廉政治理現(xiàn)代化視域下黨務(wù)公開的價(jià)值定位及其現(xiàn)實(shí)路徑

張龍燕　林元新

[摘要]黨務(wù)公開，是實(shí)現(xiàn)透明政治、增強(qiáng)黨執(zhí)政公信力以及提高黨治國(guó)理政能力的必然要求，是推動(dòng)國(guó)家廉政治理現(xiàn)代化的基本前提。本文嘗試以國(guó)家治理現(xiàn)代化特別是廉政治理現(xiàn)代化作為剖析黨務(wù)公開的恰當(dāng)切入點(diǎn)，探索黨務(wù)公開的法理基礎(chǔ)與科學(xué)內(nèi)涵，揭示黨務(wù)公開對(duì)于廉政治理現(xiàn)代化的重要價(jià)值，并探尋新條例背景下推進(jìn)黨務(wù)公開科學(xué)化、規(guī)范化與制度化的現(xiàn)實(shí)路徑。

[關(guān)鍵詞]廉政治理現(xiàn)代化;黨務(wù)公開;價(jià)值定位;現(xiàn)實(shí)路徑

[中圖分類號(hào)]

D267

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)] 1009928X （2019） 020051-04

民主、法治、公正、廉潔是現(xiàn)代民主國(guó)家治理的基本價(jià)值。致力于權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的廉政治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。從近現(xiàn)代國(guó)家的政治發(fā)展歷程看，信息公開制度是現(xiàn)代國(guó)家防止權(quán)力濫用，實(shí)現(xiàn)政治透明與完善公共治理的重要制度安排。因此，公共權(quán)力運(yùn)行的公開，被譽(yù)為撬開國(guó)家治理改革的“最佳支點(diǎn)”，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家廉政治理改革目標(biāo)的重要手段。黨務(wù)公開，作為國(guó)家信息公開體系重要組成部分，旨在規(guī)制執(zhí)政黨的公共權(quán)力，賦權(quán)于民，保障公民對(duì)國(guó)家公共事務(wù)的民主權(quán)利。在中國(guó)，共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨也是長(zhǎng)期執(zhí)政的黨，黨在政治、經(jīng)濟(jì)等各領(lǐng)域的社會(huì)治理起著決定作用。廉政治理現(xiàn)代化根本指向在于黨能堅(jiān)守人民至上、民主法治、廉潔公正的價(jià)值維度，以超常的自我革新勇氣與智慧，推動(dòng)執(zhí)政黨掌管國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的公開、透明，進(jìn)而帶動(dòng)政府清正廉潔，促進(jìn)國(guó)家治理的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。因此在新世情、國(guó)情、黨情下推進(jìn)黨務(wù)公開，不僅對(duì)于煥發(fā)黨內(nèi)民主生命力，提高黨治國(guó)理政能力具有重要意義，而且也是實(shí)現(xiàn)透明政治與增強(qiáng)黨執(zhí)政公信力的必然要求，是推動(dòng)廉政治理現(xiàn)代化與國(guó)家治理現(xiàn)代化的的前提保障。

一、黨務(wù)公開的科學(xué)界定

（一）執(zhí)政黨權(quán)力的公共性是黨務(wù)公開的法理基礎(chǔ)。探究黨務(wù)公開的深刻內(nèi)涵跳脫不了對(duì)政黨本質(zhì)的認(rèn)識(shí)。政黨的本質(zhì)在于它為執(zhí)掌公權(quán)力而存在。有學(xué)者指出，黨務(wù)公開不是特殊政黨的特殊本性，而是政黨本體性的普遍體現(xiàn)。中國(guó)政治社會(huì)中特殊的黨政同構(gòu)和黨制一體（制指的是社會(huì)主義制度），使得中國(guó)共產(chǎn)黨具有同政府一樣能夠作為公共產(chǎn)品存在的特性，即中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政組織自始至終都具有公共性。[1]執(zhí)政黨的公共性是黨務(wù)公開的法理基礎(chǔ)，包括執(zhí)政黨權(quán)力來源的公共性以及權(quán)力行使的公共性兩個(gè)方面。

