的交通改善并未能持續(xù)多久，反而刺激了小汽車交通的進一步增長，城市道路再度陷入擁堵，城市空間環(huán)境品質(zhì)備受影響，還引發(fā)了社會分化等新的問題。圍繞“城市還是不是人人享有的城市？”這一問題的社會討論促使法國政府重新思考城市交通規(guī)劃，認識到局限于交通系統(tǒng)內(nèi)部的技術(shù)型思維不足以根治城市交通問題。

1982年法國頒布《城市內(nèi)部交通組織引導(dǎo)方針法》 (Loid'orientation des transports intérieurs,LOTI)。該法案提出一個全新的城市交通規(guī)劃工具——城市交通出行規(guī)劃(Plan de déplacements urbans, PDU)，首次將城市交通問題放在綜合的政策框架內(nèi)進行考量。發(fā)展至今，這一新型交通規(guī)劃經(jīng)歷了3個階段的優(yōu)化，政策型規(guī)劃的特征更為明顯。本文首先詳細闡述PDU 的發(fā)展演進過程及各階段PDU 的主要內(nèi)容，隨后與“交通組織規(guī)劃”進行比較，說明技術(shù)型和政策型交通規(guī)劃的不同特點，為規(guī)劃轉(zhuǎn)型背景下中國的城市交通規(guī)劃編制提供參考借鑒。

1 LOTI法案下的PDU規(guī)劃探索

1982年頒布的LOTI 法案對法國城市交通規(guī)劃產(chǎn)生了重要影響。它明確提出出行是受法律保護的、人人享有的基本權(quán)利，確定公共交通的基本屬性是公益性服務(wù)，強調(diào)地方政府必須承擔(dān)建設(shè)與組織地方交通的責(zé)任[1]?；谏鲜稣呃砟睿摲ò柑岢鼍幹芇DU 以取代此前的“交通組織規(guī)劃”，將城市交通認識上的轉(zhuǎn)變?nèi)谌胄碌囊?guī)劃實踐工具。新規(guī)劃將城市交通問題從基于交通運輸概念的技術(shù)型認識，轉(zhuǎn)變?yōu)榛诔鲂泻蜋C動性等概念的社會性認識，規(guī)劃重心從車本位轉(zhuǎn)移到以人為本的各種交通方式，從交通單一部門主管模式過渡到跨部門的管理模式。此前的“交通組織規(guī)劃”聚焦機動車交通需求和道路建設(shè)管理，而PDU 則對包括步行和非機動交通、停車、交通換乘、貨運物流、交通信息系統(tǒng)等與出行相關(guān)的多方面問題進行統(tǒng)籌安排，是更為全面和綜合的交通規(guī)劃[2-3]。

1983年，南特(Nantes)、蒙彼利埃(Montpellier)、格勒諾布爾(Grenoble)等 6 個試點城市完成了PDU 編制。隨后有45 個城市準(zhǔn)備編制PDU，但因法國中央政府的黨派更替而擱淺。第一代PDU 雖未能得到大范圍推廣實施，但它帶來的規(guī)劃新思維和新機制產(chǎn)生了深遠影響，尤其是積極推動了法國城市的公共交通建設(shè)發(fā)展，重點體現(xiàn)在3 個方面。

1）明確城市交通的行政主體是市鎮(zhèn)一級政府。

法國的地方行政按“大區(qū)(Région)-省(Département)-市鎮(zhèn)(Commune)”三級建制，均屬政治上相對獨立于國家政府的地方集體。20 世紀80年代地方分權(quán)改革將地方性的交通管轄權(quán)逐步移交給各級地方集體(collectivités locales)，如校車交通、市鎮(zhèn)之間的定點班車和非城鎮(zhèn)化地區(qū)的道路交通事權(quán)劃歸省議會負責(zé)。在此背景下，LOTI 法案明確將城市交通的行政事權(quán)落在市鎮(zhèn)這一層級，強調(diào)市鎮(zhèn)的行政主體地位，尤其對規(guī)劃建設(shè)城市公共交通責(zé)無旁貸。由于大部分市鎮(zhèn)人口和空間規(guī)模均很小，既沒有單獨建設(shè)城市公共交通的必要也缺乏財力，LOTI法案鼓勵多個市鎮(zhèn)結(jié)成市鎮(zhèn)聯(lián)合體，在跨市鎮(zhèn)的空間尺度上發(fā)展城市公共交通。

2）設(shè)立城市公共交通服務(wù)區(qū)和城市交通管理委員會。

其次，LOTI 法案提升了“城市公共交通服務(wù)區(qū)”(Périmètres de transport urbain,PTU)在管理城市交通問題上的重要性。PTU是城市公共交通服務(wù)覆蓋的市鎮(zhèn)建成區(qū)范圍。按照這一劃定原則，不在公共交通線網(wǎng)覆蓋范圍的建成區(qū)不應(yīng)劃入PTU邊界。PTU通常覆蓋多個市鎮(zhèn)，與各相關(guān)市鎮(zhèn)的行政區(qū)劃邊界并不吻合，但可以準(zhǔn)確反映公共交通網(wǎng)絡(luò)與其服務(wù)區(qū)域間的空間關(guān)系，公共交通建設(shè)發(fā)展得以擺脫行政邊界的束縛，按照網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的自身規(guī)律進行建設(shè)。相對于行政區(qū)劃具有長期穩(wěn)定的特征，PTU則隨著城市公共交通網(wǎng)絡(luò)的延伸拓展而不斷變化。

