姜璐 吳澤濤
【中圖分類號(hào)】D812【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【文章編號(hào)】1006-1568-(2019)06-0046-22
【DOI編號(hào)】10.13851/j.cnki.gjzw.201906003
北方發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)際發(fā)展合作?從20世紀(jì)中葉興起至今已有近70年的歷史,其中成立于1960年的經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)(OECD-DAC)及其成員國(guó)?在北方乃至全球發(fā)展合作領(lǐng)域掌握著事實(shí)上(援助總量)和話語(yǔ)上(議題設(shè)置、規(guī)則制定等)的主導(dǎo)權(quán)。但是,自21世紀(jì)以來,至少三方面的形勢(shì)變化正在悄然推動(dòng)北方乃至全球發(fā)展合作的轉(zhuǎn)型與變革。
首先,由OECD-DAC成員國(guó)所主導(dǎo)的北方發(fā)展合作特別是其官方發(fā)展援助(official development assistance, ODA)模式的有效性受到廣泛質(zhì)疑。從20世紀(jì)90年代末開始,國(guó)際發(fā)展學(xué)界對(duì)歷時(shí)數(shù)十載的ODA究竟是否以及在多大程度上促進(jìn)了欠發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展展開了激烈爭(zhēng)論,?盡管對(duì)此莫衷一是,但爭(zhēng)論各方大多都承認(rèn)ODA的效果不盡人意。因此,在過去十幾年中OECD-DAC先后召開了多次“援助有效性高端論壇”,特別是在2005年的《巴黎宣言》中提出了廣為人知的“自主、一致、協(xié)調(diào)、成果、問責(zé)”五點(diǎn)原則,以期能夠消除其在實(shí)踐中的弊端,取得更好的援助效果。
其次,以中國(guó)、印度、巴西、土耳其、南非等南方發(fā)展中國(guó)家為代表的新興援助國(guó)(emerging donors)的興起改變了全球發(fā)展合作的既有版圖,在一定程度上沖擊了DAC援助國(guó)的主導(dǎo)地位。隨著綜合國(guó)力的提升,國(guó)際發(fā)展合作開始成為這些發(fā)展中世界的“領(lǐng)頭羊”與發(fā)達(dá)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)影響力及話語(yǔ)權(quán)的又一重地。就絕對(duì)數(shù)量而言,盡管這些南方國(guó)家的援助額尚不足全球援助總量的1/10,但其明顯區(qū)別于DAC援助國(guó)的發(fā)展合作形式,已引起北方國(guó)家政界及學(xué)界的廣泛關(guān)注與討論。
再次,包括公私伙伴關(guān)系(public-private-partnership, PPP)在內(nèi)的一系列新型發(fā)展合作模式的興起開始對(duì)ODA模式構(gòu)成挑戰(zhàn)。從2014年開始,OECD-DAC的年度《發(fā)展合作報(bào)告》越來越明確地提出并鼓勵(lì)私營(yíng)部門的加入,同時(shí)強(qiáng)調(diào)ODA通過共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等方式調(diào)動(dòng)私營(yíng)部門力量的作用。?2015年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的提出及《亞的斯亞貝巴行動(dòng)議程》的通過,進(jìn)一步反映了國(guó)際社會(huì)對(duì)可持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)路徑的全新認(rèn)識(shí),即除了傳統(tǒng)的官方發(fā)展援助,私營(yíng)部門也可以在國(guó)際發(fā)展合作領(lǐng)域發(fā)揮更重要的作用。從實(shí)踐層面看,國(guó)際發(fā)展合作領(lǐng)域的公私伙伴關(guān)系(以下簡(jiǎn)稱“發(fā)展合作PPP”)最早可追溯到20世紀(jì)末,如英國(guó)的“挑戰(zhàn)基金”(Challenge Fund)與德國(guó)的“發(fā)展PPP”(develoPPP.de),而且,公私伙伴關(guān)系此后在美國(guó)、日本、澳大利亞、荷蘭、瑞典、丹麥等北方國(guó)家以及包括聯(lián)合國(guó)、世界銀行等在內(nèi)的國(guó)際組織得到日益廣泛的應(yīng)用(見表1)。
表1??發(fā)達(dá)國(guó)家主要雙邊發(fā)展機(jī)構(gòu)發(fā)展合作PPP使用情況
值得注意的是,2018年10月,特朗普政府出臺(tái)了《更好地利用投資促進(jìn)發(fā)展》(BUILD Act)法案,宣布成立新的國(guó)際發(fā)展融資公司(IDFC)取代此前的海外私人投資公司(OPIC),以期通過吸引私營(yíng)資本的介入創(chuàng)新美國(guó)參與國(guó)際發(fā)展合作的方式,同時(shí)促進(jìn)美國(guó)企業(yè)海外投資,帶動(dòng)國(guó)內(nèi)就業(yè),進(jìn)而服務(wù)于美國(guó)的國(guó)家利益。參眾兩院最終通過了為新機(jī)構(gòu)提供高達(dá)600億美元經(jīng)費(fèi)的預(yù)算,是此前OPIC的兩倍多。美國(guó)此舉也被普遍解讀為一種與中國(guó)在發(fā)展中世界競(jìng)爭(zhēng)投資機(jī)會(huì)與軟實(shí)力的重要表現(xiàn)。隨著“一帶一路”倡議的提出與推進(jìn),中國(guó)在發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)不斷擴(kuò)大的影響力已引起美國(guó)政界、商界的廣泛關(guān)注與擔(dān)憂。?此外,同樣受到中國(guó)日益多樣化的發(fā)展合作模式的刺激,歐盟及其成員國(guó)的國(guó)際發(fā)展政策亦與其貿(mào)易、外交、安全等問題日益緊密地結(jié)合。
從中國(guó)來看,盡管并未采用PPP的說法,但事實(shí)上在對(duì)外發(fā)展合作中采用公私合作、“商援結(jié)合”的模式并不少見,本文將其稱為“發(fā)展包”(development package)模式。?不同于發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)“發(fā)展合作PPP”的概念及使用相對(duì)嚴(yán)格的限定,中國(guó)對(duì)類似模式并無明確界定,應(yīng)用也更為廣泛、靈活,且明確彰顯了中國(guó)倡導(dǎo)的共同發(fā)展理念。?那么,公私合作是一種什么樣的發(fā)展合作模式?新在何處?是否比傳統(tǒng)官方援助模式更有效?存在怎樣的問題?應(yīng)用前景如何?與北方援助國(guó)及包括中國(guó)在內(nèi)的南方發(fā)展合作伙伴的實(shí)踐及理念上存在怎樣的共性與分歧?發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)這一模式的應(yīng)用對(duì)中國(guó)對(duì)外發(fā)展合作又有哪些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可供借鑒?本文擬回答這些問題。
