高等教育法首次執(zhí)法檢查實(shí)施路徑與執(zhí)法狀況“預(yù)評估”

姚榮 （南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院）

為全面了解高等教育法貫徹實(shí)施情況，督促教育主管部門等法律實(shí)施機(jī)關(guān)采取有效措施，進(jìn)一步貫徹落實(shí)法律各項(xiàng)規(guī)定，推動高等教育改革創(chuàng)新，為建設(shè)高等教育強(qiáng)國提供良好的法治環(huán)境，全國人大常委會于2019年6月19日正式啟動高等教育法首次執(zhí)法檢查。

高等教育法首次執(zhí)法檢查的實(shí)施路徑

顧名思義，所謂執(zhí)法檢查是對法律實(shí)施情況的檢查監(jiān)督。執(zhí)法檢查是全國人大常委會近年來實(shí)行的一種重要的法律監(jiān)督形式。執(zhí)法檢查的主體是全國人大常委會和全國人大專門委員會；對象是國務(wù)院及其部門、最高人民法院和最高人民檢察院；內(nèi)容是法律實(shí)施主管機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作。檢查前，全國人大常委會要聽取國務(wù)院有關(guān)部門或“兩高”的執(zhí)法情況匯報(bào)。然后檢查組分成若干小組，赴有關(guān)地方進(jìn)行檢查。執(zhí)法檢查通常采取多種方式進(jìn)行，如對國務(wù)院有關(guān)部門的檢查與對地方的檢查相結(jié)合，自上而下的檢查與地方自查相結(jié)合，事先安排的檢查與臨時(shí)抽查相結(jié)合。在檢查中，深入實(shí)際，深入基層，通過召開座談會、實(shí)地考察、個(gè)別走訪等方式，掌握法律實(shí)施的真實(shí)情況。根據(jù)情況，還可召集有關(guān)部門就法律實(shí)施中存在的問題聽取專題匯報(bào)。檢查結(jié)束后，檢查組整理出執(zhí)法檢查報(bào)告，對法律實(shí)施情況作出全面評價(jià)，對法律實(shí)施中存在的問題及原因進(jìn)行分析，并提出改進(jìn)執(zhí)法工作的建議。

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值得指出的是，在今年啟動高等教育法執(zhí)法檢查之前，全國人大常委會已對義務(wù)教育法、職業(yè)教育法兩部教育法律的實(shí)施情況開展檢查監(jiān)督。例如，1999年9月、10月，全國人大常委會執(zhí)法檢查組根據(jù)執(zhí)法檢查計(jì)劃的安排，對義務(wù)教育法的實(shí)施情況進(jìn)行了檢查。檢查的目的是為了全面了解國務(wù)院主管部門實(shí)施義務(wù)教育法的情況，督促各級政府加大普及義務(wù)教育的力度，實(shí)現(xiàn)2000年基本普及九年義務(wù)教育的目標(biāo)。2013年，全國人大常委會對2006年修訂后的義務(wù)教育法的法律實(shí)施狀況進(jìn)行檢查。根據(jù)法律要求和當(dāng)前義務(wù)教育發(fā)展的新形勢、新任務(wù)，這次執(zhí)法檢查確立了四個(gè)重點(diǎn)：義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障、管理及使用情況；農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)情況；促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展情況；貫徹教育方針、實(shí)施素質(zhì)教育，提高教育質(zhì)量情況。此外，在2015年，“為了促進(jìn)職業(yè)教育法貫徹實(shí)施，推動我國現(xiàn)代職業(yè)教育加快發(fā)展，全國人大常委會決定對職業(yè)教育法實(shí)施情況組織開展執(zhí)法檢查。這是職業(yè)教育法自1996年施行19年來全國人大常委會首次就其開展執(zhí)法檢查。

顯然，在啟動此次高等教育法執(zhí)法檢查之前，全國人大常委會已經(jīng)對教育法律開展過較為系統(tǒng)、全面的執(zhí)法檢查，積累了豐富的教育法律執(zhí)法檢查經(jīng)驗(yàn)。通過教育法律的執(zhí)法檢查，較好地促進(jìn)了教育領(lǐng)域的改革與創(chuàng)新，回應(yīng)了社會各界所關(guān)切的一系列阻礙教育事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。例如，在職業(yè)教育法的執(zhí)法檢查中，職業(yè)學(xué)校與企業(yè)之間的合作情況即“校企合作”狀況，被視為職業(yè)教育法執(zhí)法檢查的重點(diǎn)。

