高職院校全面預(yù)算管理執(zhí)行過程中的問題與對(duì)策

吳方強(qiáng)，王國(guó)銀，盧建貌，陳星關(guān)

（浙江工貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江溫州325003）

當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，隨之而來的競(jìng)爭(zhēng)也越來越激烈。在這樣的背景下，高職院校如何脫穎而出，尋求一種更為科學(xué)的內(nèi)控制度和高效的運(yùn)營(yíng)模式成為當(dāng)務(wù)之急。高職院校全面預(yù)算管理應(yīng)運(yùn)而生，它是推動(dòng)高職院校平穩(wěn)快速發(fā)展的奠基石。推行全面預(yù)算管理是現(xiàn)代財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的重要組成部分，也是省財(cái)政廳每年工作的重要任務(wù)之一。如何完善預(yù)算編制，細(xì)化項(xiàng)目管理，統(tǒng)籌資金運(yùn)作，提高資金使用效率，快速推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，合理分配高職院校內(nèi)部各個(gè)部門之間的資金安排，都是我們亟待解決和研究的課題。[1]

一、全面預(yù)算管理的概念

全面預(yù)算管理從本質(zhì)上來說是對(duì)高職院校未來的管理；是在預(yù)算的基礎(chǔ)上，實(shí)施的管理；是從上到下，全員參與，全方位、全流程的管理手段。通

過全面預(yù)算，管理層可以制定高職院校的發(fā)展目標(biāo)，確定高職院校發(fā)展的戰(zhàn)略方針和日常經(jīng)營(yíng)方針。而科學(xué)的全面預(yù)算管理方案是以財(cái)務(wù)數(shù)量指標(biāo)為體現(xiàn)方式，是高職院校實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的整體經(jīng)營(yíng)方案和高職院校管理的一種模式。[2]

二、全面預(yù)算管理的意義

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，全面預(yù)算是高職院校的一種戰(zhàn)略管理，它是指圍繞高職院校制定的一種資金分配方案，平衡高職院校內(nèi)部各個(gè)部門之間的預(yù)算安排，統(tǒng)籌規(guī)劃，平衡發(fā)展，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，對(duì)高職院校未來的發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。它既是高職院校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的行動(dòng)指南，也是行動(dòng)綱領(lǐng)。

著名財(cái)經(jīng)作家吳曉波指出，對(duì)于一個(gè)新發(fā)展的高職院校來說，在高職院校成立之初，阻礙發(fā)展的最大威脅就是沒有制定出一套標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)務(wù)體系。如果沒有一套穩(wěn)定而有效的財(cái)務(wù)體系，就如同一輛沒有安全帶和安全氣囊而又在高速公路上行駛的汽車，速度越快，風(fēng)險(xiǎn)就越大。推行預(yù)算管理的意義在于，它對(duì)高職院校穩(wěn)健發(fā)展有著不可替代的作用。因?yàn)轭A(yù)算管理是高職院校發(fā)展的核心內(nèi)容，它貫穿于高職院校十三五規(guī)劃，乃至未來的事業(yè)發(fā)展。它是高職院校未來的資金保障計(jì)劃，是高職院校各方面資金來源和支出的后勤保障，為高職院?？沙掷m(xù)發(fā)展提供強(qiáng)大的續(xù)航能力。為此，針對(duì)高職院校的發(fā)展戰(zhàn)略，財(cái)務(wù)部門要制定出一套行之有效的預(yù)算方案。[3]

三、高職院校全面預(yù)算執(zhí)行過程中的問題

（一）預(yù)算管理體系不健全

每年的預(yù)算編制既是財(cái)務(wù)部門的頭等大事，也是高職院校頂層設(shè)計(jì)、規(guī)劃學(xué)院持續(xù)健康發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，如何設(shè)計(jì)一套適合高職院校發(fā)展的預(yù)算管理體系顯得非常重要。以浙江省某省屬高職院校的預(yù)算編制為例，浙江省財(cái)政廳一般會(huì)在每年5、6月份下達(dá)預(yù)算編制任務(wù)，下發(fā)當(dāng)年的預(yù)算編制基礎(chǔ)、預(yù)算政策、政府采購(gòu)政策。財(cái)務(wù)部門學(xué)習(xí)相關(guān)制度政策后傳到所在的院校，但高職院校很多部門對(duì)預(yù)算政策不了解，缺乏預(yù)算編制的決策觀，也沒有績(jī)效考評(píng)機(jī)制和預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，不知道哪些該編入預(yù)算，哪些需要政府采購(gòu)。第二年對(duì)于超一定額度的政府采購(gòu)項(xiàng)目，沒有按照一定的流程來操作。有些二級(jí)部門負(fù)責(zé)人對(duì)年度預(yù)算重視不夠，導(dǎo)致第二年財(cái)務(wù)的預(yù)算與支出相差甚遠(yuǎn)。