1.執(zhí)政黨權(quán)力來源的公共性。中華人民共和國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。即黨和政府的所有權(quán)力來源于人民的授權(quán)。人民主權(quán)與人民至上是支持國(guó)家政權(quán)權(quán)威和公權(quán)力來源的合法依據(jù)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為以為人民服務(wù)為宗旨和價(jià)值取向的先進(jìn)政黨，其權(quán)力來源的公共性決定了實(shí)現(xiàn)人民最廣泛的權(quán)利與維護(hù)人民最根本的利益是黨執(zhí)政的最終方向與根本目標(biāo)。而要保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由的一個(gè)基本立足點(diǎn)，就是黨的執(zhí)政權(quán)力必須公開。只有充分保障人民對(duì)黨和國(guó)家事務(wù)的知情權(quán)，才能為人民行使表達(dá)、參與、監(jiān)督、選舉等諸權(quán)利提供現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.執(zhí)政黨權(quán)力行使的公共性。中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位決定了黨的治國(guó)理政不僅是一個(gè)政黨的行為，而且具有國(guó)家行為和社會(huì)行為的性質(zhì)。黨的執(zhí)政權(quán)力滲透到公共權(quán)力的各個(gè)領(lǐng)域，與國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各領(lǐng)域的治理相互交融，并在國(guó)家治理中發(fā)揮著統(tǒng)領(lǐng)的核心作用。執(zhí)政黨權(quán)力行使的廣泛性決定了黨和政府一樣負(fù)有信息公開的義務(wù)，將黨執(zhí)政國(guó)家權(quán)力的過程向社會(huì)公開，讓黨治國(guó)理政的過程接受黨內(nèi)外的共同監(jiān)督，增強(qiáng)執(zhí)政黨執(zhí)政行為的透明度。

（二）黨務(wù)公開的本質(zhì)及其涵義。黨務(wù)公開的本質(zhì)在于防止執(zhí)政權(quán)力的濫用，推動(dòng)執(zhí)政行為的陽光化，將執(zhí)政黨權(quán)力運(yùn)行的過程置于全社會(huì)的監(jiān)督下。黨務(wù)公開不同于黨內(nèi)事務(wù)的內(nèi)部公開，不僅要尊重黨員的主體地位，保障黨員的各項(xiàng)民主權(quán)利，面向廣大黨員公開;而且要將黨內(nèi)事務(wù)與活動(dòng)向黨外群眾和整個(gè)社會(huì)公眾公開。如與國(guó)計(jì)民生息息相關(guān)、與社會(huì)公眾利益緊密相關(guān)的重要事項(xiàng)公開。黨內(nèi)公開的義務(wù)主體包含中央與地方各級(jí)黨組織。權(quán)利主體包括下級(jí)黨組織、黨員、公民與社會(huì)團(tuán)體。因此黨務(wù)公開的科學(xué)定義是指各級(jí)黨組織根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)以及黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，除了涉及黨和國(guó)家機(jī)密的以外，依照程序?qū)Ⅻh內(nèi)事務(wù)的運(yùn)作過程和黨執(zhí)政國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作過程向黨內(nèi)和社會(huì)公布。黨務(wù)公開要圍繞黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容以及群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題，重點(diǎn)突出容易出現(xiàn)以權(quán)謀私、引發(fā)不公的事項(xiàng)，與社會(huì)公眾利益緊密相關(guān)的事項(xiàng)，最大限度地向黨員和社會(huì)公眾公開。

二、黨務(wù)公開之于廉政治理現(xiàn)代化的重要價(jià)值

公開透明是黨務(wù)公開的基本價(jià)值體現(xiàn)，也是現(xiàn)代國(guó)家實(shí)現(xiàn)廉政治理的一個(gè)基本要素。黨務(wù)公開是擴(kuò)大黨內(nèi)民主、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要舉措，也是推進(jìn)廉政治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提保障。黨務(wù)公開對(duì)于廉政治理現(xiàn)代化的重要價(jià)值主要體現(xiàn)在以下三方面。

