國有城投企業(yè)推行全面預算管理中存在的問題及對策

胡玉文

摘? 要：國企背景的城投公司，既面臨著國企改革的大背景、大環(huán)境，又面臨著城投公司去平臺、去融資職能的小環(huán)境。在這個過程中，企業(yè)要想真正地成長為一家具有現(xiàn)代化運作機構、能力的企業(yè)，要切實提高自身的經(jīng)營、管理能力。比如，在企業(yè)中推行全面預算制度，使城投公司真正適應市場化運作，向管理要效益。但城投公司有著自身獨特的歷史背景，在國企實行真正的全面預算還面臨著一系列的問題，本文通過對這些問題的闡述，并對如何解決這些問題提出自己的一些建議。

關鍵詞：城投改革;全面預算管理;績效考評

一、城投公司實行全面預算管理的背景和意義

自從十八屆三中全會以來，國企改革發(fā)生了重大變化，新頒布的《中共中央關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》標志著新一輪國企改革拉開了序幕。這輪改革的主要目的是改革國有企業(yè)盈利能力低和運營效率低的問題。從九十年代起的近二十年里，城投公司擔負起了地方政府融資功能，為城市建設的迅速發(fā)展起到了積極作用，但是，隨著規(guī)模的不斷擴大，企業(yè)內(nèi)部的管理、監(jiān)督機制不到位，很多潛在的風險逐漸暴露。根據(jù)2014年5月20日，國務院批轉(zhuǎn)的發(fā)改委《關于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務的意見》中明確指出“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能”等要求，城投公司將迎來一場變革：它們將不再是政府的融資平臺，不再允許為政府融資，而是將變?yōu)槠髽I(yè)。

在實際轉(zhuǎn)型過程中，企業(yè)面臨兩種選擇：一是成為綜合性的集團企業(yè);二是成為單純的政府工程承接單位。城投公司在整合的過程中，往往會得到政府的大力支持，根據(jù)集團性質(zhì)，把具有經(jīng)營性、能為企業(yè)帶來現(xiàn)金流量的單位整合進入公司，壯大公司規(guī)模，為轉(zhuǎn)型升級邁出堅實的一步。但同時，公司也面臨著管理能力即經(jīng)營能力、財務管控能力、人力資源合理開發(fā)、利用等多方面的提升問題。在此前提下，實行全面預算迫在眉捷。通過該制度的實行，可以起到內(nèi)部效益全面提升的效果。但在實際推進過程中，肯定會碰到一些問題。

二、城投公司全面預算管理存在的問題

（1）對全面預算缺乏深刻認識

全面預算的推行是一項系統(tǒng)工程，想要達到實行全面預算的效果，需要對“全面”有真正地理解，使它區(qū)別于傳統(tǒng)思路固有下的預算的概念。所謂“全面”體現(xiàn)在以下三個方面：

1.全員參與。即上至最高負責人，下至各部門負責人，各崗位員工都必須參與預算編制與實施。

2.業(yè)務范圍全面覆蓋。包括企業(yè)經(jīng)營、投資、財務等各項活動，以及人、財、物各個方面。

3.管理流程全程跟蹤。即體現(xiàn)在各項經(jīng)濟活動的事前、事中、和事后都必須納入預算管理。

但在實際推行過程中，部分領導及編制人員還是將全面預算等同于傳統(tǒng)預算，將預算編制任務簡單地分派到財務部門，讓財務部門負責編報、匯總。雖然，財務人員工作認真負責，但是，由于財務崗位系公司的職能部門，缺乏超脫的地位，對公司戰(zhàn)略的理解和把控缺少前瞻性、同時由于各業(yè)務部門參與度不足，對指標理解常態(tài)化等，導致預算的數(shù)據(jù)難以準確反映公司的經(jīng)營目標。

（2）沒有建立完善的全面預算專門機構

在推進全面預算的過程中，企業(yè)應該建立健全全面預算專門機構，比如成立全面預算管理委員會等。

設立專門的機構有以下作用：1、職責明確。委員會從層次上來說隸屬于董事會，地位比較超脫，相對于財務部門更具有號召力;2、委員會主任一般由公司主要領導兼任，小組成員由各部門負責人或下屬公司法定代表人組成，這樣的結構會讓全面預算從框架上來看就基本覆蓋了全部，為預算真正觸伸到全面業(yè)務打下了基礎。

