立法是規(guī)范和振興高等教育的重要前提

王云飛 （安徽大學(xué)）

高等學(xué)校的治理需要立法，而從高校對法律的實施和執(zhí)行情況看，有很多軟性的指標(biāo)，這些指標(biāo)并不能通過案例的訴訟和判決來體現(xiàn)法律的實施和執(zhí)行，而是根據(jù)法律規(guī)定對觀察落實的情況進行量化考察，才能夠看出法律實施后的績效。高等學(xué)校治理需要立法，也需要法律來規(guī)范行政與教學(xué)、教師和學(xué)生、權(quán)利與責(zé)任及義務(wù)的關(guān)系。

從大學(xué)發(fā)展的歷史看，自德國柏林大學(xué)開始，現(xiàn)代研究型大學(xué)誕生了。研究型大學(xué)，在社會發(fā)展方面作出了極為重要的貢獻。對于一個現(xiàn)代國家來說，大學(xué)承擔(dān)著重要的使命，一方面?zhèn)鞒忻褡逦幕兔褡寰瘢硪环矫娼?gòu)社會的精神風(fēng)貌，更為重要的是大學(xué)與科學(xué)精神、人文精神以及現(xiàn)代文明精神的接軌。黨的十八大以來，黨中央高度重視高等教育，為了推進高等教育改革，實現(xiàn)縱深發(fā)展，建設(shè)完備的高等教育體系，必然要將高等教育法等各項法規(guī)落到實處，以解決高等教育在體制機制、科學(xué)研究、社會服務(wù)等方面存在的困難和問題，實現(xiàn)高等教育在科技創(chuàng)新、科教興國、人才強國等方面提供智力支持的目標(biāo)。

正如社會所有其他領(lǐng)域一樣，大學(xué)的發(fā)展需要有一個切實可行的制度和行之有效的規(guī)則，這個制度和規(guī)范使得大學(xué)能夠更好地履行其功能。從大學(xué)的功能方面看，大學(xué)的主要任務(wù)是教學(xué)、科研和服務(wù)社會。那么，大學(xué)的制度設(shè)置和運行必須能夠讓大學(xué)的功能得以充分的發(fā)揮。本文將重點就大學(xué)內(nèi)部的各種規(guī)定和規(guī)范的不確定性、不穩(wěn)定性等相關(guān)問題談一些看法。

眾所周知，要使制度設(shè)置能夠發(fā)揮長期性和穩(wěn)定性，必須通過立法來加以實現(xiàn)。這些年，大學(xué)在學(xué)校管理、制度創(chuàng)新、教書育人和科學(xué)研究水平等方面取得了有目共睹的成就，大學(xué)治理和運行也顯示出現(xiàn)代性精神。但是，大學(xué)內(nèi)部依然涉及一些常見的問題，這些問題不僅困擾著管理者、教師以及大學(xué)生等，也嚴(yán)重影響到大學(xué)的發(fā)展和大學(xué)精神的建構(gòu)，進一步影響到大學(xué)的社會評價。

這些年，我國高等教育立法取得了很大的成就，基本建立起了相對完善的法律體系。但當(dāng)前我國高等教育立法仍有不能覆蓋的地方，也就是說，存在許多法律空白或制度漏洞，由此顯示出法律不能完全適應(yīng)我國高等教育發(fā)展需要的問題。比如高校招生的各種不規(guī)范規(guī)定，高校教師的職稱評定統(tǒng)一性問題，教授委員會的運行規(guī)范問題，高校教師學(xué)術(shù)地位認定問題，學(xué)生的獎學(xué)金評定，高等學(xué)校的學(xué)位授予問題以及高等學(xué)校的教師校外兼職問題等。目前來看，相關(guān)的問題處理都帶有較大的主觀性、隨機性，甚至隨意性，由此，每一次類似問題處理的結(jié)局，都會造成高校教師的不穩(wěn)定感，從而影響到教學(xué)和工作的情緒，最終影響到大學(xué)功能的實現(xiàn)。歸納高校中的一些不合理現(xiàn)象，大致如下：

