基于城市管理綜合行政執(zhí)法的城市管理體制的形成與發(fā)展

劉廣珠

城市管理綜合行政執(zhí)法是以政府為主體、各相關(guān)利益主體共同參與對城市的公共設(shè)施、社會公共事務(wù)以及城市經(jīng)濟、社會、文化所展開的管理活動及其相互影響的過程。城市管理綜合行政執(zhí)法體制是城市管理行政執(zhí)法過程中政府的權(quán)力分配、機構(gòu)設(shè)置、職能劃分、管理方式和機制運行等綜合起來的一個體系或者一種模式。

一、城市管理綜合行政執(zhí)法體制的形成和發(fā)展

我國的城市管理綜合行政執(zhí)法體制，起源于城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)管理模式。

（一）相對集中行政處罰權(quán)城市管理體制誕生

20世紀90年代初期，我國還處于改革開放的初級階段，城市管理部門從事的只是一些單一的城市市容方面的法律職權(quán)，由此形成了一套計劃經(jīng)濟體制下城市管理的方式和方法。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展的逐步深入，城市逐漸走上了飛速發(fā)展的快車道，經(jīng)濟迅速膨脹，人口大量流動，由此帶來的負面影響，如下崗、失業(yè)人員激增——社會保障機制尚不健全，致使這些下崗失業(yè)人員迫于生計，流入街頭，引車賣漿，成為了販夫走卒。此時城市管理面臨的已經(jīng)不再是單個人的個體行為，而是一個普遍的社會現(xiàn)象，一個客觀存在的社會矛盾——一方面是法律法規(guī)所禁止，一方面是客觀存在的需要。隨著下崗失業(yè)人員的不斷增多，這種社會矛盾日益加劇，這就迫切需要一種適合于當前社會發(fā)展的城市管理模式來對這一群體和這種社會現(xiàn)象進行有針對性的管理和疏導。這一時期，我國的政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革工作尚未完全到位，行政處罰權(quán)仍舊分屬于各政府職能部門，每一具體職能部門都組建了各自的行政執(zhí)法隊伍，對其所管轄的區(qū)域和范圍進行分頭執(zhí)法。在當時改革浪潮洶涌、社會生活動蕩、社會秩序相對混亂的大背景下，城市中存在多支隊伍分頭執(zhí)法，“大蓋帽滿天飛”。由此派生出許多問題，如職責交叉重復、執(zhí)法力量分散、執(zhí)法擾民、城市管理效率低下等，而且這些問題日益凸顯。建立和實施一套全新的城市管理體制，對于當時城市的發(fā)展顯得尤為迫切。

20世紀90年代，國務(wù)院決定建立城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)管理模式，城市管理綜合行政執(zhí)法部門集中了原來多個部門的部分或全部行政處罰權(quán)，對上述現(xiàn)象進行有針對性的管理。

1996年5月17日，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于貫徹落實（中華人民共和國行政處罰法）的通知》（國發(fā)〔1996〕13號），通知正式將《行政處罰法》中第十六條的內(nèi)容概括為相對集中行政處罰權(quán)制度，第一次明確規(guī)定了相對集中行政處罰權(quán)城市管理模式，并通過試點在全國范圍內(nèi)逐步推行。國務(wù)院的這一舉措標志著相對集中行政處罰權(quán)城市管理體制的正式誕生。

1997年國務(wù)院批準北京市宣武區(qū)為第一個城市管理綜合執(zhí)法試點之后，國家出臺了一系列政策，加大了對相對集中行政處罰權(quán)工作的實施力度，廣州、南寧等城市也開展了相對集中行政處罰權(quán)城市管理模式試點工作。

2000年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》、2002年《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)〔2002〕17號）相繼頒布實施，國發(fā)〔2002〕17號《決定》授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以在本行政區(qū)域內(nèi)，有計劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權(quán)工作。