（二）全面預(yù)算編制方法欠科學(xué)

目前各個(gè)二級(jí)院系的預(yù)算編制人員均為兼職人員，沒有預(yù)算編制基礎(chǔ)，不了解預(yù)算編制政策，編制預(yù)算不到位，不夠精細(xì)，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)思想。編制預(yù)算時(shí)沒有經(jīng)過分院大會(huì)討論，僅僅以個(gè)人的主觀意愿隨意報(bào)了一些明年的經(jīng)費(fèi)預(yù)算。這樣勢(shì)必會(huì)給明年造成大量的經(jīng)費(fèi)結(jié)余，或者是嚴(yán)重超支。

（三）項(xiàng)目執(zhí)行難推進(jìn)

由于高職院校的分工不一樣，責(zé)任不一樣，觀念不一樣，導(dǎo)致高職院校的項(xiàng)目執(zhí)行很難推進(jìn)。究其原因具體有以下幾點(diǎn)：第一，采購(gòu)流程不熟悉。個(gè)別經(jīng)手老師不知道如何追加預(yù)算也不清楚采購(gòu)流程，如年初財(cái)務(wù)下達(dá)二級(jí)院系一個(gè)300萬的設(shè)備采購(gòu)確認(rèn)書，經(jīng)手人找總務(wù)采購(gòu)，從熟悉采購(gòu)流程，制作標(biāo)書開始至招投標(biāo)結(jié)束，至少需要一個(gè)月時(shí)間，若第一次流標(biāo)，重新組織招標(biāo)將需更多時(shí)間。第二，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不夠重視。由于采購(gòu)制度復(fù)雜，有些部門負(fù)責(zé)人沒有向相關(guān)專業(yè)人員咨詢溝通，直接將執(zhí)行事宜交代給下級(jí)，對(duì)于項(xiàng)目執(zhí)行過程也沒有起到監(jiān)督作用。

（四）全面預(yù)算管理缺乏執(zhí)行力

預(yù)算管理是一個(gè)不斷執(zhí)行和完善的過程。從預(yù)算任務(wù)下達(dá)、開動(dòng)員會(huì)、編制、執(zhí)行、監(jiān)督、考評(píng)、獎(jiǎng)懲等每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該給予重視，這其中任一環(huán)節(jié)出紕漏，都將會(huì)出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行不到位，年終考評(píng)不達(dá)標(biāo)等情況?，F(xiàn)在大多數(shù)高職院都會(huì)進(jìn)行預(yù)算編制、執(zhí)行，但是對(duì)于預(yù)算執(zhí)行情況、監(jiān)督、獎(jiǎng)懲情況都沒有一個(gè)很好的對(duì)策，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行緩慢，每年都要到年底，緊趕慢趕，拖拖拉拉，才草率設(shè)備到位。

（五）行之有效的懲罰措施不到位

高職院校沒有制定出一系列有效的激勵(lì)和獎(jiǎng)懲措施，即使有激勵(lì)措施，也落實(shí)不到位，已經(jīng)是影響高職院校預(yù)算目標(biāo)未能完成的重要原因。既然有獎(jiǎng)勵(lì)也會(huì)有處罰，可是就現(xiàn)實(shí)情況而言，獎(jiǎng)勵(lì)容易，處罰難，即使有處罰，也只是表面上處罰一下，并未引起足夠的重視，導(dǎo)致高職院校的規(guī)章制度僅僅是墻上的一幅畫而已。[4]