與義務(wù)教育法、職業(yè)教育法的執(zhí)法檢查類似，全國人大常委會對高等教育法的首次執(zhí)法檢查，同樣確立了執(zhí)法檢查的“時(shí)間表”與“路線圖”。按照高等教育法的要求，在了解高等教育事業(yè)發(fā)展和法律實(shí)施總體情況基礎(chǔ)上，將重點(diǎn)聚焦六個(gè)方面：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制情況；提高人才培養(yǎng)質(zhì)量情況；服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況；加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)情況；深化考試招生制度改革情況；推進(jìn)“放管服”改革，擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)情況。

根據(jù)計(jì)劃安排，執(zhí)法檢查組分成4個(gè)小組，在6月至8月分別赴山西、遼寧、黑龍江、新疆等4個(gè)省、自治區(qū)開展檢查，同時(shí)委托北京、上海、浙江、安徽、廣東、廣西、重慶、貴州、陜西、甘肅等10個(gè)?。▍^(qū)、市）人大常委會對本行政區(qū)域內(nèi)高等教育法的實(shí)施情況進(jìn)行檢查，并提供書面報(bào)告。10月下旬召開的十三屆全國人大常委會會議將聽取和審議檢查高等教育法實(shí)施情況的報(bào)告。截至7月25日，全國人大常委會對山西、遼寧、黑龍江、新疆等4個(gè)省、自治區(qū)的執(zhí)法檢查已全部結(jié)束。各省、自治區(qū)、直轄市關(guān)于高等教育法實(shí)施情況的自查工作，則正在有序進(jìn)行之中。

表1：全國人大常委會開展高等教育法首次執(zhí)法檢查的基本情況概覽

高等教育法相關(guān)法律規(guī)定實(shí)施狀況的預(yù)評估

全國人大常委會對高等教育法開展首次執(zhí)法檢查，有利于各級政府與高等學(xué)校根據(jù)高等教育法的法律規(guī)定，將高等教育改革與發(fā)展納入法治軌道，增強(qiáng)高等教育治理的法治思維和能力。實(shí)際上，此次執(zhí)法檢查確立的六方面重點(diǎn)議題，均為高等教育法實(shí)施的重要關(guān)切。在這六方面重點(diǎn)中，高等學(xué)校的教師隊(duì)伍建設(shè)，具有特殊的意義。當(dāng)前，如何對高等學(xué)校與教師之間的法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，已構(gòu)成高等教育法律研究與實(shí)務(wù)的重要關(guān)切。在事業(yè)單位體制改革與高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的背景下，以教師評聘制度改革為核心的高等學(xué)校人事制度改革，引起了社會各界的廣泛關(guān)注?；诖?，本研究對高等教育法中涉及教師隊(duì)伍建設(shè)的相關(guān)法律規(guī)定的實(shí)施狀況，進(jìn)行單獨(dú)分析和預(yù)評估，并提出相應(yīng)的改革建議。

汕頭大學(xué)2019年畢業(yè)典禮暨頒獎禮

（一）高等學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)有關(guān)法律規(guī)定實(shí)施的現(xiàn)狀與成效

首先，通過高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的深入推進(jìn)，高等學(xué)校人事自主權(quán)逐步擴(kuò)大與落實(shí)。高等教育法第37條規(guī)定，高等學(xué)校根據(jù)實(shí)際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備；按照國家有關(guān)規(guī)定，評聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)，調(diào)整津貼及工資分配。

目前，在崗位設(shè)置方面，教育部除根據(jù)政策要求保留崗位總量、結(jié)構(gòu)比例、最高崗位級別確定權(quán)外，其他權(quán)限均已下放至所屬高校。收入分配方面，除根據(jù)政策要求保留績效工資總量核定權(quán)、主要負(fù)責(zé)人績效工資核定權(quán)外，其他權(quán)限均已下放至所屬高校。人員聘用、職稱評定等方面，所屬高校根據(jù)教學(xué)、科研、管理等需要，依法依規(guī)自主開展相關(guān)工作，教育部做好監(jiān)督檢查等工作，不干預(yù)管理過程。地方高校的編制、人事和薪酬等方面由地方有關(guān)部門根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定具體管理，有的地方高校反映在用人自主權(quán)方面所受限制較多。