2002年10月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《中央編力、關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見》（國辦發(fā)〔2002〕56號），決定在廣東省、重慶市開展清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點，其他省、市、自治區(qū)各選擇1—2個具備條件的市（地）、縣（市）進行試點。到2002年，全國已有82個試點城市。為了有機銜接相對集中行政處罰權(quán)工作和城市管理綜合執(zhí)法工作，中央編制辦和國務(wù)院法制辦又于2003年2月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推進相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法試點工作有關(guān)問題的通知》（中央編制辦發(fā)〔2003〕4號），就兩項工作的關(guān)系和貫徹落實問題作出了安排。至此，相對集中行政處罰權(quán)城市管理模式試點工作在全國范圍內(nèi)積極展開。

（二）從相對集中處罰權(quán)到城市管理綜合行政執(zhí)法體制

2003年，中央編制辦、國務(wù)院法制辦頒布了第4號文件《關(guān)于推進相對集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點工作有關(guān)問題的通知》，對相對集中行政處罰權(quán)與綜合行政執(zhí)法的概念進行了區(qū)別，認為“相對集中行政處罰權(quán)，是根據(jù)《行政處罰法》對部分行政處罰權(quán)的相對集中;而綜合行政執(zhí)法則是在相對集中行政處罰權(quán)基礎(chǔ)上對執(zhí)法工作的改革。綜合行政執(zhí)法不僅將日常管理、監(jiān)督檢查和實施處罰等職能進一步綜合起來，而且據(jù)此對政府有關(guān)部門的職責權(quán)限、機構(gòu)設(shè)置、人員編制進行相應調(diào)整，從體制上、源頭上改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體系”。把相對集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法相提并論，我國的大多數(shù)城市相繼設(shè)立了城市管理綜合行政執(zhí)法局。

2014年10月，十八屆四中全會通過的《決定》提出，“以黨的決議形式對綜合行政執(zhí)法提出具體要求”。這是綜合行政執(zhí)法工作進入全新階段的標志。《決定》提出，“推進綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法?！?015年4月，中央編制辦專門出臺了關(guān)于綜合行政執(zhí)法體制改革的意見，在《中編辦關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》中提出將全國138個城市設(shè)為開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點。從開始提出開設(shè)82個城市進行“相對集中行政處罰權(quán)的試點”到開設(shè)138個城市進行“綜合行政執(zhí)法體制改革的試點”，是從以相對集中行政處罰權(quán)為中心到以綜合行政執(zhí)法體制改革為中心的過渡。此后，在正式文件中開始用“綜合行政執(zhí)法體制改革”一詞代替“相對集中行政處罰權(quán)”。

綜合行政執(zhí)法體制解決了當時的多頭執(zhí)法問題，為城市發(fā)展做出了突出的貢獻，但是作為一種新的體制也存在執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法范圍、執(zhí)法機制等問題，因此需要改革和完善綜合行政執(zhí)法體制，使這一體制更好地為城市發(fā)展服務(wù)。

二、城市管理執(zhí)法體制的改革

城市管理執(zhí)法體制改革是以習近平總書記為核心的黨中央，全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，增強人民群眾獲得感的重大舉措。關(guān)于推進城市執(zhí)法體制改革，總書記提出“要以城市管理現(xiàn)代化為指向，堅持以人為本，源頭治理，權(quán)責一致，協(xié)調(diào)創(chuàng)新的原則，理順管理懲治，提高執(zhí)法水平，完善城市管理，構(gòu)建權(quán)責清晰，服務(wù)為先，管理優(yōu)化，執(zhí)法規(guī)范，安全有序的城市管理體制，讓城市成為人民更加美好生活的有力依托”。