“發(fā)展合作PPP”模式盡管尚未成為主流,但它的出現(xiàn)代表了當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展合作領(lǐng)域的重要趨勢(shì),也共同構(gòu)成了促進(jìn)北方甚至是全球發(fā)展合作轉(zhuǎn)型的外部驅(qū)動(dòng)力,因此引起相關(guān)各界的高度關(guān)注。包括國(guó)際政府間組織、國(guó)際非政府組織、各國(guó)官方發(fā)展機(jī)構(gòu)、高校和智庫(kù)等在內(nèi)的政界及學(xué)界業(yè)已對(duì)“發(fā)展合作PPP”展開了廣泛深入的研究,主要涉及發(fā)展合作PPP的內(nèi)涵、模式、現(xiàn)狀以及案例,?各雙邊、多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)采用發(fā)展合作PPP的具體方式與策略,?對(duì)發(fā)展合作PPP效果的評(píng)估、手段及解釋?等方面。目前,國(guó)內(nèi)對(duì)北方國(guó)家“發(fā)展合作PPP”這一新興模式的關(guān)注還較為有限,也尚未有將其與“發(fā)展包”模式進(jìn)行比較的研究。隨著國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署的成立,中國(guó)對(duì)外發(fā)展合作在服務(wù)國(guó)家宏觀利益及對(duì)外政策目標(biāo)的同時(shí),日益獨(dú)立化、專業(yè)化,這也對(duì)學(xué)界就國(guó)際發(fā)展合作的多元模式特別是前沿模式進(jìn)行深入研究提出了更高的要求。
一、理念:公私伙伴關(guān)系及其在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域的興起
“公私伙伴關(guān)系”或“公私合作”最初是一個(gè)描述公共部門與私營(yíng)部門在國(guó)內(nèi)公共設(shè)施尤其是基礎(chǔ)設(shè)施?與服務(wù)領(lǐng)域開展合作的概念,這一概念從20世紀(jì)八九十年代開始被眾多國(guó)家及國(guó)際組織普遍采用,?并自2005年以來在世界銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)的倡導(dǎo)下在全球范圍尤其是發(fā)展中世界再度掀起應(yīng)用熱潮。?盡管從概念上講這是一個(gè)較新的提法,但就其本質(zhì)而言,PPP的實(shí)踐在中外都有著較為悠久的歷史,如歐洲國(guó)家上百年的私人供水服務(wù)和20世紀(jì)初中國(guó)第一條民營(yíng)鐵路的建造。?迄今為止,對(duì)于PPP的概念尚無權(quán)威的界定,但一般認(rèn)為,有別于通常由公共部門承包、獨(dú)攬公共產(chǎn)品的供應(yīng),PPP吸收私營(yíng)部門的力量,更強(qiáng)調(diào)資源共投、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享,以期能在滿足私人訴求的同時(shí)更有效地實(shí)現(xiàn)公共利益。?自PPP概念提出至今,其外延不斷拓展,逐漸發(fā)展成為政府和私營(yíng)企業(yè)長(zhǎng)期合作提供公共產(chǎn)品各種模式的統(tǒng)稱,涵蓋了如外包、特許經(jīng)營(yíng)、合資企業(yè)、私人融資倡議、國(guó)有企業(yè)股權(quán)私有化等多種多樣的形式。
(一)發(fā)展合作PPP模式受到各方關(guān)注和歡迎
PPP被引入國(guó)際發(fā)展合作領(lǐng)域始于20世紀(jì)末。自二戰(zhàn)后國(guó)際發(fā)展合作興起以來,援助國(guó)政府及政府間國(guó)際組織等正式的官方機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱“官方發(fā)展機(jī)構(gòu)”)始終是合作發(fā)起與執(zhí)行的主體。盡管在過去幾十年中也出現(xiàn)過一些私營(yíng)部門介入的雛形,如USAID在20世紀(jì)80年代初提出的“私營(yíng)企業(yè)倡議”(Private Enterprise Initiative)中曾明確提出并推動(dòng)私營(yíng)企業(yè)作為美國(guó)對(duì)外援助的執(zhí)行者,?但PPP在發(fā)展合作領(lǐng)域真正大規(guī)模發(fā)展起來則是從21世紀(jì)才開始的。隨著冷戰(zhàn)結(jié)束和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展,進(jìn)入發(fā)展中世界的私人資本?在體量上不斷趕超官方發(fā)展援助,到20世紀(jì)90年代末已經(jīng)占全球流入發(fā)展中國(guó)家資本總量的82%,而官方發(fā)展援助額僅占18%。
這種變化使官方發(fā)展機(jī)構(gòu)開始意識(shí)到私營(yíng)部門是國(guó)際發(fā)展合作領(lǐng)域不可忽視的一股力量,并開始考慮如何在盡可能撬動(dòng)私營(yíng)部門龐大的資源的同時(shí)(特別是將其導(dǎo)向較難吸引外部投資的最不發(fā)達(dá)國(guó)家),限制其潛在的負(fù)外部性。?此外,私營(yíng)部門的介入也被認(rèn)為有助于提升發(fā)展合作項(xiàng)目的影響范圍及可持續(xù)性。?與此同時(shí),不少有意在發(fā)展中世界開展直接投資的私營(yíng)企業(yè)也有與官方發(fā)展機(jī)構(gòu)合作的需求,它們希望從官方發(fā)展機(jī)構(gòu)的良好聲譽(yù)、強(qiáng)大的號(hào)召力、長(zhǎng)期從事海外ODA項(xiàng)目所積累的經(jīng)驗(yàn)與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等優(yōu)勢(shì)中獲益,進(jìn)而有利于其在發(fā)展中世界尋求合適商機(jī)、改善營(yíng)商環(huán)境、降低投資風(fēng)險(xiǎn)、增加盈利等。?而對(duì)于一些希望通過開展社會(huì)公益活動(dòng)樹立負(fù)責(zé)任的企業(yè)形象或有意識(shí)地通過采納“包容性商業(yè)模式”?(inclusive business model)或“金字塔基底方式”?(base of pyramid approach)來實(shí)現(xiàn)盈利與發(fā)展目標(biāo)之間平衡的企業(yè)而言,拓展與官方發(fā)展機(jī)構(gòu)甚至私人慈善和非政府組織等的合作,對(duì)于增強(qiáng)其活動(dòng)的影響力與持續(xù)性也大有裨益。?在此背景下,公私部門行為體在協(xié)力開展國(guó)際發(fā)展合作上一拍即合。
(二)發(fā)展合作PPP的廣泛性與多元化