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一是高校招生方面存在的問題。據(jù)新華網(wǎng)報道，2010年，吉林省教育廳原副廳長于興昌在學(xué)生擇校、考試錄取、調(diào)換專業(yè)方面為他人謀取利益，多次非法收受財物，法院最終判處其無期徒刑；2012年，遼寧省招辦兩名干部因涉嫌收受巨額賄賂被調(diào)查；幾年前，湖南省也曝出教育考試院監(jiān)察處原副處長譚博文等將未上線考生“弄進”大學(xué)。受賄金額中，大部分為“點招”所得。類似的亂象還有高考加分的“貓兒膩”，如虛假民族身份、“體育特長”和“競賽獲獎”等方面。近些年來，公立院校的本科生招生錄取已經(jīng)非常規(guī)范，一改以前的自主招生、補錄、調(diào)換專業(yè)和“點招”等所帶來的權(quán)力尋租問題。本科生招生中腐敗問題得到了遏制。本科招生越來越規(guī)范，也是反腐敗的重要成果，但是，要杜絕這類事件的回潮，必須在這些高校中容易產(chǎn)生問題的方面立法，由此才能讓解決了類似問題之后，不至于再次循環(huán)出現(xiàn)。就是說要用法律來規(guī)范，而不是通過一些運動式的措施。

應(yīng)該注意到，本科招生中的自主招生出現(xiàn)了亂象，這種亂象影響到了高中的教學(xué)秩序?？忌鸀榱藴?zhǔn)備自主招生考試，常常影響了正常上課。因為自主招生學(xué)校作出的承諾不具有法律效力，當(dāng)考生的高考成績受到影響時，高校不必為此承擔(dān)責(zé)任。教育部正式出臺《關(guān)于進一步深化高校自主選拔錄取改革試點工作的指導(dǎo)意見》，但是，為了避免高校之間為爭奪人才的惡性競爭，最終的規(guī)范必須在立法層面加以解決。

我們一方面注意到本科生招生具有了很強的規(guī)范性，另一方面在碩士研究生和博士研究生的招生過程中，依然存在著一些亂象。比如“保研”問題。保研使得考研的競爭開辟了一個新的戰(zhàn)場，這些也使得大學(xué)校園里的亂象叢生。因為保研的條件是各門學(xué)科成績，以及參加社會活動等方面績點累積后的排名，這樣就導(dǎo)致大學(xué)校園不僅出現(xiàn)了同學(xué)之間的惡性競爭，比如大學(xué)生為了增加績點，斤斤計較，相互拆臺，而且還造成學(xué)生投機取巧、作秀的心理和虛偽的行為，此外，管理者和教師也會被卷入這樣惡性競爭之中。由此，大大地敗壞了大學(xué)校園的風(fēng)氣。

另外，碩士研究生和博士研究生招生還存在其他一些不規(guī)范現(xiàn)象。從2004年北京大學(xué)錄取博士生甘德懷時，開始顯現(xiàn)。十幾年來，這不規(guī)范的行為不僅沒有改變，而且有進一步惡化的趨勢。一方面是錄取層面的不規(guī)范；另一方面是保研、保博制度的不規(guī)范。不規(guī)范的制度設(shè)定使得學(xué)生都會試圖規(guī)避考試可能面臨的風(fēng)險，并且這種制度也留下了更多可操作的空間，這些都影響了招生制度的公平與公正。當(dāng)前我國處于社會轉(zhuǎn)型過程中，由于社會失范而導(dǎo)致的結(jié)果直接影響了一項新的制度良性的運行。所以，絕不能用這種“保送”來影響或者削弱公平和公正的考試制度?！耙坏肚小痹谌瞬胚x取中或許有所損失，但是為了防止因錄取、“保送”而產(chǎn)生的亂象，保證招生的公平公正，必須在立法層面加以規(guī)范，由此杜絕這種自主性所帶來的弊端。

二是教授委員會的運行需要規(guī)范。由于很多學(xué)術(shù)相關(guān)的規(guī)則由高校自主決定，甚至這些權(quán)力下放到各院系，制度的初衷是為了增加學(xué)術(shù)層面的自主性，但是卻導(dǎo)致各種規(guī)定朝令夕改的現(xiàn)象。所謂“教授委員會決定”幾乎成了為一些高校院系領(lǐng)導(dǎo)亂作為洗地的一種方式。另一方面，由于高級職稱評定本身的缺陷，即使教授有很強的學(xué)術(shù)能力，但并不能必然地保證他們具有很強的管理能力和規(guī)范的學(xué)術(shù)倫理，更不能保證教授們的決定符合正義、良知以及職業(yè)道德。