基于PTU范圍的這一特點，LOTI法案進而提出將城市交通的建設(shè)與管理從各市鎮(zhèn)分離出來，由各相關(guān)市鎮(zhèn)提名的市議員組成“城市交通管理委員會”(Autoritéorganisatrice de transport urbain,AOTU)實施統(tǒng)一的專項管理。需要注意的是，法國的AOTU與英美城市的城市交通管理委員會有所不同。后者的管轄范圍具有強制性，被劃入的市鎮(zhèn)不再保留管理城市交通的權(quán)力，而全部由委員會統(tǒng)一管理；前者則具有自發(fā)的“俱樂部”性質(zhì)，每個市鎮(zhèn)在任何時候都有選擇加入或退出這一機構(gòu)的自由。在少數(shù)情況下，市鎮(zhèn)也可以選擇不參加任何聯(lián)合體，完全獨立地發(fā)展自己的城市公共交通，市鎮(zhèn)本身來承擔(dān)AOTU的角色。

3）征收城市公共交通稅。

除巴黎大區(qū)這一特例外，法國各地城市公共交通的所有權(quán)和運營權(quán)都歸屬于AOTU。AOTU 不僅擔(dān)負著公共交通基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的任務(wù)，并且支付公共交通承運企業(yè)的運營成本并與之分擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險。中央政府沒有針對各地方城市公共交通日常運營維護的財政補貼，只對符合國家政策導(dǎo)向的部分公共交通基礎(chǔ)建設(shè)項目提供不固定的激勵性資助。因此，公共交通運營維護要靠各地方財政自給自足，但國家制定的稅收政策為這一模式提供了基本的資金保證。

1973年法國通過立法確定，當(dāng)?shù)胤絇TU內(nèi)的人口總數(shù)超過30 萬人時，其AOTU 就有權(quán)決定在該區(qū)域內(nèi)征收“城市公共交通稅 ” (Versement transport, VT)，1974年 、1982年、1999年的法律又陸續(xù)將這一人口門檻降至10 萬人、3 萬人和1 萬人。城市公共交通稅的征收對象是位于PTU內(nèi)雇員數(shù)超過11人的大中型企業(yè)，征收基數(shù)是各企業(yè)的工資總額。如果企業(yè)為雇員提供通勤班車，則可以申請免征此稅。法國是工業(yè)化國家中唯一征收城市公共交通稅的國家，其最高征收稅率由國家議會統(tǒng)一規(guī)定，但征收與否、實際征收稅率則由各地方的AOTU決定。在同一個PTU內(nèi)，不同市鎮(zhèn)的征收率也可能不同。目前對征收上限的規(guī)定為：人口總數(shù)為3萬～10萬人的PTU不得高于0.55%；人口總數(shù)超過10萬人的PTU(巴黎大區(qū)除外)不得高于1%，如果該地區(qū)需要建設(shè)地鐵和輕軌，這一征收上限允許放寬到1.75%。

這一稅收政策使各地方的AOTU有了穩(wěn)定的可以自主支配的財政資金來源，同時也鼓勵中小市鎮(zhèn)組合成聯(lián)合體，以達到法律規(guī)定的征稅人口門檻。

2 LAURE法案和PDU的普及與發(fā)展

2.1 LAURE法案重啟PDU

1996年頒布的《大氣保護和能源合理使用法》(Loi sur l'air et l'utilisationrationnelle de l'énergie, LAURE)使得沉寂多時的PDU的價值再度得到關(guān)注。LAURE 法案并非針對城市規(guī)劃或交通建設(shè)的法案，但它確定的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和策略與城市交通息息相關(guān)，直接促成了PDU的復(fù)興。

LAURE 法案更新了PDU 的編制要求。首先降低了規(guī)劃編制的人口門檻，凡人口總數(shù)超過10 萬人的城市聚集區(qū)都必須編制PDU。明確規(guī)劃編制由當(dāng)?shù)谹OTU負責(zé)，規(guī)劃年限為5年。經(jīng)過前一階段的大建設(shè)，法國大部分市鎮(zhèn)的交通基礎(chǔ)設(shè)施基本建成，新建設(shè)施非常有限，規(guī)劃的主要著力點將是對建成設(shè)施的挖潛和優(yōu)化，因此規(guī)劃年限設(shè)置相對較短。結(jié)合可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和大氣保護需求，LAURE 法案提出了6 項PDU 編制指導(dǎo)方針：1)降低小汽車交通量；2)發(fā)展公共交通和低污染的節(jié)能型交通方式(特別是步行和自行車)；3)合理分配現(xiàn)有的道路空間以滿足多種交通方式的使用需要；4)在各種公共場所配建公共停車場；5)合理組織城市內(nèi)的貨運交通，減少對環(huán)境的影響；6)鼓勵企業(yè)為雇員提供通勤交通服務(wù)或組織雇員拼車通勤。