國(guó)際發(fā)展合作領(lǐng)域的PPP與國(guó)內(nèi)以公共基礎(chǔ)設(shè)施為主要應(yīng)用領(lǐng)域的PPP相比,既有共性又有特點(diǎn)。在共性方面,發(fā)展合作PPP也是遵循“目標(biāo)共通、資源共投、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的邏輯,通過引入私營(yíng)部門的力量來變革傳統(tǒng)上通常由公共部門主導(dǎo)國(guó)際發(fā)展合作的局面。在特點(diǎn)方面,發(fā)展合作PPP更廣泛地服務(wù)于所有為國(guó)際社會(huì)所普遍承認(rèn)的發(fā)展目標(biāo),如2015年由聯(lián)合國(guó)提出的17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。
發(fā)展合作PPP在參與主體、應(yīng)用領(lǐng)域、伙伴關(guān)系模式等方面比國(guó)內(nèi)領(lǐng)域的PPP表現(xiàn)得更為多元。一是在參與主體方面,公共部門行為體不僅涵蓋了主權(quán)國(guó)家政府,也包括不同地區(qū)與層級(jí)的政府間國(guó)際組織及政策性金融機(jī)構(gòu)(如世界銀行、非洲開發(fā)銀行、雙邊發(fā)展融資機(jī)構(gòu))等;而私營(yíng)部門行為體除了包括最典型的私人所有制企業(yè),有時(shí)也包括國(guó)有、公共企業(yè)在內(nèi)的所有市場(chǎng)性力量,?還包括非政府組織、慈善機(jī)構(gòu)、大學(xué)與科研院所這一類混合著公共、私人和志愿性部門屬性的單位。?由此可見,發(fā)展合作PPP中的私營(yíng)部門是一個(gè)廣義的概念,事實(shí)上更接近于一個(gè)非公共部門行為體集合。二是在應(yīng)用領(lǐng)域方面,發(fā)展合作PPP并不限于基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)這類公共產(chǎn)品的提供,而是包括基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、性別平等、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等在內(nèi)的旨在促進(jìn)發(fā)展目標(biāo)的各個(gè)重要領(lǐng)域。三是在伙伴關(guān)系模式方面,發(fā)展合作PPP也顯示出更大的空間和靈活性,如公共部門和私營(yíng)部門可根據(jù)各自專長(zhǎng)在某一特定的方案或項(xiàng)目的不同階段(發(fā)起、設(shè)計(jì)、融資、執(zhí)行、監(jiān)管等)介入,貢獻(xiàn)不同的資源,包括資金、理念、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、關(guān)系網(wǎng)等,并采用不同的公私結(jié)合方式,如公共部門以無償資金或貸款、股權(quán)、擔(dān)保等形式帶動(dòng)私營(yíng)部門。
二、模式:國(guó)際發(fā)展合作公私伙伴關(guān)系的不同類型
發(fā)展合作PPP作為一種新興模式,其區(qū)別于傳統(tǒng)ODA的本質(zhì)特征在于廣義的私營(yíng)部門特別是企業(yè)行為體在發(fā)展合作中的介入及角色的發(fā)揮。不同于在以往合作模式中發(fā)揮相對(duì)次要或執(zhí)行層面的角色,發(fā)展合作PPP中的私營(yíng)部門被賦予了與公共部門行為體平等的“伙伴”地位。首先,私營(yíng)部門被定義為“資源伙伴”(resource partner),往往被要求在發(fā)展合作項(xiàng)目中必須提供相當(dāng)比例的包括資金、專業(yè)知識(shí)、技術(shù)、銷售渠道等在內(nèi)的資源要素。以資金這一最主要的資源類型為例,USAID的GDA?和被很多發(fā)展機(jī)構(gòu)所采用的“挑戰(zhàn)基金”模式都明確規(guī)定參與企業(yè)提供融資不得少于整個(gè)項(xiàng)目成本的50%。其次,私營(yíng)部門被鼓勵(lì)參與到發(fā)展合作議程或項(xiàng)目從決策、融資、執(zhí)行到監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié),而不再是ODA模式下僅僅作為官方援助項(xiàng)目的外包方或執(zhí)行者,甚至類似的外包關(guān)系也逐漸不再被納入發(fā)展合作PPP的范疇。?再次,私營(yíng)部門的盈利目標(biāo)往往被承認(rèn)、允許并鼓勵(lì),有時(shí)甚至被作為與公共部門行為體結(jié)成合作關(guān)系的必要條件,如USAID的GDA項(xiàng)目和德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展部(BMZ)的develoPPP.de項(xiàng)目,都明確要求合作項(xiàng)目能夠體現(xiàn)申報(bào)企業(yè)的核心商業(yè)利益。根據(jù)項(xiàng)目中是否包含營(yíng)利性目標(biāo),發(fā)展合作PPP又可被劃分為非商業(yè)性和商業(yè)性合作模式兩種類型。
(一)非商業(yè)性合作模式
在這一模式下,私營(yíng)部門無償投入資源到PPP項(xiàng)目,這種資源的投入主要是出于承擔(dān)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任(corporate social responsibility)和綠色營(yíng)銷(green marketing)的需要,并非以直接盈利為目的。?這種非商業(yè)性合作模式往往并非私營(yíng)部門出于良知的主動(dòng)選擇,而是多方共同努力的結(jié)果,尤其是非政府組織和媒體的監(jiān)督與倡導(dǎo)在一定程度上倒逼私營(yíng)部門重視其經(jīng)營(yíng)行為可能導(dǎo)致的社會(huì)與環(huán)境問題,敦促其承擔(dān)社會(huì)責(zé)任并無償投入相應(yīng)資源。在非商業(yè)性合作模式下,私營(yíng)部門提供的資源是多方面的。?一是智力支持,即私營(yíng)部門參加由官方發(fā)展機(jī)構(gòu)組織的公私部門政策對(duì)話或知識(shí)分享,為在不同領(lǐng)域內(nèi)促成公私合作提出建議,或?yàn)榫唧w的PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案等。?二是技術(shù)支持,即私營(yíng)部門為公共部門和發(fā)展項(xiàng)目提供專業(yè)的技術(shù)支持。?三是能力建設(shè),即私營(yíng)部門通過援助、知識(shí)傳遞和培訓(xùn)等方法提升公共部門和發(fā)展合作PPP對(duì)象的能力。?四是產(chǎn)品及渠道支持,主要指私營(yíng)部門為發(fā)展項(xiàng)目提供產(chǎn)品和渠道支持,使發(fā)展項(xiàng)目能夠更好地與服務(wù)對(duì)象相連接。?五是資金和捐贈(zèng),即私營(yíng)部門為發(fā)展合作PPP項(xiàng)目提供免息或減息貸款、信用擔(dān)保及物資捐贈(zèng)等。
(二)商業(yè)性合作模式:發(fā)展導(dǎo)向投資
在這一模式下,私營(yíng)部門特別是企業(yè)被要求利用自己的優(yōu)勢(shì)與專長(zhǎng),通過提供明確、具有經(jīng)濟(jì)可行性的商業(yè)投資方案參與到發(fā)展合作的議程或項(xiàng)目中。相較于仍明顯帶有傳統(tǒng)發(fā)展合作色彩的非商業(yè)性合作模式而言,發(fā)展合作PPP的商業(yè)性合作模式由于將盈利投資與公益性活動(dòng)相結(jié)合而更具創(chuàng)新性,因此也是本文討論的重點(diǎn)。