有些高校實施多年的導(dǎo)師和研究生的雙向互選制度，本來很好的制度設(shè)置，說改就又改回以前的“大鍋飯”狀態(tài)。比如，有的高校的院系出臺的新規(guī)則規(guī)定教授可以帶兩個研究生，副教授只能帶一位研究生。理論上，教授有更好的學(xué)術(shù)研究能力，有更廣的學(xué)術(shù)資源，有更高的學(xué)術(shù)地位，那么，研究生在雙向選擇時自然有利于教授。這樣看來，為了保證副教授能夠有學(xué)生選擇，應(yīng)該保證副教授的利益。但是，制度在改變的時候是為了追求教授們的絕對保險，所謂的教授委員會的規(guī)定已經(jīng)到了濫權(quán)的地步。這種荒唐的規(guī)定不僅是不自信的表現(xiàn)，顯然也是借助“教授委員會”之名為良莠不齊的教授群體謀私利。

這種無論從邏輯上還是情理上都極其不合理的規(guī)定，竟然堂而皇之地實行起來。一項制度改變?nèi)绻痪哂邢鄬Φ姆€(wěn)定性，或者不符合正義的原則，那么勢必影響了制度的良性運行，并導(dǎo)致人性的敗壞?！陡叩葘W(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》出臺的目的是切實提高學(xué)術(shù)組織在高校治理體系中的地位和作用，促進學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的相對分離、相互配合，為在高校內(nèi)部實現(xiàn)教授治學(xué)，形成鼓勵教師專注學(xué)術(shù)、發(fā)展學(xué)術(shù)，構(gòu)建以學(xué)術(shù)為中心的評價機制，提供制度保障。但是實際運行時，卻發(fā)生了偏差。為什么會出現(xiàn)這些偏差，也是立法層面在制度建設(shè)方面需要考慮的地方。

三是大學(xué)教師的職稱評定各高校要求標(biāo)準(zhǔn)不一。在職稱的評定方面，從橫向看，很多高校的職稱評定都有很強的自主性，都制定了一些職稱評審的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，但是這種自主性表現(xiàn)在每個大學(xué)都有內(nèi)部規(guī)定的一些指標(biāo)。這樣，社會上同樣的職稱教師卻是在不同的標(biāo)準(zhǔn)下所授予的。由此，不同高校同樣的職稱的含金量就有很大的差別。縱向看，有些高校按其內(nèi)部規(guī)定以前評職稱的條件極其簡單，而且科研成果由學(xué)校認定，但從其后來出臺的標(biāo)準(zhǔn)看，很多評上高級職稱的高校老師，不僅不符合基本的職稱標(biāo)準(zhǔn)，甚至是不稱職的。然而，這些人卻擁有了最高的職稱。這些高職稱的教師，無論學(xué)術(shù)能力和學(xué)術(shù)影響力都遠遠不如職稱低的教師，這成了大學(xué)的尷尬。

如果職稱不是作為一種獎勵或者福利，那么，對高校教師學(xué)術(shù)能力認定必須有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。這個統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)必須在國家層面的立法給予確認，由此，每一個相同的職稱才能夠體現(xiàn)大致相同的含金量，從而使得職稱真正地體現(xiàn)出權(quán)威性。當(dāng)前高等學(xué)校中的職稱評定中的問題有：評定標(biāo)準(zhǔn)不公平，首先表現(xiàn)就是標(biāo)準(zhǔn)不一、多變而帶來的結(jié)果不公；其次是過分量化導(dǎo)致學(xué)術(shù)泡沫，以及追求學(xué)術(shù)期刊等級而導(dǎo)致論文買賣。此外，還存在外行評審內(nèi)行，程序繁雜等情況。職稱評審出現(xiàn)了許多問題，在相當(dāng)大的程度上阻礙了教師教學(xué)和科研的積極性。