第二代PDU 的規(guī)劃編制情況相較第一代好很多。全法共有70 多個AOTU 組織編制了PDU。在實施中落實得比較好的規(guī)劃措施有：建設(shè)軌道交通或公交專用車道、開辟自行車道和自行車停車處、在中心城區(qū)外圍發(fā)展P & R 系統(tǒng)。第二代PDU 延續(xù)了先前發(fā)展多模式城市交通的規(guī)劃理念，在優(yōu)先發(fā)展公共交通和去小汽車化進程上繼續(xù)推進。

2.2 巴黎大區(qū)的特殊性和PDUIF2000

作為法國首都地區(qū)，巴黎大區(qū)在城市交通管理上既是技術(shù)領(lǐng)先的創(chuàng)新區(qū)又是政策特區(qū)。法國PTU和城市公共交通稅等制度，都是起源于巴黎大區(qū)隨后才在全國推廣。巴黎大區(qū)的PTU 稱為“巴黎公共交通區(qū)”(Régie de transports parisiens, RTP)，隨著公共交通網(wǎng)絡(luò)不斷擴張，RTP 空間范圍也逐步擴大。1991年，這一范圍擴大到整個大區(qū)的行政范圍，與行政區(qū)劃邊界完全吻合(見圖1)。巴黎大區(qū)早在1971年就開征城市公共交通稅，這一政策兩年后才以法律的形式推廣到全國。其征收稅率也是全國最高的：巴黎及93 省 2.6%，92 和 94 省 1.7%，其余四省1.4%。2010年，巴黎大區(qū)接近40%的公共交通運營成本由公共交通稅承擔(dān)。

巴黎大區(qū)的特殊性還體現(xiàn)在AOTU的成員構(gòu)成上。1959年“巴黎大區(qū)交通管理委員會”(Syndicat des transports parisiens,STP)成立后，該委員會的常務(wù)理事會長期由國家政府代表控制。國家政府代表和地方集體代表(包括5個巴黎市議員席位和7個省議員席位)雖然席位總數(shù)相同(均為12席)，但理事會主席必須由國家政府代表擔(dān)任，投票表決時具有雙票權(quán)。20 世紀80年代在法國地方分權(quán)改革背景下，STP進行了機構(gòu)改革。2001年更名為“巴黎大區(qū)交通行業(yè)協(xié)會”(Syndicat des transports d'?le-de-France,STIF)，理事會增設(shè)5 個大區(qū)議會議員席位，同時國家政府代表席位也增加5席①。

1982年的LOTI 法案考慮到首都地區(qū)的特殊性，將巴黎大區(qū)排除在必須編制PDU的大型城市集聚區(qū)之外。LAURE 法案則將巴黎大區(qū)納入編制要求。STIF于1998年4月啟動了首版“巴黎大區(qū)交通出行規(guī)劃”(Plan de déplacementsurbainsd'?le-de-France,PDUIF)的編制工作，規(guī)劃年限為2000—2005年(以下簡稱“PDUIF2000”)，2000年 12 月經(jīng)大區(qū)議會審批通過，規(guī)劃正式生效實施[4]。

2.3 PDUIF2000的量化目標(biāo)與實施評估

作為巴黎大區(qū)編制的首版交通出行規(guī)劃，PDUIF2000一經(jīng)發(fā)布就給人耳目一新的感覺，成為法國第二代PDU 的代表作。該規(guī)劃最引人注目的是明確量化5年規(guī)劃需要實現(xiàn)的目標(biāo)，反映出規(guī)劃師改變巴黎大區(qū)交通結(jié)構(gòu)的決心：1)減少3%的小汽車交通量(按車公里計算)，其中，巴黎內(nèi)城及近郊區(qū)減少5%，外圍遠郊區(qū)減少2%，并將遠郊區(qū)個人機動化出行比例控制在85%以內(nèi)；2)公共交通出行總量增加2%，通勤交通中公共交通出行比例超過1/3；3)通學(xué)交通以及距離小于1 km 的其他出行，步行出行比例增加10%；4)自行車出行量翻一番；5)通過鐵路和水運完成的貨物轉(zhuǎn)運噸位數(shù)提高3%。

圖1 巴黎公共交通區(qū)不同時期范圍Fig.1 The scope of Paris RTP at different time periods

巴黎大區(qū)作為法國最具有活力和吸引力的大都市地區(qū)，一直處于人口和機動化雙增長態(tài)勢。PDUIF2000設(shè)定的規(guī)劃目標(biāo)面臨巨大挑戰(zhàn)。然而，在規(guī)劃實施完成后的2007年，STIF 對規(guī)劃實施績效進行了全面評估，結(jié)果顯示：規(guī)劃在多個方面都取得了鼓舞人心的成績。巴黎大區(qū)的小汽車交通量雖未能實現(xiàn)總體減少3%的規(guī)劃目標(biāo)，但成功扭轉(zhuǎn)了20 世紀90年代以來的高速增長，全區(qū)道路機動車交通量增長幅度控制在0.3%的水平。其中，巴黎內(nèi)城減少4.1%，近郊區(qū)和遠郊區(qū)僅分別微增0.4%和0.5%。在公共交通使用方面，實際客流年平均增長達到1.9%，接近規(guī)劃目標(biāo)。作為公共交通發(fā)展?jié)摿Φ貐^(qū)的近郊區(qū)，公共交通客流增長幅度尤為顯著，年平均增長達到2.6%。在自行車交通方面，出行量增長迅猛，尤其在2002—2003年巴黎推出公共自行車系統(tǒng)Vélib，大大促進了自行車的使用[5]。