雖然，在全面預算管理制度的制定中明確設定了預算專門機構及其職能，但是國有企業(yè)尚處于轉(zhuǎn)型階段，在實際運作當中，各方面工作千頭萬緒，并且由于諸多原因，企業(yè)缺乏可用的專業(yè)人才，因此沒有建立完善的全面專門機構。

（3）全面預算制度與績效考核缺乏有機結合

想要把全面預算管理真正落到實處，必須要有一個公正、規(guī)范、合理的績效考核機制作保障。該體系包括獎懲和考核評價兩部分。但是，多年來，城投公司的核心人員絕大多數(shù)來自于政府部門，公司的管理體系和方式，也具有濃厚的政府色彩，對于業(yè)績的考核，往往由國有資產(chǎn)管理部門出面，更多的關注于融資資金的到位、項目的建設進度、社會效益的產(chǎn)出等指標，對于公司的運營效益、員工的訴求關注較少。

（4）預算編制粗糙，缺乏實質(zhì)性指標控制

在全面預算編制過程中，會發(fā)現(xiàn)層級單位，包括各業(yè)務部門，各下屬公司編制的預算過于簡單、粗糙。究其原因，主要是因為各層級單位對全面預算缺乏足夠的重視。如果說全面預算管理是一項涉及整個企業(yè)的全局性、系統(tǒng)性和綜合性的管理活動，是全局性的系統(tǒng)工程，是典型的“一把手”工程，那么各部門、各下屬公司的全面預算管理則是本部門、本公司的“一把手”工程，同樣需要在編制的過程中提到本層級戰(zhàn)略高度進行編制，而不是作為普通的一項日常工作，交給員工進行粗略的估計，沒有具體的指標設置，沒有將未來年度的預算通過實質(zhì)性的指標進行分解、量化，導致本層級的預算粗略，進而導致企業(yè)的預算編制缺乏依據(jù)。

（5）編制方法單一，缺乏多樣性

全面預算通常由業(yè)務預算、專項預算和財務預算三部分組成。在全面預算編制實施初期，企業(yè)很容易將全面預算等同于財務預算。在編制的方法上更多地采用增量預算法。增量預算是以上一年度的預算為起點，根據(jù)銷售額和運營環(huán)境的預計變化，自上而下或自下而上地調(diào)整上一年度中的各項項目。增量預算雖然編制簡單，省時省力，但是會使預算的規(guī)模逐步增大，造成松馳及資源浪費。而且編制預算的方法有很多，如定期預算法、滾動預算法，作業(yè)基礎預算法等等，各層級應對自身的業(yè)務進行充分的分析、結合外部的經(jīng)濟狀況等各種因素，選擇合適的編制方法進行預算編制，使預算編制更合理、更全面。

三、全面預算管理相關工作建議

（1）創(chuàng)建全面預算的良好氛圍

在推進全面預算的過程中，一些企業(yè)存在認識上的偏差，認為預算是行政、事業(yè)單位的事情。長期以來，城投類的國有企業(yè)雖然是法人單位，但其經(jīng)營決策和運作受制于地方政府，法人治理結構及投資決策制度形同虛設，導致主體定位不明確，企業(yè)更多的是努力配合政府完成政府目標，在經(jīng)營目標上缺乏動力。在此背景下，對全面預算的建立缺乏實施的基礎。但是，在如今轉(zhuǎn)型升級的大背景下，企業(yè)要想生存、發(fā)展，除了積極向外拓展經(jīng)營范圍，依靠資源、規(guī)模、技術的優(yōu)勢以外，更要積極向內(nèi)即提升管理要效益，使企業(yè)實行全面升級，真正做大做強。在這方面，除了企業(yè)自覺提升以外，也要主管部門做好宣傳、引導，使全面預算的概念深入人心。