四、高職院校全面預(yù)算執(zhí)行過程中的對(duì)策

（一）加強(qiáng)全面預(yù)算制度的宣傳與貫徹落實(shí)力度

財(cái)政的預(yù)算會(huì)議每年都會(huì)在5、6月份召開，財(cái)政分配任務(wù)后，高職院校應(yīng)當(dāng)召開預(yù)算大會(huì)，下達(dá)明年的預(yù)算任務(wù)。會(huì)上大家集中學(xué)習(xí)和討論預(yù)算編制方案、編制說明、流程分工、考核指標(biāo)、預(yù)算政策、政府采購(gòu)政策、財(cái)政績(jī)效考評(píng)制度、各個(gè)部門的績(jī)效目標(biāo)以及內(nèi)控管理制度等等。統(tǒng)籌分配高職院校各個(gè)部門經(jīng)費(fèi)，科學(xué)合理規(guī)劃高職院校五年發(fā)展行動(dòng)指南。預(yù)算編制方案一經(jīng)制定，必須嚴(yán)格執(zhí)行，原則上不能隨意更改，如確實(shí)需要更改，需提交高職院校黨委會(huì)開會(huì)討論，通過方可更改，追加、減少預(yù)算。

（二）制定出一套科學(xué)合理的預(yù)算編制方法

財(cái)政的預(yù)算一般采用二上二下制度（見圖1），單位以零基預(yù)算為基礎(chǔ)，全額納入預(yù)算的方式編制預(yù)算。主要是以上年的預(yù)算支出為標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)高職院校十三五發(fā)展規(guī)劃綱要和明年的教學(xué)計(jì)劃，再進(jìn)行下一年度的預(yù)算編制。各部門應(yīng)當(dāng)召開部門動(dòng)員大會(huì)，成立專門的預(yù)算編制小組，分組討論分院明年的行動(dòng)綱領(lǐng)和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃，下企業(yè)和基層調(diào)研，再對(duì)比上年的預(yù)算與支出，科學(xué)合理的制定出明年的教學(xué)計(jì)劃和預(yù)算經(jīng)費(fèi)。

圖1 二上二下預(yù)算編制方法

（三）購(gòu)買預(yù)算軟件，提高預(yù)算工作效率

傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法，是根據(jù)預(yù)算大會(huì)確定下來的教學(xué)計(jì)劃手工編制預(yù)算收入與支出，而且各個(gè)部門傳遞過來的信息速度慢，更改的頻率高，錄入系統(tǒng)效率低，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上時(shí)代的發(fā)展。學(xué)校財(cái)務(wù)人員應(yīng)該出去考察購(gòu)買預(yù)算軟件，對(duì)比用友，天翼，久其等軟件公司的預(yù)算軟件是否符合預(yù)算編制的需求，對(duì)比各家優(yōu)勢(shì)，劣勢(shì)，選出最好的軟件公司購(gòu)買。有了好的預(yù)算軟件，再與財(cái)政預(yù)算軟件對(duì)接。各個(gè)部門可以根據(jù)需求，在軟件里面編制預(yù)算收入與支出，分院領(lǐng)導(dǎo)和主管校長(zhǎng)可以直接在軟件里面審核提交。財(cái)務(wù)處也可以直接收到分院提交的預(yù)算需求，經(jīng)財(cái)務(wù)審核，全校通盤考慮后，最后再經(jīng)過黨委會(huì)開會(huì)討論通過，即可上報(bào)財(cái)政。

（四）嚴(yán)格控制成本費(fèi)用

成本費(fèi)用控制是企業(yè)在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地的不二法門。成本越低，競(jìng)爭(zhēng)越有優(yōu)勢(shì)，通過全面預(yù)算，可有效控制成本支出，降低資金浪費(fèi)，有效提高高職院校經(jīng)費(fèi)使用效率，使每一筆經(jīng)費(fèi)都用在刀刃上。便于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)了解各個(gè)分院的收入、支出情況，知道哪個(gè)部門效益最好，哪個(gè)部門成本支出最大，有利于做出正確的決策導(dǎo)向。目前高職院校實(shí)行二級(jí)經(jīng)費(fèi)包干管理制度，該制度的實(shí)行可以控制各個(gè)部門，二級(jí)分院的收入情況，成本費(fèi)用情況，并進(jìn)一步細(xì)化二級(jí)經(jīng)費(fèi)管理制度，嚴(yán)格控制成本費(fèi)用。[5]

