農(nóng)民參與農(nóng)田整治的客觀影響因素分析

胡曉峰

摘要 ? ?本文分析了影響農(nóng)民參與農(nóng)田整治的客觀原因，認為傳統(tǒng)文化環(huán)境和制度環(huán)境兩大因素對農(nóng)民參與農(nóng)田整治有重要影響，需要在農(nóng)田整治時引起重視。

關鍵詞 ? ?農(nóng)田整治;農(nóng)民參與;影響因素

中圖分類號 ? ?F323.211 ? ? ? ? 文獻標識碼 ? ?A

文章編號 ? 1007-5739（2019）13-0255-02 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

長期以來，在基本農(nóng)田整治管理模式之中仍然堅持傳統(tǒng)的行政管理模式，堅持“長官意志或者專家至上”的原則，普遍將農(nóng)民群體作為政策的接受者和輸入者，忽略了農(nóng)民在政策中的主體地位，導致農(nóng)民的參與意愿不能得到有效激發(fā);部分農(nóng)民的合理權(quán)益受損后得不到合理的訴求，既影響了農(nóng)田整治項目的長期效益，也損害了政府在群眾中的良好形象。

從現(xiàn)實需要來看，農(nóng)田整治需要農(nóng)民參與，讓有參與意愿的農(nóng)民參與進來、讓參與意愿不強的農(nóng)民重新燃起參與的激情，是使基本農(nóng)田整治規(guī)劃更加科學、項目實施更加順利、項目后期管護更加長久、項目效益長期發(fā)揮的重要保證。本文從傳統(tǒng)政治文化環(huán)境和制度環(huán)境等方面對農(nóng)民參與農(nóng)田整治的影響因素進行分析、歸納、總結(jié)，以求對癥下藥，引導、鼓勵農(nóng)民積極參與到農(nóng)田整治項目中，使基本農(nóng)田整治能夠達到預期效果。

1 ? ?影響農(nóng)民參與農(nóng)田整治的客觀原因

1.1 ? ?傳統(tǒng)政治文化環(huán)境的影響

1.1.1 ? ?傳統(tǒng)政治文化環(huán)境導致了政府集權(quán)和官本位思想。高度集權(quán)的行政模式使地方政府在農(nóng)田整治管理中占有絕對優(yōu)勢，農(nóng)田整治項目開展的決定權(quán)在當?shù)卣?農(nóng)民在決策過程中處于劣勢，只能被動地接受。官本位思想導致農(nóng)民被排除在政府管理之外，農(nóng)民的參與作用被忽視。在這樣的思想理念影響下，農(nóng)民無法參與到農(nóng)田整治過程中，信息獲得少而滯后，意見和建議也沒有通暢渠道反映。農(nóng)田整治的立項選址、規(guī)劃設計、具體實施、驗收管理和后期管護都是政府在唱“獨角戲”，政府在農(nóng)田整治過程中扮演決策者、執(zhí)行者和管理者多種角色，把農(nóng)民排除在項目建設和管理之外。項目實施和管理過程中的其他利益相關者都會對政府或者對上級負責，把政府和上級意圖放在首位，當政府或者上級的意圖與農(nóng)民的意愿發(fā)生偏差時，往往犧牲農(nóng)民的利益。于是，部分基層干部會采用封鎖消息甚至欺騙的手段迫使農(nóng)民按照他們的意圖開展工作;即使有農(nóng)民參與，也由于無法獲得充分有效的信息，導致其權(quán)益得不到充分尊重，使參與流于形式。

由于官本位思想的存在，政府機構(gòu)在農(nóng)田整治公共管理事務中處于特殊地位，很容易導致部分干部在行使職權(quán)時或多或少地謀求一些私利，如在農(nóng)田整治涉及農(nóng)民土地占用和拆遷補償時降低補償標準甚至不補償，損害了項目區(qū)農(nóng)民的利益;或者采取多種手段來阻止農(nóng)民參與，如封鎖項目消息、提高農(nóng)民參與成本、設置參與壁壘等。行政機構(gòu)的內(nèi)部約束規(guī)范不健全、外部制約機制又不完全有效，使行政管理方式不規(guī)范，害怕農(nóng)民參與。農(nóng)民參與的一個重要障礙來自這種價值選擇上的困境[1-2]。

