政企合謀視角下的環(huán)境治理

畢睿罡 王欽云

摘要： 在原有GDP錦標(biāo)賽模式下，地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)往往會(huì)忽略環(huán)境保護(hù)等次要目標(biāo)，甚至形成政企合謀，默許當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的污染行為。2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》，正式將環(huán)保一票否決制引入官員晉升考核標(biāo)準(zhǔn)中。這一考核制度意味著，如果地方官員無(wú)法完成上級(jí)制定的節(jié)能減排任務(wù)，即使經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的業(yè)績(jī)?cè)偻怀?，都將無(wú)法晉升。這一政策變化必然會(huì)導(dǎo)致地方官員在環(huán)保工作上的投入發(fā)生跳躍式增加，尤其是對(duì)環(huán)保違法行為的監(jiān)管?；?004年至2015年各地環(huán)保行政處罰案件的數(shù)據(jù)，本文采用斷點(diǎn)回歸方法（RDD）估計(jì)得出，環(huán)保一票否決制的引入使得一個(gè)城市每年的環(huán)保行政處罰數(shù)量平均增加約30起。而在政策沖擊前后，企業(yè)的生產(chǎn)與排污行為并沒(méi)有發(fā)生跳躍式變化。進(jìn)一步地分析發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)對(duì)這一政策的反應(yīng)存在巨大的異質(zhì)性。借助機(jī)器學(xué)習(xí)，本文發(fā)現(xiàn)，在眾多變量中，官員是否受到晉升年齡限制、任期等政治因素是影響地方官員對(duì)這一政策反應(yīng)最為重要的因素。

關(guān)鍵詞： GDP錦標(biāo)賽; 官員考核; 一票否決制; 環(huán)境保護(hù); 政企合謀; 斷點(diǎn)回歸

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A ?文章編號(hào)： 1002-2848-2019（04）-0062-14

一、問(wèn)題的提出

中國(guó)經(jīng)濟(jì)在改革開(kāi)放之后迎來(lái)了40年的高速增長(zhǎng)，然而與此同時(shí)，環(huán)境問(wèn)題卻變得日益嚴(yán)峻，尤其是大氣污染物排放量等始終居高不下。根據(jù)中國(guó)公共環(huán)境研究中心2012年的報(bào)告，在120個(gè)重點(diǎn)城市中，二氧化硫濃度達(dá)到一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的只有11個(gè)，占比9.2%，而PM10平均濃度達(dá)到一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的只有三亞和海口兩個(gè)城市，達(dá)到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市也只有37個(gè)。水污染方面，近年來(lái)，中國(guó)3/4以上的湖泊富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重，86%的城市河段水質(zhì)嚴(yán)重污染[1]。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，人均收入不斷提高，公眾對(duì)于良好環(huán)境的迫切需求和不斷惡化的環(huán)境之間的矛盾變得日益尖銳。然而在當(dāng)前的制度安排下，地方官員更多的是開(kāi)展以GDP為第一目標(biāo)的錦標(biāo)賽[2-4]，即通過(guò)努力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)獲取政治上的晉升。環(huán)境保護(hù)、民生、教育質(zhì)量等其他因素雖然也是影響官員晉升的因素之一，然而由于缺乏明確的目標(biāo)或難以觀測(cè)和量化，往往被放到了次要位置[5-7]。事實(shí)上，地方官員對(duì)環(huán)境問(wèn)題并非無(wú)能為力。諸多研究都表明，在特定的時(shí)點(diǎn)或事件下，地方政府完全能夠?qū)Φ胤轿廴具M(jìn)行有效治理。如石慶玲等[8]的研究表明，地方政府在召開(kāi)“兩會(huì)”期間，往往會(huì)通過(guò)行政命令等方式強(qiáng)制企業(yè)減少污染排放，從而出現(xiàn)“政治性藍(lán)天”。而在“政治性藍(lán)天”結(jié)束之后，又會(huì)引起企業(yè)報(bào)復(fù)性排污行為。王紅建等[9]基于非金融類(lèi)上市公司的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在中央把“環(huán)境績(jī)效”納入地方官員的考核標(biāo)準(zhǔn)后，企業(yè)在環(huán)境上的投資行為呈現(xiàn)出明顯的政治周期。這種空氣質(zhì)量的政治周期現(xiàn)象一定程度上反映了在當(dāng)前制度安排下，官員為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，很容易與地方企業(yè)形成合謀。

有不少文獻(xiàn)更是直接研究了政企合謀與環(huán)境污染之間的關(guān)系。龍碩等[10]的研究發(fā)現(xiàn)，在環(huán)境問(wèn)題上，由于中央和地方政府之間存在著高度的信息不對(duì)稱(chēng)，地方政府出于政治和經(jīng)濟(jì)上的考慮會(huì)與地方企業(yè)形成合謀，進(jìn)而放松對(duì)企業(yè)的環(huán)境規(guī)制，幫助企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)。梁平漢等[11]則進(jìn)一步探究了在不同法制環(huán)境下的政企合謀如何影響當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境。實(shí)證結(jié)果表明，法制環(huán)境較差的地方，地方政府和企業(yè)更容易建立“人際網(wǎng)”和“關(guān)系網(wǎng)”，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致這些地區(qū)環(huán)境污染更加嚴(yán)重。當(dāng)然，基于這樣的邏輯，梁平漢等[11]以及郭峰等[12]也發(fā)現(xiàn)了官員更替能夠一定程度上破除這種政企合謀。一個(gè)地方主要官員發(fā)生更替會(huì)產(chǎn)生“震懾效應(yīng)”，從而導(dǎo)致短期內(nèi)環(huán)境污染物排放下降。然而，既有文獻(xiàn)的問(wèn)題在于，首先，對(duì)于政企合謀的測(cè)度，通常是采用當(dāng)?shù)氐哪承┨卣髯兞炕蛘吖賳T的某些特征作為政企合謀的代理變量。如龍碩等[10]選取每百萬(wàn)人口中貪污、賄賂和瀆職等案件立案數(shù)作為政企合謀的代理變量，陳剛等[13]、聶輝華等[14]則認(rèn)為任期以及官員是否來(lái)自當(dāng)?shù)匾部梢宰鳛檎蠛现\的代理變量。然而，地區(qū)特征只是影響政企合謀的眾多因素之一，甚至只是微不足道的因素，因此采用這些代理變量得到的實(shí)證結(jié)果包含了太多其他因素的影響。而一個(gè)地方企業(yè)未必需要直接與主政官員如市長(zhǎng)或市委書(shū)記直接產(chǎn)生聯(lián)系，只需要與監(jiān)管部門(mén)工作人員等形成合謀即可，因此主政官員的個(gè)人特征也無(wú)法很好地捕捉現(xiàn)實(shí)中的政企合謀行為。其次，目前關(guān)于政企合謀和環(huán)境污染之間關(guān)系的研究更多的是基于相關(guān)性而缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊蚬R(shí)別。