其次，高等學(xué)校教師評價(jià)與考核的機(jī)制建設(shè)取得明顯進(jìn)展。高等教育法第48條規(guī)定，“高等學(xué)校實(shí)行教師聘任制。教師經(jīng)評定具備任職條件的，由高等學(xué)校按照教師職務(wù)的職責(zé)、條件和任期聘任。高等學(xué)校的教師的聘任，應(yīng)當(dāng)遵循雙方平等自愿的原則，由高等學(xué)校校長與受聘教師簽訂聘任合同?！钡?1條規(guī)定，“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)對教師、管理人員和教學(xué)輔助人員及其他專業(yè)技術(shù)人員的思想政治表現(xiàn)、職業(yè)道德、業(yè)務(wù)水平和工作實(shí)績進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為聘任或者解聘、晉升、獎勵或者處分的依據(jù)?！钡?2條規(guī)定，“高等學(xué)校的教師、管理人員和教學(xué)輔助人員及其他專業(yè)技術(shù)人員，應(yīng)當(dāng)以教學(xué)和培養(yǎng)人才為中心做好本職工作。”

為落實(shí)高等教育法關(guān)于教師考核、評價(jià)的相關(guān)法律規(guī)定，教育部發(fā)布《關(guān)于深化高校教師考核評價(jià)制度改革的指導(dǎo)意見》（教師〔2016〕7號）、《高校思想政治工作質(zhì)量提升工程實(shí)施綱要》的通知（教黨〔2017〕62號）、《關(guān)于加快建設(shè)高水平本科教育 全面提高人才培養(yǎng)能力的意見》（教高〔2018〕2號）、《教育部關(guān)于狠抓新時(shí)代全國高等學(xué)校本科教育工作會議精神落實(shí)的通知》（教高函〔2018〕8號）、《教育部辦公廳關(guān)于開展清理“唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學(xué)歷、唯獎項(xiàng)”專項(xiàng)行動的通知》（教技廳函〔2018〕110號）等行政規(guī)范性文件，進(jìn)一步明確了高校教師的考核和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

其中，教黨〔2017〕62號文要求，“完善教師評聘和考核機(jī)制，把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位，嚴(yán)格教師資格和準(zhǔn)入制度。在教師教學(xué)評價(jià)、職務(wù)（職稱）評聘、評優(yōu)獎勵中，把思想政治表現(xiàn)和育人功能發(fā)揮作為首要指標(biāo)”。教高〔2018〕2號文指出，要“深化高校教師考核評價(jià)制度改革，堅(jiān)持分類指導(dǎo)與分層次評價(jià)相結(jié)合。根據(jù)不同類型高校、不同崗位教師的職責(zé)特點(diǎn)，分類分層次分學(xué)科設(shè)置評價(jià)內(nèi)容和評價(jià)方式。加強(qiáng)對教師育人能力和實(shí)踐能力的評價(jià)與考核。加強(qiáng)教育教學(xué)業(yè)績考核，在教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)晉升中施行本科教學(xué)工作考評一票否決制。加大對教學(xué)業(yè)績突出教師的獎勵力度，在專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘、績效考核和津貼分配中把教學(xué)質(zhì)量和科研水平作為同等重要的依據(jù)，對主要從事教學(xué)工作人員，提高基礎(chǔ)性績效工資額度，保證合理的工資水平”。教高函〔2018〕8號文指出，“要進(jìn)一步修訂完善教師評價(jià)考核制度，把教學(xué)質(zhì)量作為教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘、績效考核的主要依據(jù)，在教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)晉升中施行本科教學(xué)工作考評一票否決制”。教技廳函〔2018〕110號文明確將教職工年度考核、職務(wù)職稱晉升、評獎評優(yōu)等教師考核、評價(jià)事項(xiàng)，作為破“五唯”的重點(diǎn)整改內(nèi)容。