在這一模式下開展的投資活動(dòng)與純商業(yè)性投資具有兩個(gè)特點(diǎn)。首先,投資兼顧發(fā)展而非單純以盈利為目標(biāo),因此可稱其為“發(fā)展導(dǎo)向投資”或“影響力投資”(impact investment)。當(dāng)這種發(fā)展導(dǎo)向投資明確以增進(jìn)欠發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)貧困人口的福利為目標(biāo)時(shí),即上文提到的“包容性商業(yè)模式”或“金字塔基底方式”。如果投資回報(bào)率低于純商業(yè)投資的平均水平、回報(bào)周期更長(zhǎng)甚至存在虧損的風(fēng)險(xiǎn),官方發(fā)展機(jī)構(gòu)相應(yīng)會(huì)將其視為中長(zhǎng)期“耐心資本”(patient capital),對(duì)可能的投資虧損甚至失敗有所準(zhǔn)備。其次,由于公共部門的加入,發(fā)展導(dǎo)向投資預(yù)期能夠帶來更大的發(fā)展效果或“增加值”,這是因?yàn)槿绻麤]有發(fā)展機(jī)構(gòu)牽頭并主動(dòng)承擔(dān)一定的成本和風(fēng)險(xiǎn),私人企業(yè)可能根本不會(huì)有興趣在那些存在種種不利因素及較高投資風(fēng)險(xiǎn)的不發(fā)達(dá)市場(chǎng)進(jìn)行商業(yè)投資;同時(shí),沒有公共部門的參與,私營(yíng)部門的投資也無法在促進(jìn)發(fā)展目標(biāo)上發(fā)揮同等效應(yīng)。
雖然越來越多的盈利企業(yè)特別是實(shí)力雄厚的跨國(guó)企業(yè)開始主動(dòng)通過包容性商業(yè)模式在欠發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)行影響力投資,但這遠(yuǎn)未成為主流。為了更大規(guī)模地撬動(dòng)盈利私營(yíng)部門參與國(guó)際發(fā)展事業(yè),以PPP形式開展的發(fā)展導(dǎo)向投資或?qū)⒊蔀橐环N有效的動(dòng)員方案。當(dāng)然,官方發(fā)展機(jī)構(gòu)往往還需要通過一些具體措施來吸引盈利企業(yè)加入,目前最常見的方式主要是利用性質(zhì)及目的有所區(qū)別的各種資金杠桿。
第一,鼓勵(lì)資金。這種資金是指官方發(fā)展機(jī)構(gòu)通過提供一筆無償資金作為資助或獎(jiǎng)金來鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行發(fā)展導(dǎo)向投資。被發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展機(jī)構(gòu)廣泛采用的“挑戰(zhàn)基金”就是一種典型的鼓勵(lì)資金?!疤魬?zhàn)基金”通常由發(fā)展機(jī)構(gòu)針對(duì)發(fā)展合作領(lǐng)域某個(gè)具體問題或領(lǐng)域,向受援國(guó)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、援助國(guó)企業(yè)或跨國(guó)公司進(jìn)行公開競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo),尋找合適的商業(yè)模式來作為解決方案,特別是具有一定創(chuàng)新和試行性質(zhì)的方案,因此中標(biāo)的通常是一些中小型項(xiàng)目。競(jìng)標(biāo)成功者可以獲得官方發(fā)展機(jī)構(gòu)提供的資金支持,但是根據(jù)“資源伙伴”的要求,企業(yè)也需提供相當(dāng)比例的資金。挑戰(zhàn)基金的具體數(shù)額從幾百美元到上億美元不等,絕大多數(shù)都以無償資助形式提供,少數(shù)通過貸款形式提供;基金的支持年限一般在三年左右,之后則希望項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)自給自足。?此外,官方發(fā)展機(jī)構(gòu)還可通過其他方式使用鼓勵(lì)資金,如通過政府招標(biāo)(德國(guó)的develoPPP.de、荷蘭的PSOM)或由企業(yè)自行申請(qǐng)(美國(guó)的GDA、加拿大的ICP),這些方式往往不限定發(fā)展合作的具體領(lǐng)域,機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目方案的遴選過程中擁有較大的自由裁量權(quán),同時(shí),無償資助的比例與“挑戰(zhàn)基金”也有所區(qū)別,有些項(xiàng)目的無償資助比例是70%—80%(加拿大的ICP)。
第二,投資資金。這種資金是指官方發(fā)展機(jī)構(gòu)特別是專門致力于支持發(fā)展中國(guó)家私營(yíng)部門發(fā)展(private sector development, PSD)?的各類發(fā)展融資機(jī)構(gòu)(development finance institution, DFI),通過提供貸款、參股等方式推動(dòng)企業(yè)進(jìn)行發(fā)展導(dǎo)向投資。采用PPP模式的發(fā)展導(dǎo)向投資往往由于具有促進(jìn)PSD的性質(zhì),因此順理成章地獲得相關(guān)DFI的資金支持。而且,由DFI提供的資金一般也具有“耐心資本”和發(fā)展促進(jìn)的屬性,即更為關(guān)注資本在未來所能帶來的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)長(zhǎng)期效益而非短期的投資回報(bào),同時(shí)更可能針對(duì)最不發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的投資項(xiàng)目提供融資支持。?在投資資金模式下,向參與發(fā)展合作PPP的企業(yè)提供貸款或與其參股合作通常通過DFI來實(shí)現(xiàn)。與鼓勵(lì)資金相比,投資資金模式由于依托有利潤(rùn)回報(bào)的DFI而擁有更大的資金池,因此也能夠資助一些大中型項(xiàng)目,對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的資助力度也相對(duì)更大;與無償資助相比,投資資金模式也更接近市場(chǎng)化商業(yè)投資。