（一）黨務(wù)公開有助于樹立黨清正廉潔形象，增強(qiáng)黨治國(guó)理政的公信力。在經(jīng)濟(jì)全球化、信息化以及價(jià)值多元化的時(shí)代背景下，隨著個(gè)人主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)與參政意識(shí)的提高，社會(huì)公眾對(duì)政治透明產(chǎn)生了較高的期待與要求，特別是在社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)推動(dòng)下，政務(wù)公開在法制化與規(guī)范化道路上闊步前行，黨務(wù)在陽光下運(yùn)行顯得尤為重要和緊迫。社會(huì)公眾對(duì)透明政黨和國(guó)家的強(qiáng)烈期待與黨務(wù)公開遲滯之間的反差，潛藏著政黨公信力弱化的政治風(fēng)險(xiǎn)。貪污腐敗、權(quán)力尋租、特殊利益集團(tuán)謀利等突出問題都可能影響黨和政府的廉潔形象，削弱我們黨治國(guó)理政的公信力。而黨務(wù)公開作為一項(xiàng)“取信于民”的制度安排，將為黨推進(jìn)廉政治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)“干部清正、政府清廉、政治清明”廉政建設(shè)目標(biāo)提供新的契機(jī)，有利于拉近黨和廣大民眾的距離，展現(xiàn)黨和黨員干部光明磊落、勤政為民、廉潔奉公的形象，增強(qiáng)黨的執(zhí)政權(quán)威與執(zhí)政公信力。

（二）黨務(wù)公開有助于解決廉政治理現(xiàn)代化的核心問題。廉政治理現(xiàn)代化核心在于“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，防止公共權(quán)力的擴(kuò)張和濫用，實(shí)現(xiàn)預(yù)防和懲治腐敗與良好的國(guó)家治理。權(quán)力監(jiān)督與遏制腐敗是黨務(wù)公開和廉政治理的共同指向。著名法學(xué)家孟德斯鳩曾言：一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的真理。而要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，必須發(fā)揮權(quán)力公開制度的“反腐利器”作用，增強(qiáng)黨執(zhí)政行為的透明度，讓權(quán)力清單公開、決策過程公開，權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力問責(zé)公開。我們黨要滿足黨員與社會(huì)公眾與日俱增的權(quán)力公開需求，將黨的決策、執(zhí)行和結(jié)果以及在治國(guó)理政過程中形成的各種公共信息資源主動(dòng)或者依照申請(qǐng)向黨員和社會(huì)公眾公開，打破信息壟斷，切除權(quán)力尋租的路徑，實(shí)現(xiàn)從源頭上遏制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（三）黨務(wù)公開有助于滿足廉政治理現(xiàn)代化多元主體參與與信息共享的價(jià)值訴求。廉政治理現(xiàn)代化最大的特征在于要將多元、合作等公共治理的理念融入廉政建設(shè)實(shí)踐，構(gòu)建以黨為領(lǐng)導(dǎo)中心的多元主體合作共治的廉政格局，發(fā)揮公民與社會(huì)團(tuán)體參與廉政治理的作用，增強(qiáng)國(guó)家和社會(huì)的反腐力量。權(quán)力公開與多元參與是有效廉政治理的“兩翼”。只有通過推行權(quán)力公開，破除信息壁壘，解決信息不對(duì)稱問題，才能促進(jìn)多元主體信息交流，形成共識(shí)，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效的利益表達(dá)和相互合作，共同發(fā)揮廉政監(jiān)督職責(zé)，促進(jìn)廉政政策有效實(shí)施，并最終形成多元主體參與、社會(huì)有力監(jiān)督的廉政治理新格局。

三、黨務(wù)公開條例的頒布

以及當(dāng)前黨務(wù)公開面臨的主要問題

從2004年黨的十六屆四中全會(huì)首次在黨的文件中正式提出黨務(wù)公開，到2017年11月30日中共中央政治局會(huì)議審議通過《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），歷時(shí)十幾載發(fā)展，黨務(wù)公開最終以黨內(nèi)法規(guī)的形式予以確認(rèn)，并步入了制度化、規(guī)范化和程序化軌道。但是由于各地黨務(wù)公開的起點(diǎn)不一，不同層級(jí)、不同地區(qū)、不同部門黨務(wù)公開發(fā)展不平衡，黨務(wù)實(shí)踐中存在著不少共性問題：