2.4 PDUIF22000的代表性規(guī)劃措施

上述評估結(jié)果證實了規(guī)劃制定的應(yīng)對措施是行之有效的。在PDUIF2000中，綠色街區(qū)(Quartiers Verts)和公共汽車提升計劃(Mobilien)是最具代表性的兩項規(guī)劃措施。

1）綠色街區(qū)。

綠色街區(qū)是一種綜合的交通安寧化街區(qū)。通過區(qū)域化的小汽車交通限速，調(diào)節(jié)機動交通和其他交通方式的路權(quán)分配，以達到抑制小汽車交通、扶持步行和自行車交通的雙重目的。PDUIF2000在巴黎內(nèi)城的居住區(qū)中劃定了30個綠色街區(qū)，每個面積約30～50 hm2，區(qū)內(nèi)小汽車行駛速度限制在30 km·h-1以下。街區(qū)劃定時避開了城市主干路和公共交通干線 。2003年 12 月 ，巴黎首個 PDUIF2000 框架下的綠色街區(qū)Alésia-TombeIssoire 建成，區(qū)內(nèi)機動車交通空間被適當(dāng)壓縮，擴展了步行和自行車交通的使用范圍(見圖2)。直至今日，巴黎大區(qū)仍在不遺余力地推動安寧化街區(qū)的建設(shè)，巴黎內(nèi)城的安寧化街區(qū)數(shù)量不斷增加，已覆蓋了逾37%的城市道路(見圖3)。

2）公共汽車提升計劃。

巴黎是全球公共交通最發(fā)達的地區(qū)之一，公共交通基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)非常完備，新建設(shè)施的空間非常有限，如何在此條件限制下持續(xù)提高公共交通供給和服務(wù)質(zhì)量是擺在規(guī)劃師面前的一道難題。隨著軌道交通的建設(shè)發(fā)展，巴黎大區(qū)的公共汽車呈現(xiàn)萎縮態(tài)勢。PDUIF2000抓住這一問題，提出打破公共汽車線網(wǎng)扁平化的現(xiàn)狀，通過線網(wǎng)結(jié)構(gòu)等級化實現(xiàn)公共汽車的提升發(fā)展。具體做法是在巴黎大區(qū)選出10 余條骨干公共汽車線路，加強骨干公共交通走廊建設(shè)；在走廊內(nèi)再選定重要的公共交通節(jié)點車站(通常是與軌道交通換乘銜接的車站)，形成“走廊+節(jié)點”的高等級公共汽車骨干網(wǎng)絡(luò)(見圖4)。為推動公共交通走廊和節(jié)點的建設(shè)實施，PDUIF2000引入了公共治理的理念。針對選定的每條公共交通走廊和每個公共交通節(jié)點，STIF牽頭組織成立相應(yīng)的委員會，沿線的單位和商家代表都參與到委員會中，共同商討空間改造和交通服務(wù)與設(shè)施的安排。通過廣泛的社會參與推進公共汽車提升項目，實現(xiàn)交通改善與周邊城市用地發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)[6]。

2.5 第二代PDU的不足及問題

第二代PDU 引起不少法國學(xué)者的研究興趣，在對法國各地的PDU 編制實施進行系統(tǒng)的分析比較后，他們發(fā)現(xiàn)了一些不足和問題[7-8]?？偟膩砜?，規(guī)劃雖然在觀念認識上有所轉(zhuǎn)變，但結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況和問題不夠緊密，提出的規(guī)劃措施針對性不強，難以落實。其次，一些規(guī)劃都提出了量化指標(biāo)作為規(guī)劃目標(biāo)，但指標(biāo)本身的科學(xué)性缺乏論證。如衡量小汽車交通出行量的指標(biāo)，在巴黎采用的是車公里，有些城市采用的是分擔(dān)率，有的則是出行次數(shù)，指標(biāo)的科學(xué)性有待進一步研究。再者，部分城市的PDU 編制偏向重大工程，想利用PDU 爭取國家投資以興建軌道交通，卻忽視了小而有效的管理措施(如停車管理)。最后一個問題是對規(guī)劃實施的評估難度較大。盡管強調(diào)規(guī)劃評估是共識，但由于規(guī)劃期限短，5年的周期很難觀測出實質(zhì)性的變化；另一方面，規(guī)劃評估也難以斷定城市交通數(shù)據(jù)的變化是否都歸功于PDU的編制與實施。

3 SRU法案后的新一代PDU

3.1 發(fā)展歷程

2000年12 月頒布的《社會團結(jié)與城市更新法》(Loi relative à la solidarité et au renouvellementurbains, LoiSRU，以下簡稱SRU)徹底更新了法國的規(guī)劃體系，是法國規(guī)劃史上的一個重要轉(zhuǎn)折點。其主要目標(biāo)有兩方面：一是加強市鎮(zhèn)間的合作，促進總體規(guī)劃的編制和實施；二是改變規(guī)劃體系中城市空間規(guī)劃、社會住宅發(fā)展計劃和城市交通規(guī)劃相互脫離的狀況，通過新的體系促進各主管部門之間的規(guī)劃協(xié)同和政策融合[9]。