第三,減險(xiǎn)資金。這種資金是指官方發(fā)展機(jī)構(gòu)及發(fā)展融資機(jī)構(gòu)通過提供無償資金或貸款、參股、擔(dān)保等,并以承諾購(gòu)買投資的部分產(chǎn)出或承擔(dān)投資失敗的部分損失等降低企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)的方式,促進(jìn)后者進(jìn)行發(fā)展導(dǎo)向投資。例如,全球疫苗免疫聯(lián)盟(GAVI)在肺炎球菌疫苗領(lǐng)域采取的提前市場(chǎng)承諾(advance market commitment, AMC)模式,即通過從雙邊發(fā)展援助機(jī)構(gòu)及私人基金會(huì)等融資,用于從私人藥企購(gòu)買符合世界衛(wèi)生組織標(biāo)準(zhǔn)的疫苗,再投入到最急需此疫苗的欠發(fā)達(dá)國(guó)家,從而建構(gòu)一個(gè)有效的公私合作體系,這種較穩(wěn)定、低風(fēng)險(xiǎn)的購(gòu)買方式極大地激發(fā)了私營(yíng)部門的參與熱情與長(zhǎng)期合作意愿。?又如,在“影響力投資”領(lǐng)域應(yīng)用日益廣泛的“催化性首先損失資本”(catalytic first-loss capital/CFLC)模式,由發(fā)展援助或融資機(jī)構(gòu)向合作企業(yè)提供一定資金,并承諾在投資失敗時(shí)作為首先損失方,借此來吸引私營(yíng)部門進(jìn)行發(fā)展導(dǎo)向投資。此外,提供擔(dān)保也是一種常見的減險(xiǎn)方式,一般而言,擔(dān)保業(yè)務(wù)由DFI提供,但有時(shí)也由官方發(fā)展機(jī)構(gòu)來提供。
三、問題:國(guó)際發(fā)展合作公私伙伴關(guān)系的局限性
過去十年,盡管越來越多的官方發(fā)展機(jī)構(gòu)開始積極推動(dòng)公私合作,但總體來看其尚未成為主流,目前仍是以公共部門為主導(dǎo)的官方發(fā)展援助的一種補(bǔ)充。對(duì)發(fā)展合作PPP模式的評(píng)價(jià)也存在分歧,雖然推動(dòng)者大多認(rèn)為其體現(xiàn)了傳統(tǒng)發(fā)展合作模式一種可能的轉(zhuǎn)型模式,?但也有學(xué)者指出PPP尚未被證明是一種優(yōu)于傳統(tǒng)ODA的模式。?本文認(rèn)為,發(fā)展合作PPP在規(guī)則與操作層面存在的一些問題,將直接影響該模式的預(yù)期效果及應(yīng)用前景。
(一)規(guī)則層面
在規(guī)則層面,發(fā)達(dá)國(guó)家及國(guó)際組織制定了一系列原則、規(guī)定,試圖規(guī)范發(fā)展合作PPP。這突出體現(xiàn)在增加值、中立性、約束性等方面。
第一,增加值。幾乎所有涉足發(fā)展合作PPP的發(fā)達(dá)國(guó)家以及國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)都將增加值即更大的發(fā)展效果作為一項(xiàng)重要原則。它們認(rèn)為如果PPP未能在資源、效率、可持續(xù)性等方面優(yōu)于公共部門主導(dǎo)的ODA模式,或者其所產(chǎn)生的效果與純商業(yè)投資自然外溢的發(fā)展效果在是否會(huì)發(fā)生、發(fā)生的規(guī)模、時(shí)間、地點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)上并沒有太大區(qū)別,則采用公私合作不僅沒有充分的理由,而且可能會(huì)造成不公平競(jìng)爭(zhēng)。?然而在實(shí)踐層面上,暫且不論對(duì)這種雙重增加值進(jìn)行量化衡量的設(shè)計(jì)難度與執(zhí)行成本,僅從現(xiàn)實(shí)情況來看,既有的較為有限的一些評(píng)估報(bào)告也未顯示出PPP在增加值方面的突出效果。?例如,ICAI及另一份來自荷蘭環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的評(píng)估報(bào)告同時(shí)質(zhì)疑PPP模式下的發(fā)展導(dǎo)向投資在多大程度上有助于增加窮人的福利。
第二,中立性。中立性是北方及國(guó)際援助機(jī)構(gòu)一直比較強(qiáng)調(diào)的一項(xiàng)原則,其核心可以理解為發(fā)展機(jī)構(gòu)或援助國(guó)本身不應(yīng)從援助項(xiàng)目中獲取利益,至少不能是直接的經(jīng)濟(jì)利益,特別是通過各種方式幫助本國(guó)企業(yè)從中獲得經(jīng)濟(jì)利益。?具體而言,政府提供的支持不能在參與公私合作的私營(yíng)企業(yè)與其他市場(chǎng)行為體之間造成不公平競(jìng)爭(zhēng)。?強(qiáng)調(diào)中立性是必要的,因?yàn)閰⑴c發(fā)展合作PPP的私營(yíng)部門行為體往往是援助國(guó)的私人企業(yè),與增加值問題相聯(lián)系,如果公私合作不能確保產(chǎn)生更大的發(fā)展效果,那么以國(guó)家資金助力本國(guó)企業(yè)發(fā)展導(dǎo)向投資與一般性的政府海外投資促進(jìn)措施的界限勢(shì)必變得十分模糊。
然而,中立性原則在操作中很難實(shí)現(xiàn)。首先,能夠得到政府資助并受益于發(fā)展機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)與當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)絡(luò)的企業(yè),往往自身實(shí)力也較強(qiáng),這些企業(yè)與不具備這些條件卻有意愿拓展不發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)的其他當(dāng)?shù)亍⑹茉畤?guó)或第三方的企業(yè)如何實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)問題。其次,更根本的困難還在于援助施予者的動(dòng)機(jī)。援助國(guó)不是天使,援助從來都是國(guó)家對(duì)外政策的隱形工具,即使援助表面上獨(dú)立于政府外交、商貿(mào)系統(tǒng),但是發(fā)展機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中也不同程度地與母國(guó)的外交與商貿(mào)利益相聯(lián)系。特朗普政府此前將USAID重新并入國(guó)務(wù)院的提案更是將“美國(guó)優(yōu)先”的理念赤裸裸地納入其國(guó)家對(duì)外發(fā)展合作的議程之中。英國(guó)DFID的官方報(bào)告談到,“促進(jìn)最貧困國(guó)家致富與就業(yè)不僅具有道德正確性,同樣符合英國(guó)的自身利益。今天的英國(guó)企業(yè)正是在那些十年或二十年前非常貧窮的新興市場(chǎng)國(guó)家贏得新的商業(yè)機(jī)會(huì)并迅速擴(kuò)張,”?英國(guó)的CDC也從初建時(shí)就秉持“不虧本做善事”(“Do good without losing money”)的共贏理念。美國(guó)的OPIC也向來將“促進(jìn)美國(guó)對(duì)外政策和國(guó)家安全”及“幫助美國(guó)企業(yè)在新興市場(chǎng)立足”作為資助發(fā)展導(dǎo)向投資的目標(biāo)之一。?其他涉足發(fā)展合作PPP的發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)也都將參與企業(yè)限定于本國(guó)企業(yè),部分是受援國(guó)當(dāng)?shù)仄髽I(yè),但基本不考慮第三國(guó)企業(yè),很多也并不諱言借此推動(dòng)本國(guó)企業(yè)開拓潛在的新興市場(chǎng)的政策動(dòng)機(jī)。