一是存在形式主義現(xiàn)象。首先在公開內(nèi)容方面，黨務(wù)公開的廣度與深度與廣大黨員與社會(huì)公眾的內(nèi)心期待與公開需求存在一定的差距。公開成績(jī)多于公開問題，一般事務(wù)公開多于重要事務(wù)公開，結(jié)果公開多于過程公開;其次公開程序不夠規(guī)范，審核審批的責(zé)任主體與具體權(quán)限不夠明晰;再次在公開方式方面，載體創(chuàng)新不足，方式比較單一，在一定程度上影響了黨務(wù)公開的覆蓋面與實(shí)際效果。特別與廣大黨員和社會(huì)公眾的利益相關(guān)性不強(qiáng)，背離廣大黨員與社會(huì)公眾的關(guān)注點(diǎn)，信息互動(dòng)與反饋功能虛置。

二是制度化與體系化建設(shè)不足。黨務(wù)公開在具體執(zhí)行落實(shí)中，普遍存在著制度化與體系化建設(shè)不足的問題。各地黨組織對(duì)于新條例的嚴(yán)格執(zhí)行程度以及如何建立一套科學(xué)規(guī)范的制度體系存在著不同的認(rèn)知，在實(shí)踐過程中對(duì)公開什么、如何公開擁有較大的自由裁量權(quán)，公開工作基本停留在“為公開而公開”，未能真正建立形成一套科學(xué)規(guī)范的制度體系。

四、新形勢(shì)下黨務(wù)公開的推進(jìn)路徑研究

在《條例》頒布施行的新形勢(shì)下，要有效解決黨務(wù)公開存在的問題，把滿足廣大黨員群眾的公開需求與保障廣大黨員群眾的知情權(quán)作為工作的出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持依法依規(guī)、分類有序、注重實(shí)效的原則，以制度為核心，圍繞強(qiáng)化意識(shí)、明確規(guī)范、構(gòu)建體系以及權(quán)責(zé)監(jiān)督等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建設(shè)符合黨和國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展要求的黨務(wù)公開制度體系。

（一）強(qiáng)化意識(shí)：樹立黨務(wù)公開的觀念。要提高黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的黨務(wù)公開意識(shí)，引導(dǎo)其充分認(rèn)識(shí)到黨務(wù)公開對(duì)提升黨組織公信力、保障黨員和社會(huì)公眾知情權(quán)以及完善黨和國(guó)家治理、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)廉政治理現(xiàn)代化的重要意義。黨務(wù)公開不只是黨組織本身的要求，也是整個(gè)社會(huì)及其成員的訴求。它為黨員和社會(huì)公眾了解黨內(nèi)事務(wù)的真實(shí)情況提供平臺(tái)，可以暢通普通黨員和社會(huì)公眾利益表達(dá)的渠道，解決自下而上的監(jiān)督不足的機(jī)制弊端，切實(shí)反映和表達(dá)社情民意，協(xié)調(diào)和整合多元利益需求，實(shí)現(xiàn)多元主體參與的廉政治理格局，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。

（二）擘肌分理：嚴(yán)格執(zhí)行條例規(guī)定。條例作為具有普遍性和約束力的黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)黨務(wù)公開的基本原則、公開范圍與公開程序、以及監(jiān)督保障機(jī)制等作出了明確規(guī)定，使黨務(wù)公開從“軟性約束”上升為“剛性規(guī)范”，為地方和基層黨組織進(jìn)行制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索提供有效的規(guī)范化指引。各地黨組織應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法依規(guī)原則，嚴(yán)格執(zhí)行《條例》規(guī)定，從宏觀到微觀的邏輯層面逐層規(guī)范黨務(wù)公開的內(nèi)容范圍;依法設(shè)置“提出一審核一審批一實(shí)施”的程序環(huán)節(jié)，明確科學(xué)嚴(yán)密的公開程序，增強(qiáng)黨務(wù)公開的嚴(yán)肅性與公信度，不斷提升黨務(wù)公開工作的制度化、規(guī)范化水平。