圖2 巴黎首個綠色街區(qū)Alésia-TombeIssoireFig.2 The first Green Neighborhood Alésia-Tombe Issoire in Paris

圖3 巴黎內(nèi)城的安寧化街區(qū)Fig.3 Traffic calming zones in Paris

該法案對法國1967年《土地指導(dǎo)法》(Loid'orientationfoncière,LOF)奠定的“總體規(guī)劃-詳細規(guī)劃”兩個基本規(guī)劃層面都做出了重大調(diào)整。在總體規(guī)劃層面，以“地域協(xié)調(diào)發(fā)展綱要” (Schéma de cohérence territorial,SCOT)取代原來的總體規(guī)劃。這一規(guī)劃綱要在城市聚居區(qū)(市鎮(zhèn)群)尺度上編制，任務(wù)是統(tǒng)籌并明確所有與空間利用相關(guān)的規(guī)劃政策，制定人居、經(jīng)濟發(fā)展、休憩、客貨交通等其他部門規(guī)劃的指導(dǎo)性文件。它是展示城市發(fā)展前景的文件，在10～15年的規(guī)劃年限內(nèi)制定符合可持續(xù)要求的發(fā)展規(guī)劃。在對應(yīng)市鎮(zhèn)空間尺度的詳細規(guī)劃層面上，“地方城市規(guī)劃”(Plan local d'urbanisme,PLU)取代原來的“土地利用規(guī)劃”。PLU 仍由各市鎮(zhèn)負責(zé)編制，但必須與上位規(guī)劃SCOT 保持一致。PLU 不僅是地方規(guī)劃管理的控制性的文件，也是地方發(fā)展的戰(zhàn)略性、實施性的方案。用地的規(guī)劃控制更為綜合，內(nèi)容遠超單純的土地區(qū)劃控制，不再進行簡單的土地細分，而且要通過與地方住宅發(fā)展計劃、地方交通規(guī)劃等的協(xié)調(diào)整合，制定出地方空間發(fā)展的規(guī)劃策略。

3.2 新規(guī)劃體系對PDU的定位

SRU 法案確定的規(guī)劃體系賦予了PDU新的定位：它成為介于總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃層面之間的一個中間層次(見圖5)。作為針對城市交通發(fā)展問題的專項規(guī)劃，它平級對應(yīng)的是針對城市住房問題的“地方住房發(fā)展規(guī)劃”(Plan local d'habitat, PLH)。兩個專項規(guī)劃和新總體規(guī)劃一起，共同指導(dǎo)各市鎮(zhèn)的地方詳細規(guī)劃編制。由此可見，新一代PDU有兩個顯著變化：一是具有指導(dǎo)地方城市詳細規(guī)劃編制的上位規(guī)劃職能，二是強化與用地空間規(guī)劃、住房規(guī)劃等其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)與整合。

在全新的規(guī)劃框架體系指導(dǎo)下，STIF及時啟動了新版交通出行規(guī)劃的編制。新版規(guī)劃針對2010—2020年這一規(guī)劃年限(以下簡稱“PUDIF2020”)，于 2014年 6 月 19 日經(jīng)大區(qū)議會審批通過，目前正處于實施階段[10]。

3.3 PDUIF2020編制的指導(dǎo)思想

2001—2010年，巴黎大區(qū)的交通結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了積極的轉(zhuǎn)變。公共交通、步行和自行車的出行比例顯著提升，相對應(yīng)的是小汽車交通增長幅度放緩。步行出行比例最高(2010年達到38.7%)，是增長幅度最大的交通方式。這與交通調(diào)查的另一個發(fā)現(xiàn)相吻合：巴黎大區(qū)出行距離小于1 km 的出行占比高達45%。這反映出前階段巴黎大區(qū)通過用地空間規(guī)劃手段，強化職住平衡和功能混合，在落實短距離出行城市策略上取得了預(yù)期效果。居民日常出行距離的縮減，促使部分居民在出行方式選擇上放棄小汽車，推動交通結(jié)構(gòu)的良性轉(zhuǎn)變。巴黎大區(qū)日均出行總量從2001年3 515萬人次增至4 111萬人次，總量增長幅度16.96%，小汽車出行比例反而從2001年43.9%下降至37.8%，降低了6.1個百分點(見圖6)。

圖4 PDUIF2000規(guī)劃的公共汽車骨干網(wǎng)絡(luò)(走廊與節(jié)點)及其實施情況Fig.4 Bus arterial network(corridors and nodes)and planning implementation of PDUIF2000

以上這些積極信號增強了規(guī)劃編制者的信心和決心。結(jié)合新的政策背景和規(guī)劃體系，明確了3 條新版規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想。首先，規(guī)劃要滿足發(fā)展需求。規(guī)劃應(yīng)推動發(fā)展而不是制約發(fā)展，但要以合適的方式來滿足發(fā)展需求。根據(jù)預(yù)測分析，2020年巴黎大區(qū)出行總量(按人次計算)將在2010年的基礎(chǔ)上增長7%。這是新版交通規(guī)劃必須正面回應(yīng)的發(fā)展需求。對此，PUDIF2020旗幟鮮明地提出通過發(fā)展公共交通、步行和自行車交通來滿足出行需求增長，并制定了更為務(wù)實的量化目標(biāo)：2020年公共交通出行總量在2010年基礎(chǔ)上繼續(xù)提高20%，步行和自行車交通提高10%。小汽車方式出行不增反減，2020年出行總量(按人次計算)將在2010年基礎(chǔ)上減少2%(見圖7)。

