政制視閾中的政協(xié)民主監(jiān)督職能探析

【摘要】人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，政協(xié)的民主監(jiān)督職能需要從我國政治體制的視角來理解。在我國的政治實踐中，形成了基于人民主權(quán)的政協(xié)和人大之間的互動結(jié)構(gòu)，政協(xié)也屬于國家機關(guān)。政協(xié)的民主監(jiān)督既是異體監(jiān)督，也是互相監(jiān)督，既是國家監(jiān)督，也是社會監(jiān)督。政協(xié)的民主監(jiān)督對于建設(shè)社會主義政治文明、改善黨的領(lǐng)導(dǎo)和提高執(zhí)政水平、構(gòu)建和諧社會具有重要作用。

【關(guān)鍵詞】政治體制? 互動結(jié)構(gòu)? 政協(xié)? 民主監(jiān)督

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的基本政治制度，中國人民政治協(xié)商會議是發(fā)揚社會主義民主的重要形式。民主監(jiān)督作為政協(xié)的三大職能之一，是社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。對于政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)，理論界認(rèn)識不一。因此，本文試圖從我國政治體制的視角來澄清這一問題。

一、政協(xié)的政治地位

要弄清政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)和特點，必須首先準(zhǔn)確把握政協(xié)在我國政治體制當(dāng)中的地位。著名法學(xué)家強世功指出，任何國家的政治運作實際上都依賴于不成文憲法，因此，他主張從不成文憲法的角度發(fā)現(xiàn)中國現(xiàn)實政治運行中在功能上發(fā)揮憲法作用的“實效憲法”或“不成文憲法”，以增進對中國政治秩序的理解。在他看來，雖然我國的憲法明文規(guī)定了人民代表大會制度的政治體制，但在中國的政治實踐中，形成了人大和政協(xié)之間一種獨特的互動結(jié)構(gòu)。

在1954年的成文憲法規(guī)定人民代表大會制度的憲政體制之前，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度是構(gòu)成新中國的最主要的政體形式。這是由新中國的建構(gòu)形式本身所決定的。因為新中國是由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各革命階級通過革命建立起來的，不是通過憲法和民主選舉產(chǎn)生的。1949年召開的第一屆中國人民政治協(xié)商會議實際上是擁有絕對主權(quán)的制憲會議，會議通過了作為臨時憲法的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》。所以，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度無疑是新中國的‘根本法，是中國憲政體制的基礎(chǔ)，是制定成文憲法并徹底修改成文憲法的政制基礎(chǔ)和憲法前提”。代表工人階級和農(nóng)民階級的中國共產(chǎn)黨聯(lián)合其他民主黨派代表、小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級以及其他社會階層實現(xiàn)了“政治建國”。“政治建國”所確立的人民民主專政是人民主權(quán)理念在政治生活中的落地，它需要形式化要素的約束而生根成長，即通過制定憲法把政治共同體的“根本法”用形式化的法律文本固定下來，完成“法律立國”?！胺闪钡慕Y(jié)果是公民個體可以通過選舉產(chǎn)生人民代表來行使國家主權(quán)?；诖?，在中國政治體制中構(gòu)成“人民主權(quán)”有兩種不同的制度機制：一是“作為絕對憲法的根本法”所明確的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，二是“作為根本法的成文憲法”所規(guī)定的人民代表大會制度。全國政協(xié)由基于政治理念、歷史使命和階級利益產(chǎn)生的政治代表組成，代表階級基礎(chǔ)上形成的人民整體;全國人大由基于法律程序經(jīng)選舉而產(chǎn)生的法律代表組成，代表公民個體基礎(chǔ)上形成的人民整體。因此，中國政治體制形成了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度與全國人民代表大會制度基于“人民主權(quán)”的互動結(jié)構(gòu)。

由此可見，政協(xié)在我國政治體制當(dāng)中有著重要的地位，它和人大作為人民主權(quán)的兩種不同的實現(xiàn)機制，一起拱衛(wèi)著政治體制中黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。正因為此，在我國的政治發(fā)展過程中，我們不斷地確認(rèn)和鞏固政協(xié)在憲政體制中的地位和作用。1990年2月公布的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》中指出：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國一項基本政治制度?！?1993年，八屆全國人大一次會議將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”載入憲法，成為國家意志。1997年，中共十五大把堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，納入中國共產(chǎn)黨在社會主義初級階段的基本綱領(lǐng)。