1.1.2 ? ?傳統(tǒng)政治文化環(huán)境壓抑了農(nóng)民的個性追求，致使其參與意識淡薄。參與權(quán)利的強弱，往往取決于傳統(tǒng)文化的價值取向。由于我國的傳統(tǒng)文化是以“儒家文化精神”為理論基石，其在國家“大一統(tǒng)”“天下興亡匹夫有責”“仁義禮儀”等方面起到了一定的積極作用，但是其推崇的“王權(quán)至上”“臣民意識”等導致人們積淀了“權(quán)威崇拜”的政治思想，認為自己不可能對社會政治產(chǎn)生影響，只有順從和依附權(quán)威。在長期的思維定式之下，民眾的政治意識嚴重缺失，對當代民主社會進步也產(chǎn)生了一定的消極影響[3-4]。在農(nóng)田整治管理環(huán)節(jié)之中，多數(shù)農(nóng)民受傳統(tǒng)文化的深遠影響，認為農(nóng)田整治與自己無關，表達的建議和意見政府也不會采納，在表達意愿和維護權(quán)益方面顧慮重重，普遍缺乏參與的熱情和積極性。

1.1.3 ? ?傳統(tǒng)政治文化環(huán)境致使規(guī)劃機構(gòu)和施工企業(yè)的角色錯位。目前，我國農(nóng)田整治項目的管理是由政府主導，農(nóng)田整治的規(guī)劃目標和實施效果是通過規(guī)劃機構(gòu)和施工企業(yè)轉(zhuǎn)化而成。從角色扮演來看，規(guī)劃機構(gòu)和施工企業(yè)是政府和當?shù)剞r(nóng)民的中間協(xié)調(diào)者，一方面因與政府機構(gòu)的親密交流，能為政府決策和管理提出合理的建議和意見，有時可以利用其掌握的特有專業(yè)知識引導政府順利開展工作;另一方面，又能與農(nóng)民無縫隙對接交流，能夠第一時間掌握農(nóng)民的最迫切需要，體現(xiàn)了一定的社會公益性。然而，從現(xiàn)有的農(nóng)田整治規(guī)劃和實施來看，規(guī)劃機構(gòu)和施工機構(gòu)習慣地認為自己是政府的代言人，唯“政府”是從，對政府負責，而忽視規(guī)劃和實施的公平公正性，甚至有的規(guī)劃機構(gòu)和施工機構(gòu)還認為，農(nóng)民參與會限于無休止的爭吵，浪費規(guī)劃和具體施工時間，影響項目進度。因此，規(guī)劃機構(gòu)和施工機構(gòu)不重視農(nóng)民參與，全靠技術方法解決問題，缺乏維護農(nóng)民公共利益的意識，從而不可避免地會使農(nóng)田整治項目成為少數(shù)利益集團謀利或者帶有傾向性意圖的手段。農(nóng)田整治項目服務于社會大眾且具有一定的社會公益性，不能以某個利益集團價值為衡量標準，農(nóng)田整治項目如果不能代表農(nóng)民的公共利益也就失去了項目本來存在的意義[5]。

1.2 ? ?制度環(huán)境的影響

1.2.1 ? ?我國農(nóng)田整治項目管理缺乏公眾參與程序化和法定化的制度安排。制度的一個重要特點就是需要程序化，不能朝令夕改。程序化是保障農(nóng)民參與農(nóng)田整治立項、規(guī)劃設計、實施管理、驗收和項目后評價等各階段的一個不可缺少的因素。目前，我國在農(nóng)田整治中農(nóng)民參與決策過程有2種可以利用的正式渠道。一是人民代表大會和政治協(xié)商會議，人民可以通過選舉人民代表和推薦政協(xié)委員的方式參與政策過程;二是黨和政府開設的來信來訪、村民代表大會、村民座談會和問卷調(diào)查等渠道。前者是間接參與，對農(nóng)民參與的要求較高，一般普通農(nóng)民參與也較少;后者是直接參與，也是目前最常見的農(nóng)民參與，但仍過于形式化，無實質(zhì)性的效果[6-7]。