由評價標(biāo)準(zhǔn)所獲得的職稱，涉及一個人的整體社會評價和社會認同，所以必須在該領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定上有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也即是有一個相同的門檻，在此基礎(chǔ)上，各高校再發(fā)揮自主性。如果沒有國家立法層面的標(biāo)準(zhǔn)作為前提，眾多高校中總會有一些地方濫用了自主性，由此，造成學(xué)術(shù)共同體的一些混亂。大學(xué)的自主性涉及大學(xué)校內(nèi)管理者的主體地位和法律權(quán)限問題。大學(xué)治理和大學(xué)的相關(guān)決策需要有更多的自主性，但是，這種自主性必須在法治基礎(chǔ)上有一個統(tǒng)一的基準(zhǔn)，只有這樣，大學(xué)才不至于在某些方面成為法外之地，從而使得社會上的不良風(fēng)氣影響到大學(xué)的發(fā)展。

特別應(yīng)該注意到的是，大學(xué)的功能排在首位的是“教學(xué)”，但是，教學(xué)在評定職稱中是最不重要的指標(biāo)。有學(xué)者指出，教師真正的教學(xué)能力只有在課堂上才能有所表現(xiàn)，但評委不看課堂。很多高校都存在一些教師，很受學(xué)生的歡迎，但是由于“科研”指標(biāo)沒有達到學(xué)校規(guī)定而無法評上高級職稱。從教書和育人的績效看，教師的教學(xué)成效其實并不低于“科研”的價值。重科研固然重要，但是這種重視往往使得科研成果質(zhì)量降低，甚至出現(xiàn)弄虛作假的情況。重教學(xué)的教師，雖說科研成果滯后，但是提供的知識之所以受歡迎也表明是深入思考的結(jié)果，教學(xué)型的教師提供的做人道理，也能培養(yǎng)大學(xué)生健全的人格。所以，在相關(guān)規(guī)定上必須給以教學(xué)型教師職稱評定標(biāo)準(zhǔn)上有明確的規(guī)定。

四是對科研成果的認定沒有統(tǒng)一的指標(biāo)。一是學(xué)生發(fā)表論文認定的標(biāo)準(zhǔn)隨意性。學(xué)生發(fā)表論文的認定問題，現(xiàn)在很多期刊有刊號，也可以在中國知網(wǎng)上查到發(fā)表的文章，比如，有一位碩士研究生在同一期期刊上發(fā)表了兩篇文章，文章涉及學(xué)生的獎學(xué)金評比，競爭非常激烈。這樣，經(jīng)辦老師無法說服學(xué)生，也找不到相關(guān)的依據(jù)?，F(xiàn)在收費發(fā)表文章的情況依然嚴(yán)重，并且很多期刊愿意與知名教授進行合作，這些知名教授的學(xué)生（有的是高校教師）在頂級期刊發(fā)表文章的機會要多得多。由此，所謂的期刊文章衡量一個學(xué)生的科研能力以及高校教師的研究能力，顯然是偏頗的。認定期刊以及論文的學(xué)術(shù)價值，需要有一個大致的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)可以建立在一定指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上。二是教師發(fā)表論文中的問題。由于大學(xué)教師的績效、成就和職稱評定方面傾向于“唯論文”評價，由此導(dǎo)致了各種期刊經(jīng)營產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生，這種產(chǎn)業(yè)形成了一條龍服務(wù)的“生產(chǎn)線”，從代筆撰寫到論文發(fā)表提供全套服務(wù)。筆者的郵箱常常接到代發(fā)論文的郵件，發(fā)表一篇論文的起步價不低于5萬元，高的甚至高達十幾萬。這些現(xiàn)象的背后，表明職稱評定的形式出現(xiàn)了問題，或者說規(guī)定很容易讓人有機可乘。近些年，很多高校教師，為了評定職稱，往往花費數(shù)萬元在指定的刊物發(fā)表論文。很難想象這些論文能夠代表科研的研究水平，也很難想象發(fā)表論文期刊的敬業(yè)精神。更為不堪的是恰恰那些堅守學(xué)術(shù)尊嚴(yán)的人，往往因為發(fā)表論文期刊級別問題而被排除在高級職稱之外。