對于人民政協(xié)的性質(zhì)和地位，有些認(rèn)識需要進一步澄清。2012年新修訂的《中國人民政治協(xié)商會議章程》規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式。”這句話無疑肯認(rèn)了政協(xié)作為人民主權(quán)實現(xiàn)機制的地位，但有論者據(jù)此認(rèn)為政協(xié)“不屬于國家機構(gòu)體系內(nèi)的國家機關(guān)”。2005年頒布的《公務(wù)員法》明確規(guī)定：“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔(dān)工資福利的工作人員?！逼渲凶匀话ǜ骷夵h委和政協(xié)中的公職人員，而在實踐中，各級黨委和政協(xié)也是作為國家機構(gòu)來對待的。因此，中國人民政治協(xié)商會議與中國共產(chǎn)黨中央委員會及其政治局和政治局常委會、全國人大及其常委會一樣，必須被理解為中國憲法中明確規(guī)定的國家機關(guān)。

二、政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)涵與性質(zhì)

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞團結(jié)和民主兩大主題，人民政協(xié)積極履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的職能。從上節(jié)論述可知，人民政協(xié)的政治協(xié)商職能是黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商會議在政治體制中地位的體現(xiàn)，是履行其作為國家機關(guān)的基本職能，參政議政屬于由此而來的衍生職能，即人民政協(xié)既然要對國家和地方的大政方針和各方面的重要問題在決策前或決策執(zhí)行中進行協(xié)商，就必須對各方面問題開展調(diào)查研究，反映社情民意，并通過調(diào)研報告、提案、建議案或其他形式提出意見和建議。民主監(jiān)督職能則表明，作為履行政治協(xié)商與參政議政職能的國家機關(guān)，它對其他國家機關(guān)執(zhí)行人大通過的法律、方針政策的情況及其工作人員的工作進行政治監(jiān)督;同時，作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，人民政協(xié)中的各民主黨派和無黨派人士根據(jù)“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的基本方針與中國共產(chǎn)黨展開互相監(jiān)督。2006年2月發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》（以下簡稱《意見》）就指出：人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是在堅持四項基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監(jiān)督。它是參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機關(guān)及其工作人員的工作進行的監(jiān)督，也是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監(jiān)督。換言之，人民政協(xié)的民主監(jiān)督作為一種政治監(jiān)督，既是對黨和國家權(quán)力運行的民主監(jiān)督，也是政黨之間的互相監(jiān)督。

在此，有必要厘清政協(xié)民主監(jiān)督的兩方面內(nèi)涵的性質(zhì)。在我國的監(jiān)督體系中，監(jiān)督可分為國家監(jiān)督和社會監(jiān)督兩大部分。國家監(jiān)督，即具有國家權(quán)力性質(zhì)和法律約束力的監(jiān)督，包括國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、行政機關(guān)的監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督等等;社會監(jiān)督是非國家權(quán)力監(jiān)督，即不具備國家權(quán)力性質(zhì)和法律約束力的監(jiān)督，包括政黨之間和政黨內(nèi)部的監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督和人民群眾的直接監(jiān)督等等。有人據(jù)此認(rèn)為，政協(xié)的民主監(jiān)督不是國家監(jiān)督，因其監(jiān)督層次高、內(nèi)容重大、涉及面廣、有組織體系保障等優(yōu)勢和特點被認(rèn)為是一種特殊的社會監(jiān)督，是一種不具備強制約束力的柔性監(jiān)督。這種觀點是因為沒有透徹理解人民政協(xié)在我國政治體制中的性質(zhì)和地位所導(dǎo)致的。前已述及，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政協(xié)是國家機關(guān)，它對由其決定而由其他國家機關(guān)執(zhí)行人大通過的法律、方針政策的情況及其工作人員的工作進行政治監(jiān)督，這種監(jiān)督具有國家權(quán)力性質(zhì)和法律約束力，是依據(jù)不成文憲法且由成文憲法加以明確和肯定的國家監(jiān)督，也是一種異體監(jiān)督，與通常由成文憲法所規(guī)定的立法、行政、司法等權(quán)力機關(guān)進行的國家監(jiān)督相區(qū)別。在兩會召開期間，政協(xié)代表都要列席人大會議并聽取政府和兩院工作報告，就是政協(xié)進行國家監(jiān)督的表現(xiàn)。