（三）制度先行：完善黨務(wù)公開的體制機(jī)制。制度是具有約束、調(diào)整、規(guī)范作用的行動(dòng)規(guī)則和程序。黨務(wù)公開要堅(jiān)持系統(tǒng)性原則，加強(qiáng)黨務(wù)自身公開建設(shè)以及與黨務(wù)公開緊密相關(guān)的各項(xiàng)制度的相互銜接，使之環(huán)環(huán)相扣，形成一個(gè)有效的黨務(wù)公開制度體系。各級(jí)黨組織應(yīng)根據(jù)《條例》規(guī)定以及自身實(shí)際，制定并完善黨務(wù)公開實(shí)施細(xì)則，為黨務(wù)公開提供科學(xué)全面的制度規(guī)范;要依規(guī)編制公開目錄，增強(qiáng)公開的針對(duì)性、可操作性，緊扣公開重點(diǎn)，突出過程公開，力求實(shí)現(xiàn)在黨內(nèi)能夠公開的事項(xiàng)和社會(huì)公眾希望公開的內(nèi)容之間的最大切合度。此外還要加強(qiáng)公開載體的創(chuàng)新。 《條例》規(guī)定有條件的黨組織可以建立統(tǒng)一的黨務(wù)信息公開平臺(tái)。各級(jí)黨組織門戶網(wǎng)站建設(shè)應(yīng)圍繞“黨務(wù)公開”功能定位，公開本組織黨務(wù)公開實(shí)施細(xì)則，細(xì)化工作流程，建立互動(dòng)反饋功能，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”傳統(tǒng)黨務(wù)公開的有機(jī)銜接，加速黨務(wù)公開從內(nèi)容到方式的全方位公開，為普通黨員和社會(huì)公眾了解、參與黨內(nèi)事務(wù)提供一種信息化的渠道，激活黨務(wù)公開的制度效應(yīng)。

此外，各級(jí)黨組織在加強(qiáng)總體規(guī)劃的前提下，還要逐步建立健全新聞發(fā)言人制度、例行發(fā)布制度、重大決策征求意見制度、黨員信息質(zhì)詢制度、依法申請(qǐng)黨務(wù)公開制度等保障機(jī)制，發(fā)展好黨務(wù)公開的新形式，拓展黨員和社會(huì)公眾參與黨務(wù)公開的廣度和深度，確保整個(gè)制度體系的完整與有效運(yùn)行。

（四）權(quán)責(zé)明晰：建立監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制。建立和完善黨務(wù)公開責(zé)任制和黨務(wù)公開監(jiān)督體制是確保黨務(wù)公開科學(xué)規(guī)范有效運(yùn)行的根本保障。一是明確主體責(zé)任機(jī)制。根據(jù)《條例》規(guī)定，確認(rèn)黨組織主要負(fù)責(zé)人為黨務(wù)公開工作第一責(zé)任人，建立健全黨務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)體制和責(zé)任機(jī)制;實(shí)行問責(zé)機(jī)制，明確不履行黨務(wù)公開責(zé)任、履行不當(dāng)而損害黨員群眾合法權(quán)益的，要依法依規(guī)追究當(dāng)事人責(zé)任，以問責(zé)機(jī)制倒逼黨務(wù)公開切實(shí)有效開展。二是健全考核機(jī)制。依法依規(guī)設(shè)定考核標(biāo)準(zhǔn)，將黨務(wù)公開工作，納入到民主評(píng)議、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任考核體系。三是健全監(jiān)督機(jī)制。建立黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合，縱向監(jiān)督與橫向監(jiān)督相結(jié)合，經(jīng)常性檢查與專項(xiàng)督查相結(jié)合的立體式監(jiān)督體系;上級(jí)黨組織加強(qiáng)對(duì)下級(jí)黨組織的監(jiān)督指導(dǎo)與定期考核評(píng)價(jià)，對(duì)推動(dòng)基層黨務(wù)公開實(shí)效提升具有關(guān)鍵作用;同時(shí)開放自下而上的監(jiān)督渠道，吸納普通黨員和社會(huì)公眾參與監(jiān)督，及時(shí)收集反饋建議，并加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督結(jié)果的公開。四是建立征詢和評(píng)議制度。建立健全社會(huì)評(píng)議制度，鼓勵(lì)基層黨員、社會(huì)公眾參與評(píng)議，建立黨務(wù)公開年度公開報(bào)告制度、黨內(nèi)情況和社情民意反映制度、黨外專家咨詢制度，形成黨務(wù)公開征詢與評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)黨務(wù)公開工作的制度化。

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