在中央深改領(lǐng)導小組第18次會議上，總書記親自主持研究審議《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（中發(fā)〔2015〕37號），37號文件是專門就城市執(zhí)法體制改革和改進城市管理機構(gòu)的部署。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部黨組對這項改革工作高度重視，專題研究，周密部署，為了加強組織協(xié)調(diào)，成立了由中編辦、法制辦等16個部門組織了部級聯(lián)席會議，按照中央深改辦的督察意見，2017年年初召開了部級聯(lián)席會議，明確了10個方面，23條整改措施和責任分工。2017年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部專門制訂了城市管理執(zhí)法辦法。全國推行城市管理執(zhí)法的全過程記錄，統(tǒng)一城市管理執(zhí)法的制式服裝和標準標識，各地的城管隊伍統(tǒng)一換裝。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會同國家公務(wù)員局全面開展城市管理執(zhí)法人員培訓。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部主要負責同志還有分管負責同志，主持召開了省級城市管理主管部門、主要負責同志的座談會，逐項調(diào)查重點改革任務(wù)。為了推動改革的落地見效，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部還建立了周報、月報制度，把各省的進展情況，按照月通報全國各省住建廳，城市的、直轄市的主管部門，同時抄報國務(wù)院中央深改辦，還有省級人民政府，以此推動改革的加快。

各地區(qū)各有關(guān)部門認真落實中央決策部署，城市管理綜合執(zhí)法體制改革取得了積極的進展，近30個省份出臺了改革實施方案，結(jié)合實際推進改革的進程。20多個省份建立了省級城市管理工作協(xié)調(diào)機制，大多數(shù)省份整合歸并設(shè)立省級城市管理執(zhí)法機構(gòu)。在市縣方面，多個市縣實現(xiàn)了機構(gòu)的多頭設(shè)置，即城市管理的市容環(huán)衛(wèi)、市政公用、園林綠化以及城市管理執(zhí)法承擔“3+1”的職能管理機構(gòu)設(shè)置，有效解決了職責不清的問題。多個縣市實現(xiàn)了住建領(lǐng)域協(xié)作處罰權(quán)的集中形式，即住建領(lǐng)域所有法律法規(guī)規(guī)章制度的協(xié)作處罰權(quán)全部交由一個部門統(tǒng)一行使，解決了多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法的問題。

三、城市綜合管理體制的形成和發(fā)展

城市管理綜合行政執(zhí)法局自成立之日起，一直都是市政府下屬的機構(gòu)，在省和國家層面沒有明確的管理部門，2015年12月份發(fā)布的37號文“第二條、理順管理體制：（五）明確主管部門。國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)部主管部門負責對全國城市管理工作的指導。各地應科學劃分城市管理部門與相關(guān)行政主管部門的工作職責?！?7號文明確了住房城鄉(xiāng)建設(shè)部為全國城市管理的主管部門。2016年10月11日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于設(shè)立城市管理監(jiān)督局的通知》，設(shè)立城市管理監(jiān)督局，建立健全了城市管理協(xié)調(diào)機制和考核機制。此后，各個省也成立和明確了城市管理的主管部門。明確了市城市管理綜合執(zhí)法局的上級主管部門是省和國家的住建部門。此后，原來的多頭管理又出現(xiàn)了城市管理綜合管理體制，這種綜合管理體制大體有三種，即城市管理委員會、城市管理委員會加掛城市管理綜合執(zhí)法局、城市管理局加掛城市管理綜合執(zhí)法局。

（一）城市管理委員會體制

城市管理委員會體制最典型的是北京市城市管理委員會，北京市城市管理委員會成立于2016年7月22日。北京市委十一屆十次全會要求，要形成城市管理合力，進一步完善綜合管理與專業(yè)管理相結(jié)合、多部門共同履行城市管理職責的格局。根據(jù)北京市委十一屆十次全會相關(guān)部署，北京市人民政府決定：設(shè)立北京市城市管理委員會。北京市城市管理委員會是北京市城市管理主管部門，整合了市政市容委全部職責，發(fā)改委相關(guān)的煤、電、油、氣日常職責，還有園林綠化局、水務(wù)局的部分職責，職責中還包括綜合管廊建設(shè)。2017年9月9日，北京市東城區(qū)、西城區(qū)“城市管理委員會”同日掛牌成立，這是北京市城市管理委員會掛牌成立后，區(qū)級首次成立城市管理委員會，標志著中心城區(qū)城市管理體制改革進入實質(zhì)階段。