就政協(xié)中各民主黨派和無黨派人士與中國共產(chǎn)黨之間進行的互相監(jiān)督而言，則屬于社會監(jiān)督的范疇。這種互相監(jiān)督意在促進各黨派活動的規(guī)范化、程序化、透明化，共同為社會主義事業(yè)和實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興貢獻政治智慧，帶有統(tǒng)一戰(zhàn)線的性質(zhì)。其根本目的如《意見》所指出的，人民政協(xié)在新世紀(jì)新階段的任務(wù)就是高舉愛國主義、社會主義旗幟，在熱愛中華人民共和國、擁護中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、擁護社會主義事業(yè)、共同致力于中華民族偉大復(fù)興的政治基礎(chǔ)上，進一步鞏固發(fā)展愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，把各階層力量都團結(jié)起來，為推進社會主義經(jīng)濟、政治、文化、社會方面的建設(shè)，為實現(xiàn)祖國完全統(tǒng)一，為維護世界和平、促進共同發(fā)展而奮斗。

對于政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)，還需要注意以下幾點。第一，政協(xié)的民主監(jiān)督既是異體監(jiān)督，又是互相監(jiān)督，它擴展了民主監(jiān)督的內(nèi)涵。第二，政協(xié)的民主監(jiān)督作為政治性監(jiān)督，也是國家監(jiān)督，是憲政設(shè)計上的硬約束。它與人大作為國家權(quán)力機關(guān)的國家監(jiān)督不同。人大具備法律正當(dāng)性的賦予職能，并依法行使監(jiān)督職能，因此人大的監(jiān)督是法治層面的剛性約束。政協(xié)中各黨派間的互相監(jiān)督則是柔性約束。第三，政協(xié)的民主監(jiān)督不同于一般的社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，更不同于西方政治中政黨間互相拆臺的所謂民主監(jiān)督，而是一種體現(xiàn)中國政治民主和協(xié)商合作精神的國家監(jiān)督和社會監(jiān)督的組合，是一種合作性監(jiān)督而非對抗性監(jiān)督。第四，政協(xié)的民主監(jiān)督不同于人大的法律監(jiān)督、政府的行政監(jiān)督以及司法機關(guān)的司法監(jiān)督，它是以人民政協(xié)章程為依據(jù)，以人民政協(xié)組織為載體，以提出意見、批評和建議為主要形式的一種監(jiān)督。第五，政協(xié)的民主監(jiān)督和我國其他各種監(jiān)督一樣，都可以發(fā)揮對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督作用。

三、政協(xié)民主監(jiān)督的作用

《意見》充分肯定了人民政協(xié)民主監(jiān)督的重要地位，強調(diào)人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。準(zhǔn)確地把握人民政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)涵與性質(zhì)，有助于正確地履行民主監(jiān)督職能，發(fā)揮好民主監(jiān)督的作用。

對應(yīng)于政協(xié)民主監(jiān)督的兩方面內(nèi)涵，民主監(jiān)督的主要內(nèi)容包括：國家憲法與法律、法規(guī)的實施情況;中共中央與國家領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)制定的重要方針、政策的貫徹執(zhí)行情況;國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及財政預(yù)算執(zhí)行情況;國家機關(guān)及其工作人員在履行職責(zé)、遵紀(jì)守法、為政清廉等方面的情況;參加政協(xié)的單位和個人遵守政協(xié)章程和執(zhí)行政協(xié)決議的情況。主要形式有：政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議向黨委和政府提出建議案;各專門委員會提出建議或有關(guān)報告;委員視察、委員提案、委員舉報、大會發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議;參加黨委和政府有關(guān)部門組織的調(diào)查和檢查活動;政協(xié)委員應(yīng)邀擔(dān)任司法機關(guān)和政府部門特約監(jiān)督人員等。

從政協(xié)民主監(jiān)督的主要內(nèi)容和形式來看，正因為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治協(xié)商會議是作為主權(quán)者的“人民”的兩個外在身體之一，因此，它理所當(dāng)然地要對國家憲法與法律的實施情況、國家方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機關(guān)及其工作人員的工作以及政協(xié)自身的運行進行監(jiān)督，因而包含了國家監(jiān)督和社會監(jiān)督（互相監(jiān)督）兩個方面。政協(xié)民主監(jiān)督的這種中國特色，對于中國的政治生活和政治發(fā)展有著重要作用。