1.2.2 ? ?對農(nóng)民參與農(nóng)田整治決策沒有明確的法律規(guī)定。從我國土地管理立法現(xiàn)狀來看，立法只注重農(nóng)田整治工作的實施和開展，對農(nóng)民參與農(nóng)田整治決策沒有明確規(guī)定;只是近10年以不同文件和政策強調(diào)項目開展時需要農(nóng)民參與，但政策文件的法律力度不夠，沒有強制性，導致各地開展工作時隨意性很大。是否執(zhí)行農(nóng)民參與農(nóng)田整治項目政策，成為當?shù)卣杂刹昧繖?quán)范圍之內(nèi)的事情，容易造成農(nóng)民參與權(quán)利的缺失[8-9]。此外，我國的農(nóng)田整治項目管理模式是政府強制實施、農(nóng)民被動參與的單一管理模式，也容易造成農(nóng)民的合法權(quán)益被侵害，部分行政主管部門或管理人員為了“圖省事”或者謀取不當利益，回避農(nóng)民參與。

1.2.3 ? ?當前的政務信息公開制度也不能完全滿足農(nóng)民參與的要求?，F(xiàn)階段，政府在農(nóng)田整治立項、規(guī)劃設計、實施管理、驗收和項目后評價過程中占據(jù)主導地位，政府的公務信息公開程度直接決定著農(nóng)民參與的程度。盡管《中華人民共和國政府信息公開條例》對政府信息公開的范圍、方式和程度都作了具體的規(guī)定，一些政府部門也結(jié)合實際情況出臺了相關的政府信息公開制度，但是在工作中仍然存在以下4個方面的情況。一是信息量的不對稱性，一方面政府部門公布的信息與實際需要公布的在量上不對稱，另一方面政府部門公開的信息量與農(nóng)民需求的不對稱;二是信息公開時效的滯后性，包括信息時間滯后和內(nèi)容滯后2個方面，前者表現(xiàn)為信息公開不及時，后者表現(xiàn)為信息公開的內(nèi)容陳舊、過時而又不及時更新;三是既成事實性，即在事情發(fā)生后公布事項相關結(jié)果或者是將決策結(jié)果直接告知相關者，這種信息公開其實是排斥公眾參與;四是缺乏互動協(xié)調(diào)性，主要表現(xiàn)為過程參與者之間缺少協(xié)調(diào)互動或者是協(xié)調(diào)互動效果較差。正是因為這種政務公開僅是以公開為主要內(nèi)容、以告知為主要目的，其特征是單向性、不具有互動性，實質(zhì)上是一種處于告知和咨詢的參與初級階段，與真正的公眾參與還有一定的差距[10-11]。