其次，規(guī)劃要平衡發(fā)展與保護的關(guān)系，建立更為全面的品質(zhì)績效目標(biāo)。交通規(guī)劃在滿足增長需求的同時，應(yīng)特別關(guān)注交通相關(guān)的城市問題，盡可能減少城市交通對大氣環(huán)境、公共健康保護、城市生活空間品質(zhì)等的不利影響。在保證交通效率的同時，引入品質(zhì)的概念，綜合考慮城市交通的整體績效，新版交通規(guī)劃要為減少20%溫室氣體排放的目標(biāo)服務(wù)。

最后，規(guī)劃要充分考慮公共投入的限制。公共資金在城市交通領(lǐng)域的投入是有限的。目前巴黎大區(qū)正在“大巴黎規(guī)劃”(Grand Paris)的框架下建設(shè)郊區(qū)軌道交通環(huán)線，公共資金的預(yù)算壓力已經(jīng)很大，不可能大幅度增加，因此，PDUIF2020在考慮規(guī)劃策略和措施時，要將有限的公共資金投入作為重要的約束條件，提出與公共投資能力相適應(yīng)的、切實可行的發(fā)展方案。

3.4 PDUIF2020的規(guī)劃策略和措施

針對當(dāng)前城市交通面臨的挑戰(zhàn)，PDUIF2020在問題和目標(biāo)雙導(dǎo)向下，提出10項規(guī)劃策略和30 余項具體措施，每項策略對應(yīng)若干具體措施組成的工具包(見表1)。“問題-目標(biāo)-策略-措施”的規(guī)劃編制技術(shù)路線保證了具體措施的全面性和多樣化，也有利于措施之間的協(xié)調(diào)配合。

3.5 PDUIF2020的初期實施評估

圖5 SRU法案頒布后的法國地方規(guī)劃體系Fig.5 Planning system set up by the SRU Act in France

圖6 2001—2010年巴黎大區(qū)交通結(jié)構(gòu)變化Fig.6 Travel mode share evolution in Ile de France from 2001 to 2010

圖7 2020年主要交通方式的出行總量分布目標(biāo)Fig.7 Distribution of travel demand in 2020

為了推進規(guī)劃實施，巴黎大區(qū)專門成立了“巴黎大區(qū)城市機動性觀察站”(L'Observatoire de la mobilitéen ?le-de-France,OMNIL)，對PDUIF2020 各項措施的落實情況進行持續(xù)跟蹤，完成的評估報告也在網(wǎng)上公示。2015年，OMNIL 發(fā)布了PDUIF2020規(guī)劃實施的中期評估報告[11]。報告顯示，安寧化街區(qū)建設(shè)和公共交通車站配建自行車停車場這兩項措施的實施度最高，完成度分別達到88%和87%。但在推廣電動汽車方面進展緩慢(僅實現(xiàn)目標(biāo)數(shù)量的6%)，路外充電樁建設(shè)僅完成4%，路內(nèi)充電樁也僅完成28%。在實施績效方面，城市道路的機動車交通量年均下降0.5%，公共交通出行比例年均增長1.3%，自行車道總長度增加75%，巴黎大區(qū)的空氣質(zhì)量有所改善。城市交通發(fā)展的總體趨勢與規(guī)劃目標(biāo)基本一致，說明PDUIF2020 所制定的規(guī)劃措施總體上行之有效。

4 從技術(shù)型到政策型交通規(guī)劃的5個轉(zhuǎn)變

縱觀半個多世紀法國城市交通規(guī)劃建設(shè)的發(fā)展歷程，從側(cè)重道路機動交通優(yōu)化，過渡到積極發(fā)展公共交通，再到重視城市交通方式的多樣均衡發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，體現(xiàn)出規(guī)劃師對城市交通問題認識上的不斷演進[12]。以J.-M.Offner 為代表的法國學(xué)者系統(tǒng)研究了法國各階段交通規(guī)劃的特點，并將這一發(fā)展進程概括為從技術(shù)型交通規(guī)劃到政策型交通規(guī)劃的轉(zhuǎn)變[13]。比較“交通組織規(guī)劃”和PDU，不難看出以下轉(zhuǎn)變：

1）觀念認識上的轉(zhuǎn)變。

“交通組織規(guī)劃”將城市道路擁堵視為交通系統(tǒng)內(nèi)部可以應(yīng)對的技術(shù)問題，規(guī)劃試圖通過道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造來達到改善城市車輛通行狀況的目的。事實證明技術(shù)邏輯無法根治城市交通擁堵。隨后的PDU將對車輛的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)Τ鲂姓咝枨蟮年P(guān)注，機動性取代運輸成為交通規(guī)劃中的核心關(guān)鍵詞。這一觀念轉(zhuǎn)變不僅是以人為本的回歸，同時也幫助規(guī)劃師認識到交通需求是問題的根源，而影響這一問題的因素是綜合多樣的，遠遠超出了交通部門的單一領(lǐng)域。