首先，加強政協(xié)的民主監(jiān)督，有利于建設(shè)社會主義政治文明。早在新民主主義革命時期，毛澤東在答黃炎培提出的如何跳出“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期率時，就說過：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責(zé)，才不會人亡政息?！泵c黃的談話，實際上表示了中國共產(chǎn)黨追求政治文明，實現(xiàn)民主政治的決心。當(dāng)前在我國，發(fā)展社會主義民主政治，實現(xiàn)社會主義政治文明，就是要依靠“兩個身體”，切實堅持和完善好人民代表大會根本政治制度，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商基本政治制度。這兩項政治制度，是發(fā)揚社會主義民主的重要內(nèi)容和有效形式，是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)和根本保障。政協(xié)囊括了各民族、各界別和港澳臺、海外僑胞的代表人士，具有廣泛代表性和包容性。政協(xié)委員分布在各行業(yè)、各階層，直接根植于群眾之中，人民群眾對黨委、政府實施民主監(jiān)督的愿望和要求，必然會在人民政協(xié)得到集中反映。政協(xié)民主監(jiān)督能促進黨政機關(guān)改進工作，防止和消除腐敗現(xiàn)象，促進廉政建設(shè)。因此，加強政協(xié)的民主監(jiān)督職能，對于推進社會主義民主政治建設(shè)，實現(xiàn)社會主義政治文明有重要作用。

其次，加強政協(xié)民主監(jiān)督有利于加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的執(zhí)政水平。在全球化時代，黨所面臨的挑戰(zhàn)與決策的風(fēng)險和復(fù)雜性對中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政水平和執(zhí)政能力提出了更高的要求。為此，中國共產(chǎn)黨必須廣泛聽取各方面的批評意見，自覺接受來自民主黨派的民主監(jiān)督，使自己始終保持頭腦清醒，避免犯錯誤;即使犯了錯誤，也容易改正。早在1957年，鄧小平同志就指出：民主黨派的監(jiān)督，“很有益處”，因為“共產(chǎn)黨總是從一個角度看問題，民主黨派可以從另一個角度看問題，出主意。這樣，反映的問題更多，處理問題會更全面”，“在中國來說，誰有資格犯大錯誤？就是中國共產(chǎn)黨。犯了錯誤影響也最大。因此，我們黨應(yīng)該特別警惕。……如果我們不受監(jiān)督，不注意擴大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤?！比嗣裾f(xié)集聚了大批專家、學(xué)者和領(lǐng)導(dǎo)干部，他們大都既是某一學(xué)科專家，又是社會活動家，聯(lián)系著政治、經(jīng)濟、文化各個界別的管理層和知識層，信息來源廣泛，思維相當(dāng)活躍。對國家的大政方針，政治生活中的重大事項，經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重大問題，自覺接受民主黨派的監(jiān)督，傾聽他們的意見和呼聲，有利于決策的民主化、科學(xué)化。對國家憲法和法律法規(guī)實施情況、重大方針政策的貫徹執(zhí)行情況、國家機關(guān)及其工作人員履行職責(zé)情況，人民政協(xié)進行監(jiān)督，有利于發(fā)現(xiàn)問題、糾正失誤，及時有效地改進工作。

最后，加強政協(xié)民主監(jiān)督有利于社會主義和諧社會的構(gòu)建。社會和諧是黨不懈奮斗的目標(biāo)，是各族人民的共同社會理想。構(gòu)建和諧社會，政協(xié)民主監(jiān)督大有可為：第一，政協(xié)的民主監(jiān)督具有參政黨的鮮明特點，它比一般性的分散性的群眾監(jiān)督更能夠引起執(zhí)政黨的重視，能推動黨政機關(guān)改進工作，防止和消除腐敗現(xiàn)象，促進黨內(nèi)、國家機關(guān)、行政機關(guān)內(nèi)部的和諧，促進黨群、干部之間的和諧。第二，政協(xié)民主監(jiān)督能廣泛地反映社會各個階層各個界別各個團體的意見和呼聲，能有效地保持社情民意的暢通。它有利于協(xié)助黨委和政府做好協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾、理順情緒、凝聚人心，充分調(diào)動各方面積極性，維護社會安定團結(jié)的政治局面，保持政治和人際關(guān)系的和諧。第三，政協(xié)民主監(jiān)督是一種高層次和有組織的監(jiān)督，比分散的群眾監(jiān)督有更大的影響、權(quán)威和成效，特別是政協(xié)委員大多是各個行業(yè)的專家里手，其所提出的意見和建議更有利于黨政決策的科學(xué)化和民主化，促進經(jīng)濟社會發(fā)展的和諧。第四，政協(xié)不是反對黨，不會覬覦權(quán)力而煽動群眾攻擊執(zhí)政黨，更能客觀理性地全面反映社會各方面情況，實事求是地向政府提出批評和建議，減少黨和政府工作的失誤，使社會轉(zhuǎn)型平穩(wěn)進行，有利于社會的和諧發(fā)展。

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作者簡介：楊柳（1981-），男，土家族，湖南常德人，廣州大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，研究方向：基層黨建與國家治理。