在此背景下，高等學(xué)校圍繞教師考核、評價(jià)開展一系列新的嘗試和探索。

一是建立負(fù)面清單，實(shí)施一票否決制。突出政治標(biāo)準(zhǔn)，突出思想政治表現(xiàn)和育人功能在教師考核評價(jià)中的地位。在職稱評審中，強(qiáng)化教育教學(xué)業(yè)績考核和師德考核，實(shí)施本科教學(xué)工作考評和師德師風(fēng)一票否決制。

二是實(shí)行過程管理，弱化量化指標(biāo)。提倡“代表作制度”，強(qiáng)化同行評議機(jī)制，突出實(shí)際貢獻(xiàn)、業(yè)績和原創(chuàng)性，破除學(xué)術(shù)評價(jià)的“五唯”頑疾。如南京大學(xué)等高校在制定考核方案時(shí)，對科研考核進(jìn)行了簡單化、寬松化、彈性化改造，不以數(shù)字和速度論英雄，淡化教師對數(shù)字和速度的追求。

三是制定階段性目標(biāo)，實(shí)行聘期考核。如中山大學(xué)從2003年開始實(shí)施聘任制，與教師簽訂教師職務(wù)聘任合同，每三年進(jìn)行一次聘期考核，通過三次聘期考核已有近200人不再續(xù)聘教師崗位，同時(shí)對不再續(xù)聘教師實(shí)行人性化管理，暢通人員立體化分層流轉(zhuǎn)退出機(jī)制。目前，“非升即走”制度、“準(zhǔn)聘—長聘制”等制度的廣泛實(shí)施，使高校教師“能進(jìn)能出”“能上能下”成為可能，打破了僵化的高校人事制度傳統(tǒng)。

四是關(guān)注個(gè)體差異，實(shí)行分類管理。致力于探索適應(yīng)教師崗位特點(diǎn)的分類管理、分類考核、分類評價(jià)機(jī)制。如湖北省于2014年年底，首次在省內(nèi)高校推行職稱分類評審，構(gòu)建多元化復(fù)合型評價(jià)體系，把教師分為教學(xué)為主、科研為主、教學(xué)科研并重、社會服務(wù)與推廣4種類型，出臺新的分類職稱評審條件，對教師的評價(jià)不再唯論文，潛心教學(xué)、科研推廣做得好的，也同樣可以評上教授。又如，浙江大學(xué)從2010年開始實(shí)施教師崗位分類管理，通過設(shè)立教學(xué)為主崗位和團(tuán)隊(duì)教學(xué)崗位，鼓勵保障一部分教師專心教學(xué)、安心從事一線基礎(chǔ)教學(xué)工作。

（二）高等學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)有關(guān)法律規(guī)定實(shí)施的法律爭議與改革建議

當(dāng)然，在高等教育法的實(shí)施中，有關(guān)教師評聘制度的一系列改革舉措，也產(chǎn)生了一系列法律爭議。

第一，關(guān)于教師評聘標(biāo)準(zhǔn)的法律爭議及其改革建議。

對于不同崗位的高校教師而言，不同評聘標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系和權(quán)重如何，尚未形成共識。與此同時(shí)，高校制定的關(guān)于教師評聘與考核的校規(guī)，與高等教育法第51條的法律規(guī)定以及教育主管部門的政策，依舊存在較多的不一致和抵牾。

一方面，高校教師評價(jià)、考核的“五唯”傾向依舊突出，甚至有愈演愈烈之勢。高校對教師教學(xué)業(yè)績、教學(xué)質(zhì)量以及思想政治水平和師德師風(fēng)的評價(jià)、考核，仍缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。師德與本科教學(xué)考評的一票否決制，仍未在教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)晉升中得到有效的貫徹和落實(shí)。另一方面，對教師進(jìn)行分類評價(jià)、分類管理的高校，仍不占主流。突出教師教學(xué)能力或社會服務(wù)能力考查的“教學(xué)型教授”“產(chǎn)業(yè)型教授”等新型職稱評審序列，仍未獲得全面推廣。