1.2.4 ? ?我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰限制了農(nóng)民參與力度。一是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明晰。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是指農(nóng)村集體土地所有者所擁有的、受國家法律保護的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等排他性專屬權(quán)利，所有權(quán)的主體具有確定性和唯一性?！稇椃ā贰锻恋毓芾矸ā贰锻恋爻邪ā返确删鞔_規(guī)定農(nóng)村集體土地歸農(nóng)民集體所有，但并未明確規(guī)定這個集體到底是指哪一級。法律上的農(nóng)村集體所有，實際上是集體成員共同所有，但是集體經(jīng)濟組織成員是一個處于不斷動態(tài)變化的概念，致使農(nóng)村土地所有權(quán)主體變得虛位。由于產(chǎn)權(quán)所有者整體性特征，多數(shù)農(nóng)民會產(chǎn)生“搭便車”的心理，希望自己不參與、不付出勞動，坐享別人的成果。農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明晰也使農(nóng)民難以把握自己的土地權(quán)利，對非自己承包的農(nóng)田或土地整治工程漠不關心，認為與自己的利益無關，不愿意參與其中;有的是參與時給予的意見和建議不具有整體性和合理性，這就是項目出現(xiàn)“斷頭路”“畸形溝渠”的最主要原因[12-13]。二是農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)限制了農(nóng)民參與積極性。農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)村土地承包人對其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“耕地的承包期限為30年”。沒有農(nóng)田所有權(quán)的農(nóng)民不愿意花費太多的時間、精力關心農(nóng)田的長期發(fā)展，在一定程度上限制了農(nóng)民參與農(nóng)田整治發(fā)展的事項。雖然習近平總書記在十九大報告中提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，明確“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”，但農(nóng)民的思想觀念不會即轉(zhuǎn)改變，因而農(nóng)民參與的積極性仍然不高。

2 ? ?對基本農(nóng)田整治農(nóng)民參與工作的啟示

根據(jù)上文中對影響農(nóng)民參與基本農(nóng)田整治因素的分析可以發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)文化環(huán)境和制度環(huán)境2個客觀因素對于農(nóng)民參與基本農(nóng)田整治過程和結(jié)果具有重要影響力。因此，在農(nóng)田整治實際過程中，需要結(jié)合當?shù)貙嶋H情況和民情具體問題具體分析，針對性地選取最佳方案并加以實施，從而達到事半功倍的效果[14-16]。

3 ? ?參考文獻

[1] 許霞.我國惠農(nóng)政策執(zhí)行研究[D].湘潭：湘潭大學，2011.

[2] 田北海，王彩云.民心從何而來？：農(nóng)民對基層自治組織信任的結(jié)構(gòu)特征與影響因素[J].中國農(nóng)村觀察，2017（1）：67-81.

[3] 張倩秋，曾秀蘭，譚靖.村級組織政策執(zhí)行力調(diào)查與思考：以農(nóng)村新型合作醫(yī)療政策在廣州市白云區(qū)神山鎮(zhèn)的實施為例[J].南方農(nóng)村，2014，30（7）：71-75.

[4] 王艷麗.論我國農(nóng)村基層民主機制的完善[D].西安：西安科技大學，2010.

[5] 袁浩斌.高標準基本農(nóng)田建設中利益博弈分析[D].廣州：華南農(nóng)業(yè)大學，2016.

[6] 信桂新.山地丘陵區(qū)土地資源流動與整合機制研究[D].重慶：西南大學，2016.

[7] 吳詩嫚.農(nóng)地整理過程中利益協(xié)調(diào)機制研究[D].武漢：華中農(nóng)業(yè)大學，2014.

[8] 鄭華偉.農(nóng)村土地整理項目績效的形成、測度與改善[D].南京：南京農(nóng)業(yè)大學，2012.

[9] 夏春云.土地利用規(guī)劃實施評價與實施保障研究[D].南京：南京農(nóng)業(yè)大學，2011.

[10] 劉向東.基于利益相關者的土地整理項目共同治理模式研究[D].北京：中國地質(zhì)大學，2011.

[11] 王長江.農(nóng)村土地整治權(quán)屬調(diào)整與管理模式研究[D].北京：中國礦業(yè)大學，2011.

[12] 楊華均.土地開發(fā)整理項目社會影響評價研究[D].重慶：西南大學，2008.

[13] 董祚繼.中國現(xiàn)代土地利用規(guī)劃研究[D].南京：南京農(nóng)業(yè)大學，2007.

[14] 謝雪群.農(nóng)地整理過程中農(nóng)民利益表達機制研究[D].武漢：華中農(nóng)業(yè)大學，2013.

[15] 孫鈺霞.重慶市土地整理可持續(xù)發(fā)展評價[D].重慶：西南大學，2012.

[16] 張黎.重慶市推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地整模式研究[D].重慶：西南大學，2008.