不可否認，論文發(fā)表在哪個級別的期刊上，跟論文質(zhì)量有一定的相關(guān)性，但絕不是一一對應(yīng)，其中“夾帶”的劣質(zhì)科研成果也時常出現(xiàn)。另外，專著、論文、課題掛名等現(xiàn)象十分嚴(yán)重。這些現(xiàn)象已經(jīng)嚴(yán)重影響到高校職稱評定的權(quán)威性，也挫傷了認真做科研的教師的積極性，針對這些問題，同樣需要進行更為可操作的立法。

五是大學(xué)教師校外兼職問題。從服務(wù)社會的角度看，現(xiàn)在高校內(nèi)的在編教師在校外辦公司、兼職現(xiàn)象非常普遍。大學(xué)為社會提供服務(wù)的功能，但是這種服務(wù)不能以營利為目的。有些高校根據(jù)情況對在編大學(xué)教師在外面注冊公司成為企業(yè)法人代表是否違法取決于案件實際情況，如果該公司從事營利性活動，或者該教師兼任職務(wù)領(lǐng)取報酬的，是要給予警告或者記過處分；情節(jié)較重的，給予降低崗位等級或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分。但是更多的情況，在科研成果產(chǎn)業(yè)化的規(guī)定之下，很多高校教師堂而皇之地經(jīng)營公司。有人認為大學(xué)教師兼職是一種社會實踐，這一判斷并不準(zhǔn)確。社會實踐是學(xué)術(shù)層面的研究活動，而兼職是一種獲取利益的職業(yè)行為。這種行為一方面影響教師教學(xué)和研究的精力，另一方面影響到大學(xué)教師群體的情緒。并且這種示范會使得大學(xué)教師人心浮躁，從而影響教師的職業(yè)精神。對此，很多高校也都有內(nèi)部的相關(guān)規(guī)定，但是這一亂象的解決，依然需要通過國家統(tǒng)一的立法進行規(guī)范。

此外，還有高校的學(xué)位授予和職稱編制問題?，F(xiàn)在很多授予學(xué)位和頒發(fā)學(xué)歷證書的標(biāo)準(zhǔn)層面出現(xiàn)一定的混亂現(xiàn)象。比如在職碩士研究生和在職博士研究生與全日制的碩士、博士研究生的學(xué)歷、學(xué)位沒有區(qū)別。并且，在職攻讀相關(guān)學(xué)位時，比應(yīng)屆的全日制學(xué)生還具有更多機會。這種無差別的認同造成的亂象必須加以解決。

當(dāng)然，大學(xué)具有獨立性，有學(xué)者認為，從法律調(diào)整對象之間的關(guān)系看，我國是社會主義國家，法律要體現(xiàn)出統(tǒng)治階級的意志，定義為公法便在立法上能夠體現(xiàn)國家的政治導(dǎo)向。如果定義為私法，則是個人自由意志的體現(xiàn)，那么立法趨向于自由。大學(xué)既是培養(yǎng)自由思想的地方，也是培養(yǎng)文明習(xí)慣的場所，因而相對的獨立性更能實現(xiàn)大學(xué)的功能。但是，這個獨立性不能建立在任性作為、無法可依的基礎(chǔ)上，因而法律規(guī)范便成為現(xiàn)實必要。

總之，在社會轉(zhuǎn)型過程中，由于舊的規(guī)則被打破，新的規(guī)則還不夠健全，在新舊制度轉(zhuǎn)換時期，不可避免地出現(xiàn)了一些亂象。要短期內(nèi)解決這些問題，不至于造成不良影響，必須要采取法治化的措施。高等學(xué)校的治理需要立法，而從高校對法律的實施和執(zhí)行情況看，有很多軟性的指標(biāo)，這些指標(biāo)并不能通過案例的訴訟和判決來體現(xiàn)法律的實施和執(zhí)行，而是根據(jù)法律規(guī)定對觀察落實的情況進行量化考察，才能夠看出法律實施后的績效。高等學(xué)校治理需要立法，也需要法律來規(guī)范行政與教學(xué)、教師和學(xué)生、權(quán)利與責(zé)任及義務(wù)的關(guān)系。