（2）建立真正的全面預算管理機構

為了順利開展全面預算，企業(yè)應該設置相應的管理機構。承擔的職能主要有：一是制定頒布全面管理制度，組織、編制綜合平衡預算方案;二是根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃和年度經(jīng)營目標，擬訂目標，并確定目標分解方案，預算編制方案和程序;三是下達經(jīng)批準的正式年度計劃，協(xié)調(diào)解決和執(zhí)行中的重大問題;四是審議調(diào)整方案，依據(jù)授權進行審批;五是審議考核和獎懲方案，對全面預算總的執(zhí)行情況進行考核;六是其他全面預算管理事宜。

同時，設立管理委員會，一般由企業(yè)負責人任主任，總會計師任副主任，其成員一般還包括各副總經(jīng)理、主要職能部門（財務、戰(zhàn)略發(fā)展、生產(chǎn)、銷售、投資、人力資源等部門）負責人等。通過這個架構，使預算的觸角深入到企業(yè)的各個角落，取得各個條線的第一手資料，使得編報的預算更穩(wěn)健，更具有可信度。真正體現(xiàn)了“全面”背景下預算的覆蓋，帶動公司的各個業(yè)務納入到預算中來。

（3）建立真正與企業(yè)預算掛鉤的績效考評制度

為了全面預算真正“落地生根”，讓員工自覺參與到預算中來，在實踐中，建議把員工工資分為基本工資與績效工資基本框架。讓企業(yè)、員工在全面預算中獲得實實在在的好處，讓事權與財權相融合。但在實際操作過程中，考核的權限、工資薪酬的設定往往設在政府主管部門，母公司缺乏對下屬公司考核職責，并且，在行政事業(yè)單位編制預算是一項非常普遍的事情，如今已向績效邁進。但在國有企業(yè)，往往沒有這方面的硬性指標。僅僅是對某些可控費用作一些指標量化，但是這僅僅是全面預算的一部分，如何使國有企業(yè)預算的編制像行政事業(yè)單位預算編制一樣深入人心，形成共識，除了企業(yè)內(nèi)在的不斷努力之外，還要有大的環(huán)境作支撐，取得政府部門，如財政、國資的大力支持等。

（4）制定切實可行的指標，利于預算的全面推進

預算是在戰(zhàn)略規(guī)劃和預測、決策的基礎上，以數(shù)量和金額的形式反映的特定期間的具體行動計劃。根據(jù)這個表述，我們應該將各層級的業(yè)務用數(shù)量和金額進行細化，在平時，把這個作為行動的準繩，使具體行動計劃看得見、摸得著;在年度考核的時侯，又可以作為考核的指標。對照這些指標的完成情況，予以獎懲。提高工作的可控性和明晰性。促使預算目標的實現(xiàn)。

（5）加強隊伍建設，提高國企員工的整體素質(zhì)

全面預算的順利推行和有效實施，需要一個良好的基礎環(huán)境。上至頂層的領導，下至一線員工，需要全面參與，積極配合。這一系列的工作，都離不開一支高素質(zhì)的員工隊伍。人才隊伍建設是企業(yè)可持續(xù)建設發(fā)展的關鍵。在實際工作中，可以采取以下措施：

1.加強培訓。企業(yè)可以制訂完善的培訓計劃，對企業(yè)急需人才進行突擊培訓，快速適應企業(yè)某方面的人才需求。

2.做好職業(yè)規(guī)劃，建立職業(yè)管理體系。培訓可以解決企業(yè)短期對人才的需求，而職業(yè)規(guī)劃則是全面規(guī)范科學量化企業(yè)人才的管理辦法，只有這樣，才能真正形成企業(yè)人才素養(yǎng)長久、持續(xù)健康地發(fā)展。

3.引入第三方為企業(yè)全面預算的推進進行指導，使全面預算順利實施的同

四、結束語

在全面深化國企改革的背景下，城投公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展與規(guī)范治理是適應經(jīng)濟新常態(tài)、構建現(xiàn)代企業(yè)制度的必然要求。雖然在改革的過程中，會遇到很多的問題，但是，只要我們有堅定的信念和勇氣，借助已有的資源優(yōu)勢及多年來在進行城市建設過程中所累積的各種經(jīng)驗，深刻理解《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》等文件精神，順勢轉(zhuǎn)型升級為地方性國有資本投資運營主體，城投公司一定會有更加輝煌的明天。

參考文獻

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