表1 PDUIF2020的規(guī)劃策略和主要措施Tab.1 Planning strategies and measures in PDUIF 2020

2）目標(biāo)設(shè)定上的轉(zhuǎn)變。

“交通組織規(guī)劃”局限于城市道路交通擁堵這一具體現(xiàn)象，規(guī)劃干預(yù)主要圍繞改善機動交通組織這個單一的具體目標(biāo)。而PDU從第一代起就把保障每個人的出行權(quán)作為規(guī)劃目標(biāo)，不僅考慮到出行相關(guān)的各種交通方式，而且還將社會公平等社會問題納入目標(biāo)體系。從第二代PDU 開始，規(guī)劃目標(biāo)進一步延展到環(huán)境保護等與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的諸多方面。交通規(guī)劃不再只是解決交通的顯性問題，而是要應(yīng)對城市交通與可持續(xù)發(fā)展愿景相關(guān)的諸多問題。

3）規(guī)劃內(nèi)容上的轉(zhuǎn)變。

目標(biāo)設(shè)定的轉(zhuǎn)變必然帶來規(guī)劃內(nèi)容的變化。“交通組織規(guī)劃”著眼于確定改善機動交通的最優(yōu)技術(shù)方案，專業(yè)化的模型預(yù)測分析與技術(shù)論證是規(guī)劃的核心內(nèi)容，規(guī)劃內(nèi)容主要服務(wù)于專業(yè)人員的討論和執(zhí)行。而作為政策規(guī)劃和行動規(guī)劃的PDU 旨在謀求共識，并以此為基礎(chǔ)搭建規(guī)劃干預(yù)的機制和程序，內(nèi)容上深入淺出，重點在于解釋說明規(guī)劃干預(yù)的導(dǎo)向，不需要技術(shù)型的專業(yè)知識都可以看懂，以方便跨部門合作和公共參與。規(guī)劃目標(biāo)不是既定的，本身就是非常重要的需要論證闡述的內(nèi)容，也需要既有研究結(jié)果和數(shù)據(jù)的支撐，相關(guān)內(nèi)容在規(guī)劃文件中占有相當(dāng)大的篇幅。規(guī)劃提出解決問題的對策也并非最優(yōu)的唯一方案，而是全面系統(tǒng)的、可供選擇的多種工具箱。

4）方法和技術(shù)路線的轉(zhuǎn)變。

在“交通組織規(guī)劃”中，對機動交通的組織問題進行了必要的簡化以便搭建交通預(yù)測模型，機動交通使用者也被視為無差別的理性的人。其基本技術(shù)路線是通過調(diào)整基礎(chǔ)設(shè)施供給來最優(yōu)化地匹配預(yù)測的需求增長。而在PDU 中，復(fù)雜難懂的交通模型被深入淺出的邏輯推理取代。專業(yè)化的復(fù)雜技術(shù)分析只引用了研究結(jié)論，具體分析過程仍可供技術(shù)人員追溯查閱但不納入規(guī)劃文件里?！皢栴}-目標(biāo)-策略-措施”的規(guī)劃編制技術(shù)路線首先從現(xiàn)狀問題診斷出發(fā)，結(jié)合發(fā)展趨勢，確立規(guī)劃目標(biāo)。這些目標(biāo)是可量化、可實現(xiàn)和具有指導(dǎo)性的。隨后針對各規(guī)劃目標(biāo)制定規(guī)劃策略，以指明政策目標(biāo)的實施路徑。最后，圍繞各規(guī)劃策略組織多樣化的具體措施，使得為數(shù)眾多、覆蓋面廣的規(guī)劃措施不至于渙散，圍繞規(guī)劃策略實現(xiàn)協(xié)同配合，形成工具包。在政策型的PDU 規(guī)劃中，不同人群的需求差異得到了重視。規(guī)劃提出的解決方案也更加靈活，具有可選擇性。

5）編制程序上的轉(zhuǎn)變。

“交通組織規(guī)劃”作為交通部門主導(dǎo)編制的技術(shù)規(guī)劃，較少涉及跨部門的協(xié)作，程序上遵循部門內(nèi)部的技術(shù)規(guī)范和行政流程即可。而具有公共政策導(dǎo)向的PDU 則尤其需要重視編制程序。盡管規(guī)劃編制由當(dāng)?shù)氐腁OTU負責(zé)，但從巴黎大區(qū)的案例可以看到責(zé)任主體對公共治理模式的重視。在規(guī)劃編制過程中切實建立社會公眾、企業(yè)、各級政府的參與協(xié)作機制，將謀求共識、喚醒責(zé)任作為規(guī)劃本身的策略內(nèi)容，并制定可操作的具體措施，將城市交通從以往的技術(shù)問題轉(zhuǎn)化為社會問題來管理。同時，通過完全的信息公開和不遺余力的宣傳提高規(guī)劃的透明度，鼓勵并協(xié)助公眾參與規(guī)劃。