總體而言，在現(xiàn)行的高校教師考核、評價(jià)機(jī)制設(shè)計(jì)中，仍然存在教師選聘把關(guān)不嚴(yán)、師德考核操作性不強(qiáng)；考核評價(jià)缺乏整體設(shè)計(jì)，對教師從事教育教學(xué)工作重視不夠、重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的問題還比較嚴(yán)重；考核評價(jià)急功近利，考核結(jié)果的科學(xué)運(yùn)用有待完善等問題，亟待進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

對此，應(yīng)增強(qiáng)高校教師考核與評價(jià)機(jī)制制定的民主正當(dāng)性，完善教師參與治校治學(xué)機(jī)制。設(shè)計(jì)具體的聽證程序和“同意機(jī)制”，以保障教師的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。進(jìn)一步增強(qiáng)高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會等合議制組織，在教師考核、評價(jià)校規(guī)制定過程中的職責(zé)與權(quán)限。

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第二，新型人事制度的法律爭議和改革建議。

在“非升即走”制度、“準(zhǔn)聘—長聘制”等新型人事制度逐漸被推廣適用的背景下，高校教師的聘用合同與職稱評審的結(jié)果直接掛鉤。然而，在職稱評審標(biāo)準(zhǔn)日趨嚴(yán)苛的狀況下，高校教師可能由于無法預(yù)見職稱評審校規(guī)的修訂趨勢而被學(xué)校解聘或不續(xù)聘。顯然，這種制度設(shè)計(jì)有悖于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則和誠實(shí)信用原則。依據(jù)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則和誠實(shí)信用原則，高校教師職稱評審校規(guī)的修訂，應(yīng)僅適用于其頒行后招聘和引進(jìn)的教師，而不得溯及既往。

第三，高校教師聘用合同中權(quán)利義務(wù)的約定，仍缺乏平等協(xié)商、意思自治的過程。

聘用合同中教師與高校之間的權(quán)利義務(wù)設(shè)定，往往具有“不平衡性”“不對等性”等特征。這種狀況與高等教育法的法律規(guī)定相抵觸，與勞動合同法、《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)的精神相違背。

實(shí)際上，對教師聘用合同義務(wù)的設(shè)定，應(yīng)進(jìn)行公平性、合理性檢驗(yàn)。考察高校解聘或不續(xù)聘的理由，是否正當(dāng)、合理抑或恣意妄為。在根據(jù)聘用合同對教師作出解聘或不續(xù)聘等決定時(shí)，須對教師違反聘約的情形進(jìn)行檢驗(yàn)。通常情況下，只有在高校教師違反聘用合同的情節(jié)重大時(shí)，高校方可作出解聘或不續(xù)聘的決定。

第四，高等學(xué)校教師人事自主權(quán)的擴(kuò)大與落實(shí)具有相對性、政策性和有限性。

受強(qiáng)制性政策規(guī)定的影響和束縛，在編制管理、高層次人才引進(jìn)、高校教師薪資分配等進(jìn)人用人的關(guān)鍵問題上，高等學(xué)校的人事自主權(quán)依舊不足。編制、崗位、進(jìn)人用人、薪酬分配、經(jīng)費(fèi)使用管理等方面的深層次問題，依舊未能徹底解決。例如，教育部所屬高?，F(xiàn)行編制規(guī)模主要是上世紀(jì)90年代初由編制管理部門核定。高等教育事業(yè)根據(jù)國家需要經(jīng)過一個(gè)時(shí)期的快速發(fā)展后，高校編制嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足事業(yè)發(fā)展需求。受原有長期編制不足的影響，高等學(xué)校特別是市屬本科高校、高職院校教師總量缺口較大，與高校的辦學(xué)及招生規(guī)模不相匹配，影響學(xué)校發(fā)展。破除這種狀況的方法是，探索實(shí)行高校人員總量管理，納入總量管理的人員享有相應(yīng)待遇和保障。由中央編辦、教育部、財(cái)政部等相關(guān)部門根據(jù)生師比、辦學(xué)層次、高校特點(diǎn)和事業(yè)發(fā)展需要等研究制定高校人員總量核定指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和試點(diǎn)方案；適時(shí)選擇不同層次類型、工作基礎(chǔ)好、日常管理規(guī)范的高校開展試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后逐步推開。根據(jù)高校發(fā)展需要實(shí)施調(diào)整編制、崗位總量，在核定績效工資總量時(shí)向高層次人才集中單位傾斜等工作。