第三,約束性。雖然參與發(fā)展合作投資的企業(yè)在名義上不以利潤(rùn)最大化為目標(biāo),但這并不能改變企業(yè)的逐利本性。首先,在參與發(fā)展合作PPP的過程中,私營(yíng)企業(yè)尋找和涉足的總是對(duì)其而言更加有利可圖的領(lǐng)域。美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)一份關(guān)于USAID發(fā)展合作PPP的報(bào)告指出,所有PPP項(xiàng)目中有83%都與參與企業(yè)的商業(yè)利益相關(guān)(其中54%是直接的經(jīng)濟(jì)收益,29%是間接的戰(zhàn)略收益),只有17%的項(xiàng)目由慈善目標(biāo)驅(qū)動(dòng)。?同時(shí),盡管政府非常希望參與企業(yè)作為“資源伙伴”能夠積極貢獻(xiàn)包括技術(shù)專長(zhǎng)在內(nèi)的各種要素,但統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,企業(yè)在技術(shù)專長(zhǎng)方面的投入力度與項(xiàng)目所能帶來的商業(yè)利益密切相關(guān),涉及直接經(jīng)濟(jì)利益的項(xiàng)目中98%都有技術(shù)專長(zhǎng)投入,涉及戰(zhàn)略利益的降至80%,而出于慈善目標(biāo)的項(xiàng)目中只有18%有技術(shù)專長(zhǎng)投入。?再次,在選擇合作地點(diǎn)時(shí),企業(yè)參與在發(fā)展程度更高的中等收入國(guó)家的PPP項(xiàng)目明顯比在最不發(fā)達(dá)國(guó)家的PPP項(xiàng)目熱情更高,這也引起了一些人關(guān)于“PPP會(huì)扭曲發(fā)展優(yōu)先項(xiàng)”的質(zhì)疑,認(rèn)為更需要資源支持的最不發(fā)達(dá)國(guó)家較難從PPP模式中獲益。?最后,參與發(fā)展合作PPP的企業(yè)并不一定比獨(dú)立運(yùn)作的企業(yè)在商業(yè)行為上更負(fù)責(zé)任。對(duì)此,DFID評(píng)價(jià)道,“我們并不幼稚,私營(yíng)企業(yè)可能表現(xiàn)得很差勁或根本無視邊緣人群,”?而發(fā)達(dá)國(guó)家也同樣意識(shí)到與行為不端的私營(yíng)企業(yè)合作或?qū)p害援助機(jī)構(gòu)的自身形象。
公共部門主要通過設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、考核篩選(如盡職調(diào)查)、簽訂協(xié)議、加強(qiáng)監(jiān)管等方式約束私營(yíng)部門行為體的行為,從目前實(shí)踐來看,其中加強(qiáng)監(jiān)管從理論上講是能夠直接接觸到私營(yíng)企業(yè)真實(shí)執(zhí)行情況并予以調(diào)控的方式,但也是最難實(shí)現(xiàn)的方式。首先,官方發(fā)展機(jī)構(gòu)往往面臨人力不足、技術(shù)水平低下等困境,都很難進(jìn)行有效監(jiān)管,通常需要外包給專業(yè)的管理公司,?這又進(jìn)一步降低了DFID的直接管控力。其次,過多的監(jiān)管也無法吸引企業(yè)參與,與“伙伴關(guān)系”的宗旨背道而馳,從而降低私營(yíng)部門行為體參與發(fā)展合作PPP的熱情。
(二)操作層面
發(fā)達(dá)國(guó)家及國(guó)際組織的發(fā)展合作PPP項(xiàng)目在實(shí)際操作中也存在一些問題。首先,項(xiàng)目連續(xù)性差。發(fā)展合作PPP項(xiàng)目往往具有時(shí)間周期長(zhǎng)、項(xiàng)目階段多、合作關(guān)系復(fù)雜的特點(diǎn),因此,合作各方領(lǐng)導(dǎo)人和決策者的變動(dòng)都可能導(dǎo)致項(xiàng)目的中斷或停滯,甚至轉(zhuǎn)換項(xiàng)目發(fā)展的方向,影響項(xiàng)目質(zhì)量。?另外,缺乏嚴(yán)格執(zhí)行的規(guī)章制度,公私部門的權(quán)利和義務(wù)得不到有效維護(hù)與監(jiān)督,也會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的中途夭折。其次,合作水平有限。PPP項(xiàng)目成功的基礎(chǔ)是公共部門和私營(yíng)部門的有效合作,但現(xiàn)實(shí)中不少項(xiàng)目的合作方缺乏彼此協(xié)調(diào)、溝通、合作和支持。這部分是由于很多公共部門在確定項(xiàng)目范圍與目標(biāo)之后才以招標(biāo)等方式尋找私營(yíng)部門合作伙伴,導(dǎo)致后者難以在規(guī)劃階段介入發(fā)展項(xiàng)目,只能在政府既定的項(xiàng)目框架和偏好之下參與。私營(yíng)部門與公共部門之間的不同利益訴求難以得到充分表達(dá),這為項(xiàng)目啟動(dòng)之后雙方發(fā)生矛盾埋下了伏筆。此外,在項(xiàng)目合同確立和執(zhí)行過程中,公私各方權(quán)責(zé)不清和落實(shí)不到位也導(dǎo)致了一些矛盾和沖突。再次,缺乏職員激勵(lì)。目前,不管是公共部門還是私營(yíng)部門,其項(xiàng)目和制度設(shè)計(jì)都較缺乏對(duì)職員使用PPP方案的激勵(lì)措施,既沒有對(duì)項(xiàng)目本身提供更多的資金支持,也沒有通過績(jī)效考評(píng)或職業(yè)升遷等方式對(duì)員工進(jìn)行有效激勵(lì)。最后,項(xiàng)目評(píng)估不足。即使進(jìn)行評(píng)估,目前大多數(shù)的發(fā)展合作PPP項(xiàng)目的評(píng)估方法不夠科學(xué)與合理。一是只有極少數(shù)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全程跟蹤與評(píng)估;二是PPP項(xiàng)目的評(píng)估在范圍上僅限于資源共享層面,尚未較多涉及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和收益分配這些更為關(guān)鍵的內(nèi)容;?三是目前PPP項(xiàng)目的評(píng)估方式不精細(xì),僅有很少的評(píng)估涉及與事實(shí)不符、二重差分等專業(yè)的影響力評(píng)估方法。
綜上所述,發(fā)達(dá)國(guó)家官方發(fā)展機(jī)構(gòu)所倡導(dǎo)的發(fā)展合作PPP盡管在理念上具有一定吸引力,設(shè)計(jì)也相對(duì)完善,但在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行層面仍存在諸多問題與困難。在一定程度上,其嚴(yán)格的規(guī)則設(shè)定反而限制了執(zhí)行的靈活性,甚至導(dǎo)致自相矛盾,如中立原則與雙贏訴求在現(xiàn)實(shí)中難以調(diào)和。這都可能影響發(fā)展PPP的擴(kuò)展速度與應(yīng)用規(guī)模。此外,發(fā)展合作PPP能否逐漸主流化,還取決于以O(shè)ECD-DAC為核心的政策制定者在目前ODA模式遭遇質(zhì)疑和困境的背景下所采取的應(yīng)對(duì)方案,其是將沿著歷屆“援助有效性高端論壇”的路徑進(jìn)一步對(duì)ODA進(jìn)行改革,還是徹底轉(zhuǎn)換思路,逐步采納如發(fā)展合作PPP這樣超越傳統(tǒng)ODA的新型模式,?尚有待觀察。
四、比較:國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域公私合作的中外比較與政策建議