2014年，廣州城管采取“軟行動”清理街頭攤販

北京市城市管理委員會體制的最大特點是整合了城市管理部門，但是不包括城市管理綜合行政執(zhí)法局。北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局是根據(jù)北京市人民政府《北京市人民政府關(guān)于進一步推進城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（京政發(fā)〔2002〕24號）及市政府辦公廳《北京市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（京政辦發(fā)〔2002〕59號），2002年成立，集中行使行政處罰權(quán)的范圍包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理（無證違法建設(shè)處罰）、工商行政管理（無照經(jīng)營處罰）、市政管理、公用事業(yè)管理、城市節(jié)水管理、停車管理、園林綠化管理、環(huán)境保護管理、施工現(xiàn)場管理（含拆遷工地管理）、城市河湖管理、黑車、黑導游等13個方面。

（二）城市管理委員會加掛城市管理綜合行政執(zhí)法局體制

更多城市的城市管理委員會都加掛城市管理綜合行政執(zhí)法局，如成都、武漢，成都城市管理委員會加掛城市管理行政執(zhí)法局，武漢直接命名為城市管理執(zhí)法委員會，武漢市城市管理執(zhí)法委員會是武漢市機構(gòu)改革組建的新部門，2019年1月由武漢市城市管理委員會更名而成。城市管理委員會加掛城市管理綜合行政執(zhí)法局體制是將城市管理與執(zhí)法同時設(shè)立在一個部門，這種體制的特點將城市的綜合管理（城市建設(shè)、市政、市容、園林、綠化等管理）和行政執(zhí)法整合在一起，有效避免管理和執(zhí)法環(huán)節(jié)的斷裂和脫節(jié)。

（三）城市管理局加掛城市管理綜合行政執(zhí)法局體制

許多城市成立城市管理局的綜合管理體制，加掛城市管理綜合行政執(zhí)法局，如青島、濟南、深圳、南京、寧波、西安、重慶、杭州等城市。青島、濟南、南京市城市管理局加掛綜合行政執(zhí)法局;深圳和西安市城市管理局成立時加掛城市管理行政執(zhí)法局，2019年1月分別改為深圳市城市管理和綜合執(zhí)法局和西安市城市管理和綜合執(zhí)法局;寧波市則是綜合行政執(zhí)法局加掛城市管理局;重慶、杭州市成立城市管理委員會加掛城市管理綜合行政執(zhí)法局，2018年10月，改為重慶市城市管理局，不再加掛重慶市城市管理綜合行政執(zhí)法局，但是保留部分綜合行政執(zhí)法職責，2019年1月杭州市改為城市管理局加掛綜合行政執(zhí)法局。城市管理局加掛城市管理綜合行政執(zhí)法局體制也是將城市管理與行政執(zhí)法同時設(shè)立在一個部門，兩署合一，直接由市政府領(lǐng)導，和城市管理委員會加掛城市管理綜合行政執(zhí)法局體制一樣有效避免管理和執(zhí)法環(huán)節(jié)的斷裂和脫節(jié)。

城市管理綜合行政執(zhí)法解決了多頭執(zhí)法的問題，城市綜合管理體制解決了多頭管理的問題，城市綜合管理加掛城市管理綜合行政執(zhí)法體制解決了管理和執(zhí)法分離的問題，城市綜合管理加掛城市管理綜合行政執(zhí)法體制的多樣化是城市管理體制改革和發(fā)展的結(jié)果，也是各個城市根據(jù)各自的特點做出的選擇。

（責任編輯：張進雅）