城鄉(xiāng)規(guī)劃(包括城市交通規(guī)劃)在本質(zhì)上屬于一種公共政策[14-15]，這已為中國規(guī)劃學(xué)者認同和關(guān)注，但規(guī)劃實踐中對如何將部門的技術(shù)文件轉(zhuǎn)化為通用的政策文件還缺乏認識和經(jīng)驗。相對于其他規(guī)劃，城市交通規(guī)劃的技術(shù)型更強，往往造成城市交通規(guī)劃相對獨立，與其他規(guī)劃(尤其是土地利用規(guī)劃)的協(xié)調(diào)整合難度增加。法國PDU 及其發(fā)展歷程為如何將技術(shù)型的交通規(guī)劃轉(zhuǎn)化為政策型規(guī)劃提供了有益參考，也有助于我們認識和比較技術(shù)型規(guī)劃和政策型規(guī)劃的主要差異(見表2)。

在認識兩類規(guī)劃不同特點的同時，還需要注意以下4 個方面的問題。首先，兩類規(guī)劃并非優(yōu)劣之分，而是適用于城市發(fā)展不同階段、不同需求的規(guī)劃工具。在城市交通基礎(chǔ)設(shè)施大發(fā)展階段，交通規(guī)劃以項目建設(shè)為主要任務(wù)，需要大量的技術(shù)分析和論證，技術(shù)型規(guī)劃更易于保障指導(dǎo)規(guī)劃實施的現(xiàn)實需求；而當(dāng)設(shè)施項目建設(shè)基本完成后，城市交通發(fā)展和管理就需要通過政策型的規(guī)劃才更易于實現(xiàn)系統(tǒng)的統(tǒng)籌優(yōu)化，法國的PDU 就是在城市交通基礎(chǔ)設(shè)施基本建設(shè)完成后發(fā)展起來的。

表2 技術(shù)型規(guī)劃和政策型規(guī)劃對比Tab.2 Comparison of technical oriented planning and policy guided planning

其次，由技術(shù)型規(guī)劃向政策型規(guī)劃過渡并不意味著徹底拋棄技術(shù)型規(guī)劃。法國PDU的量化政策目標(biāo)都是基于大量的技術(shù)型分析論證而確定的，只是在規(guī)劃文件中將專業(yè)化的技術(shù)內(nèi)容隱藏在政策型內(nèi)容背后，僅提取了結(jié)論部分作為政策判斷的支撐。科學(xué)的政策目標(biāo)離不開基于數(shù)據(jù)和事實的專業(yè)化技術(shù)分析。

再者，政策型規(guī)劃相比技術(shù)型規(guī)劃更需要注重保證規(guī)劃效力的機制建設(shè)。技術(shù)型規(guī)劃通常屬于部門規(guī)劃，規(guī)劃的科學(xué)性較易于判斷，技術(shù)規(guī)范和規(guī)程基本可以保證規(guī)劃效力。但政策型規(guī)劃是跨部門的規(guī)劃，其合理性、權(quán)威性難以從單部門的技術(shù)手段獲得保障。法國在PDU 發(fā)展的每個階段，都有相應(yīng)的上位立法來保障規(guī)劃的權(quán)威性，值得中國借鑒學(xué)習(xí)。

最后，規(guī)劃實施的動態(tài)評估是促進政策型規(guī)劃落實的重要手段。技術(shù)型規(guī)劃往往與建設(shè)項目掛鉤，規(guī)劃實施的阻力較小。而政策型規(guī)劃由于其綜合性和跨部門的特征，一個好的規(guī)劃卻有可能得不到落實，因此政策型規(guī)劃相比技術(shù)型規(guī)劃更需要關(guān)注實施機制的構(gòu)建。PDUIF重視實施評估的做法值得借鑒，兩次評估不僅起到了督促落實規(guī)劃措施的作用，而且為后續(xù)相關(guān)政策調(diào)整提供了重要參考，同時，評估也是一個非常好的公眾宣傳手段。

5 結(jié)語

本文以巴黎大區(qū)交通出行規(guī)劃為例，回顧了半個多世紀法國城市交通規(guī)劃的發(fā)展演變，對新型交通出行規(guī)劃的創(chuàng)新理念和具體策略進行了較為全面的推介和分析。早在21世紀初中國就有學(xué)者提出技術(shù)型規(guī)劃應(yīng)向公共政策型規(guī)劃轉(zhuǎn)化的命題，本文呼應(yīng)這一命題，通過法國城市交通規(guī)劃的新老比較，具體說明了技術(shù)型交通規(guī)劃和政策型交通規(guī)劃的不同特點?？偟膩碚f，中國當(dāng)前的城市交通規(guī)劃仍具有很強的技術(shù)型規(guī)劃特點，客觀上造成與其他規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接的障礙。當(dāng)前，中國城市發(fā)展正逐步轉(zhuǎn)入存量更新階段，在城市交通基礎(chǔ)設(shè)施大建設(shè)基本完成后，交通管理的提質(zhì)增效將成為交通規(guī)劃的主要任務(wù)。借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合規(guī)劃轉(zhuǎn)型背景，適當(dāng)增加政策型規(guī)劃內(nèi)容或是未來城市交通規(guī)劃的調(diào)整方向。

注釋：

Notes：

① 為了更好地貼近市民，體現(xiàn)STIF 服務(wù)日常出行的核心職責(zé)，2017年6 月起，STIF 正式更名為“巴黎大區(qū)城市機動性服務(wù)商”(Ile de France Mobilités)，但機構(gòu)的組織架構(gòu)保持不變。