在中國(guó)對(duì)外發(fā)展合作領(lǐng)域,盡管PPP的說法鮮被提及,但在實(shí)踐中對(duì)類似模式的應(yīng)用早已有之,甚至正如一些國(guó)外學(xué)者評(píng)論的那樣,在將商業(yè)與無償元素相融合方面,中國(guó)比發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)用得嫻熟得多。?以對(duì)非農(nóng)業(yè)發(fā)展合作為例,進(jìn)入21世紀(jì)以來,中國(guó)在這一領(lǐng)域的“發(fā)展包”中至少涵蓋了三種合作形式:傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)援助、創(chuàng)新型農(nóng)業(yè)援助及農(nóng)商投資模式。?其中,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)援助更多是對(duì)中國(guó)自20世紀(jì)50年代末以來對(duì)非農(nóng)業(yè)援助的一種繼承與發(fā)展,而后兩種形式則將廣義私營(yíng)部門及相應(yīng)解決方案納入,與發(fā)達(dá)國(guó)家興起的發(fā)展合作PPP模式具有異曲同工之效。
作為創(chuàng)新型農(nóng)業(yè)援助旗艦項(xiàng)目的援非農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心,其對(duì)非政府行為體特別是企業(yè)的吸納及“三年技術(shù)合作期+七年商業(yè)運(yùn)營(yíng)期”模式的采用,與發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展合作PPP的鼓勵(lì)資金(特別是“挑戰(zhàn)基金”)模式頗為相似。但與此同時(shí),示范中心最多可稱之為“準(zhǔn)PPP項(xiàng)目”。其一,與中國(guó)政府形成伙伴關(guān)系的民營(yíng)企業(yè)只是少數(shù),同時(shí)還包括國(guó)企和高校、科研機(jī)構(gòu)等,這些均屬于廣義的私營(yíng)部門;其二,這些非政府行為體尚稱不上“資源伙伴”,其投入的資源要素特別是資金非常有限,更多還是傳統(tǒng)意義上的外援項(xiàng)目執(zhí)行者。盡管如此,示范中心項(xiàng)目在突破傳統(tǒng)援助,探索與私營(yíng)部門合作及與商業(yè)模式結(jié)合的新型發(fā)展合作模式方面仍具有突出意義,這一模式如果能夠在不斷改進(jìn)的基礎(chǔ)上?擴(kuò)展并更有效地應(yīng)用于農(nóng)業(yè)之外的其他領(lǐng)域,那么無論是對(duì)中國(guó)自身還是全球發(fā)展合作的改革進(jìn)程都具有借鑒意義。
在農(nóng)商投資模式下,中國(guó)政府通過政策促進(jìn)、財(cái)政支持、外交推動(dòng)等方式吸引并扶持中資企業(yè)開展對(duì)非農(nóng)業(yè)投資,進(jìn)而通過投資促進(jìn)糧食增產(chǎn)、帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、提供技術(shù)培訓(xùn)等,并調(diào)動(dòng)投資者的主動(dòng)性如興建道路、橋梁、學(xué)校,通過捐糧、捐物等實(shí)現(xiàn)推動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)乃至社會(huì)發(fā)展。在這一過程中,中國(guó)政府通過兩大政策性銀行及其他金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向相關(guān)企業(yè)提供貸款、股權(quán)投資及擔(dān)保保險(xiǎn)等服務(wù),如進(jìn)出口銀行提供的中長(zhǎng)期優(yōu)惠貸款、非洲中小企業(yè)貸款以及國(guó)家開發(fā)銀行提供的各類貸款及基金,包括中非合作基金、中葡合作發(fā)展基金等,這些服務(wù)對(duì)推動(dòng)中資企業(yè)走進(jìn)非洲并擴(kuò)大投資規(guī)模發(fā)揮了重要作用。這在一定程度上也與發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展合作PPP中的投資資金模式相類似。二者的差異也很明顯,首先,中國(guó)參與公私合作的官方金融機(jī)構(gòu)(進(jìn)出口銀行和國(guó)家開發(fā)銀行)都不是嚴(yán)格意義上的對(duì)外發(fā)展融資機(jī)構(gòu)(DFI),而且進(jìn)出口銀行是典型的出口信貸機(jī)構(gòu),由其發(fā)放的貸款通常被認(rèn)為是以促進(jìn)本國(guó)企業(yè)商品出口與對(duì)外投資為主要目的,因此導(dǎo)致外界對(duì)中國(guó)由此類貸款所資助的發(fā)展投資項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生偏差。其次,能夠獲得政府金融支持的多為國(guó)有企業(yè)或少數(shù)實(shí)力較強(qiáng)的民營(yíng)企業(yè)。再次,與發(fā)達(dá)國(guó)家的DFI相比,中國(guó)官方金融機(jī)構(gòu)提供的投資資金具有種類少但單項(xiàng)數(shù)額大的特點(diǎn)。
綜合比較來看,中國(guó)對(duì)類似發(fā)達(dá)國(guó)家的投資資金的使用比鼓勵(lì)資金更為廣泛,但尚未大量應(yīng)用減險(xiǎn)類資金。此外,在開展公私合作的動(dòng)機(jī)方面,中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家也具有明顯的相似之處。盡管發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)中立性原則的強(qiáng)調(diào)在一定程度上模糊了其對(duì)盈利目標(biāo)的強(qiáng)調(diào),而中國(guó)在開展“發(fā)展包”模式過程中則始終明確秉持“共同發(fā)展”的理念。如在上述對(duì)非農(nóng)業(yè)發(fā)展合作的案例中,無論是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)援助還是農(nóng)商投資模式,都將促進(jìn)對(duì)象國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展與糧食安全作為重點(diǎn)目標(biāo),明確提出應(yīng)盡可能推動(dòng)中資農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”,通過發(fā)展合作項(xiàng)目為中資企業(yè)提供平臺(tái)與服務(wù)。
在實(shí)踐和效果層面,中國(guó)的“發(fā)展包”模式不僅面臨與發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展合作PPP類似的挑戰(zhàn),還面臨一些自身特有的難點(diǎn)與痛點(diǎn),需要加以積極應(yīng)對(duì)。