（五）實(shí)行績(jī)效管理辦法

績(jī)效管理的目的就是為了更好的實(shí)現(xiàn)高職院校戰(zhàn)略目標(biāo)和預(yù)算目標(biāo)，必須根據(jù)高職院校的戰(zhàn)略目標(biāo)和預(yù)算目標(biāo)，形成權(quán)責(zé)利相結(jié)合的制度，提高預(yù)算的執(zhí)行力，控制力和約束力。預(yù)算的考核包括執(zhí)行進(jìn)度、資金使用情況、項(xiàng)目建設(shè)情況等。一套合理、有效的預(yù)算管理辦法，是預(yù)算的核心內(nèi)容，因此必須有一套科學(xué)、合理的預(yù)算績(jī)效管理體系來加以約束。

1.構(gòu)建多元評(píng)價(jià)體系

有了科學(xué)的、高標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算評(píng)價(jià)體系，不僅可以讓全校教職工在執(zhí)行過程中有據(jù)可依，有理可循，而且項(xiàng)目的執(zhí)行效率也會(huì)大幅提升，項(xiàng)目的執(zhí)行結(jié)果更加完善。財(cái)政對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)使用情況都有嚴(yán)格的要求，不允許隨意申請(qǐng)，肆意浪費(fèi)。項(xiàng)目批下來之后，財(cái)政還會(huì)在中期和末期進(jìn)行績(jī)效跟蹤、審計(jì)。所以在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)必須要上報(bào)項(xiàng)目申報(bào)書，寫明該項(xiàng)目的背景、用途、意義、績(jī)效目標(biāo)、資金使用情況、實(shí)施計(jì)劃等。期間各個(gè)部門，單位還需要對(duì)項(xiàng)目開展情況做績(jī)效自評(píng)、自我監(jiān)督，還要引入第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效自評(píng)，如聘請(qǐng)專家對(duì)項(xiàng)目申報(bào)時(shí)進(jìn)行論證、打分，評(píng)出第二年高職院校最需要和最有意義的項(xiàng)目、去執(zhí)行。在執(zhí)行過程中還需要對(duì)資金落實(shí)情況、執(zhí)行進(jìn)度、監(jiān)督制度予以綜合評(píng)價(jià)，進(jìn)一步完善預(yù)算多元評(píng)價(jià)體系，為今后高職院校的預(yù)算工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。[6]

2.實(shí)施獎(jiǎng)懲制度

2018年開始，財(cái)政對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行越來越嚴(yán)格，執(zhí)行期由二年改為一年，迫使各高職院校更加嚴(yán)格的推進(jìn)項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度。中期要考核執(zhí)行進(jìn)度、資金使用情況，年終要組織專家進(jìn)行評(píng)審、考核、審計(jì)，評(píng)出最好的一級(jí)項(xiàng)目、一般的二級(jí)項(xiàng)目、差的三級(jí)項(xiàng)目。對(duì)于執(zhí)行進(jìn)度快、效率高、意義重大的一級(jí)項(xiàng)目予以獎(jiǎng)勵(lì)，第二年還要加大資金投入力度；對(duì)于差的三級(jí)項(xiàng)目予以批評(píng)，責(zé)令整改，整改結(jié)果又不理想的，降低第二年的預(yù)算，情節(jié)嚴(yán)重的終止項(xiàng)目執(zhí)行；每年到11月底還要考核項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度，對(duì)于執(zhí)行進(jìn)度100%的給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，低于80%的第二年資金核減，低于70%的要懲罰，書面檢討。只有嚴(yán)格做到考評(píng)公正，賞罰分明，才能確保項(xiàng)目執(zhí)行順利完成。與此同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果還可以作為績(jī)效問責(zé)的重要依據(jù)以及年終部門考核的打分參考依據(jù)，把評(píng)價(jià)結(jié)果掛到學(xué)院網(wǎng)站上予以公示，接受廣大教職工的監(jiān)督，進(jìn)而提升財(cái)政資金使用的透明度和公正度，對(duì)于今后規(guī)范財(cái)政資金的使用有著積極的作用。[7]

總之，科學(xué)有效的預(yù)算管理模式是高職院校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)，未來的戰(zhàn)略規(guī)劃與全面預(yù)算管理關(guān)系越來越密切。預(yù)算管理指標(biāo)要與高職院校的戰(zhàn)略發(fā)展方針無縫對(duì)接，盡量做到戰(zhàn)略有規(guī)劃、預(yù)算有管理、支出有預(yù)算、成本有控制、績(jī)效最大化的戰(zhàn)略目標(biāo)，為推動(dòng)高職院校平穩(wěn)快速發(fā)展打下扎實(shí)的基礎(chǔ)。