第一,在全球發(fā)展合作模式轉(zhuǎn)型過程中,中國(guó)本是行動(dòng)派、先行者,但是仍較多使用“對(duì)外援助”或“發(fā)展援助”這類舊概念,特別是用其稱謂中國(guó)業(yè)已廣泛采用的更為多樣的合作方式,最多將其進(jìn)行一些限定,如“新型援助”等,這不僅會(huì)在對(duì)外溝通上造成困擾,?而且也會(huì)對(duì)指導(dǎo)自身的實(shí)踐造成困擾。?因此,在概念使用這一基本問題上,可以更多使用“發(fā)展合作”,而將“援助”僅作為其方式之一。更為重要的是,發(fā)達(dá)國(guó)家無論是在PPP還是更廣泛的發(fā)展合作的實(shí)踐過程中,始終進(jìn)行著評(píng)估、反思以及將其系統(tǒng)化、理論化的嘗試,并反映在新一輪的政策改進(jìn)中;而中國(guó)往往有著非常豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),但對(duì)反思與系統(tǒng)化的重視不夠,從而導(dǎo)致實(shí)踐與理論在一定程度上脫節(jié)。因此,今后中國(guó)的對(duì)外發(fā)展合作宜更重視實(shí)踐總結(jié)、理論構(gòu)建以及建立評(píng)估體系與反饋機(jī)制,這樣才能與國(guó)際發(fā)展界進(jìn)行有效對(duì)話,從而使中國(guó)不再總是處于自我申辯的被動(dòng)地位。
第二,在“發(fā)展包”模式是否能夠產(chǎn)生比傳統(tǒng)援助或純經(jīng)貿(mào)投資更大的效果或不讓國(guó)家資助成為變相的商貿(mào)促進(jìn)等問題上,由于中國(guó)沒有自己的先設(shè)標(biāo)準(zhǔn)而更容易在出現(xiàn)相關(guān)情況時(shí)受到指責(zé)。因此,中國(guó)有必要結(jié)合自己作為發(fā)展中國(guó)家的特殊性,作出能夠與北方的發(fā)展合作PPP模式對(duì)話但又不盡相同的界定。這尤其體現(xiàn)在一些核心原則上,如可嘗試以務(wù)實(shí)性、互利性等原則取代北方國(guó)家所強(qiáng)調(diào)的增值性、中立性等,坦承在當(dāng)前中國(guó)尚未實(shí)現(xiàn)全面工業(yè)化、自身仍面臨諸多發(fā)展問題的階段,中國(guó)需要將有助于對(duì)象國(guó)發(fā)展目標(biāo)的投資與促進(jìn)本國(guó)企業(yè)“走出去”等戰(zhàn)略目標(biāo)相結(jié)合。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到,發(fā)達(dá)國(guó)家之所以如此強(qiáng)調(diào)發(fā)展合作的純粹性,一定程度上源于其自身的優(yōu)越性及對(duì)過去殖民歷史的補(bǔ)償心理,而中國(guó)及其他一些南方國(guó)家并不具備這樣的條件或存在類似的“負(fù)擔(dān)”,因而在追求互利共贏方面具有更強(qiáng)的說服力,但前提是絕不違背合作對(duì)象國(guó)的意愿。因此,中國(guó)在開展“發(fā)展包”類型特別是涉及盈利目標(biāo)的發(fā)展合作時(shí),需要秉承歷來遵循的與合作對(duì)象國(guó)平等協(xié)商的原則,充分尊重合作對(duì)象國(guó)的意愿。
第三,對(duì)企業(yè)行為的有效約束同樣也是中國(guó)在采用“發(fā)展包”模式時(shí)面臨的問題。?需要指出的是,不宜只寄希望于贏利組織的自覺、自律,考慮到發(fā)展合作不僅具有經(jīng)濟(jì)意義,而且對(duì)中國(guó)外交特別是塑造“負(fù)責(zé)任大國(guó)”形象具有重要影響,中國(guó)有必要進(jìn)一步細(xì)化在發(fā)展合作領(lǐng)域開展公私合作的具體規(guī)則,有效管理私營(yíng)部門行為。一方面,可以加強(qiáng)對(duì)一些價(jià)值、原則的倡導(dǎo),如習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)的“義利觀”等;另一方面,要采取一系列切實(shí)可行的措施,如開展公開、公正的項(xiàng)目招標(biāo),進(jìn)行嚴(yán)格的資格審批特別是盡職調(diào)查,簽訂明確規(guī)定政企雙方責(zé)任、義務(wù)及收益、風(fēng)險(xiǎn)的合同,建立系統(tǒng)的發(fā)展合作項(xiàng)目評(píng)估體系,對(duì)使用國(guó)家資金的項(xiàng)目開展公正的監(jiān)管等。
第四,在機(jī)構(gòu)設(shè)置及機(jī)制建立方面,如必要,可考慮采取發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)立專門的對(duì)外發(fā)展融資機(jī)構(gòu)的做法,如將進(jìn)出口銀行和國(guó)家開發(fā)銀行的相關(guān)業(yè)務(wù)合并,以及在新成立的國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署下設(shè)立專司公私合作的機(jī)構(gòu)和商務(wù)、外交、發(fā)展部門間聯(lián)席會(huì)議機(jī)制等,以推動(dòng)統(tǒng)籌相關(guān)業(yè)務(wù)發(fā)展、法規(guī)落實(shí)以及行為體監(jiān)管等。此外,可建立更多國(guó)際發(fā)展類研究機(jī)構(gòu)或智庫(kù),并形成與國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署的互動(dòng),這一方面可有效彌補(bǔ)官方發(fā)展機(jī)構(gòu)通常面臨的人力資源不足的問題,另一方面亦可協(xié)助國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署建立并完善對(duì)包括公私合作在內(nèi)的發(fā)展合作項(xiàng)目至關(guān)重要的可持續(xù)性、合作、激勵(lì)、評(píng)估及反饋等具體機(jī)制。
結(jié) 束 語(yǔ)
當(dāng)前,對(duì)于北方援助國(guó)或南方發(fā)展合作伙伴,在國(guó)際發(fā)展合作領(lǐng)域中引入廣義的私營(yíng)部門行為體特別是企業(yè)已是大勢(shì)所趨。盡管發(fā)展合作PPP也有其局限,但這一新型模式仍具有重要價(jià)值,并可能在研究與實(shí)踐的互動(dòng)中發(fā)揮更大作用。一方面,這是由于傳統(tǒng)官方援助在規(guī)模及效果上越來越無法滿足現(xiàn)實(shí)需求,公私合作至少可以成為既有模式的補(bǔ)充方案之一。另一方面,公私合作特別是商業(yè)性合作模式承認(rèn)雙贏理念,能夠給援助方提供必要的經(jīng)濟(jì)激勵(lì),促進(jìn)發(fā)展融資的多元化與持續(xù)性,為國(guó)際發(fā)展合作增添更多活力。
對(duì)中國(guó)而言,加強(qiáng)對(duì)自身在公私合作方面豐富實(shí)踐的系統(tǒng)總結(jié)與理論提煉,不僅可以創(chuàng)新對(duì)外發(fā)展合作,也有助于逐步建立南方國(guó)家在全球發(fā)展合作領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán),推動(dòng)國(guó)際發(fā)展合作向更為包容、多元和公正的方向發(fā)展。
[責(zé)任編輯:石晨霞]