鑒于既有文獻(xiàn)的一些不足，本文以2007年6月國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）為契機(jī)，借助官員考核標(biāo)準(zhǔn)變化這一準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，通過(guò)斷點(diǎn)回歸設(shè)計(jì)（RDD），無(wú)偏地檢驗(yàn)了官員激勵(lì)變化對(duì)其行為的影響，進(jìn)而證實(shí)了政企合謀對(duì)企業(yè)環(huán)境污染行為的影響。具體來(lái)說(shuō)，《通知》的頒布首次將環(huán)境保護(hù)一票否決制引入官員晉升考核機(jī)制中[15]，這一制度變化打破了政企合謀的基礎(chǔ)，地方官員想要獲得晉升，除了發(fā)展經(jīng)濟(jì)之外，還必須嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管工作，以確保順利完成上級(jí)制定的環(huán)保任務(wù)。在這樣的情況下，即使企業(yè)的生產(chǎn)行為沒(méi)有任何變化，原先的排污行為也可能受到罰款甚至停產(chǎn)等處罰。如果改革之后，地方污染行政處罰事件發(fā)生跳躍式增加，就可以反推，在這項(xiàng)改革之前，地方政府實(shí)質(zhì)上默許了工業(yè)企業(yè)的違法排污行為。

進(jìn)一步，由于官員考核與晉升是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，組織部門(mén)在考核官員時(shí)會(huì)從年齡、履歷豐富程度、同僚評(píng)價(jià)等多個(gè)方面對(duì)官員進(jìn)行全方位考察詳見(jiàn)《中共干部選拔管理?xiàng)l例（2014修訂版）》。因此，如果本文邏輯成立，不同特征的官員應(yīng)當(dāng)對(duì)官員考核標(biāo)準(zhǔn)變化的反應(yīng)有所不同。為回答該問(wèn)題，本文通過(guò)機(jī)器學(xué)習(xí)的方法，從一系列官員特征和地方特征中挑選對(duì)官員行為影響最大的變量。通過(guò)套索回歸（Lasso Regression）我們發(fā)現(xiàn)，與既有文獻(xiàn)和經(jīng)濟(jì)理論高度一致的是，晉升年齡限制、任期以及是否接受過(guò)黨校教育是影響官員在環(huán)境監(jiān)管行為上最重要的因素[13，16-19]。

與既有文獻(xiàn)相比，本文的優(yōu)勢(shì)在于，沒(méi)有直接對(duì)政企合謀進(jìn)行測(cè)度，而是從官員的行為出發(fā)，以一個(gè)地區(qū)環(huán)境污染行政處罰案件的數(shù)量作為地方政府在環(huán)保監(jiān)管工作上的執(zhí)法力度的代理變量，從而避免了難以測(cè)度政企合謀行為的問(wèn)題;其次，本文借助官員考核標(biāo)準(zhǔn)變化這一準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，無(wú)偏估計(jì)了激勵(lì)變化對(duì)地方政府行為的影響，為政企合謀提供了新的經(jīng)驗(yàn)證據(jù);最后，借助套索回歸發(fā)現(xiàn)任期、晉升年齡限制等因素會(huì)對(duì)官員行為產(chǎn)生顯著影響，這豐富了我們對(duì)于地方官員及其行為的認(rèn)識(shí)。

本文后面的安排如下：第二部分對(duì)官員考核標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)制度背景做了介紹，并通過(guò)簡(jiǎn)單的理論分析對(duì)官員考核標(biāo)準(zhǔn)變化與地方政府官員行為之間關(guān)系進(jìn)行刻畫(huà);第三部分介紹了本文所使用數(shù)據(jù)，并做了統(tǒng)計(jì)性描述;第四部分設(shè)定了計(jì)量分析的基本模型，并展示了相應(yīng)的回歸分析結(jié)果;第五部分檢驗(yàn)了官員特征對(duì)其行為的影響;第六部分總結(jié)全文。

二、制度背景與理論分析

（一）制度背景

作為大的制度背景，本文首先回顧中國(guó)官員考核制度變遷。官員考核制度是國(guó)家治理的基本制度之一，由于中國(guó)地方政府掌握著諸多事權(quán)和充分的自由裁量權(quán)，如何選拔地方官員對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著深刻的影響[20]。早在1979年，中組部就頒布了《中共中央組織部關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見(jiàn)》，在這一干部考核制度中第一次提出從“德、能、勤、績(jī)四個(gè)方面對(duì)干部進(jìn)行考核”。尤其是對(duì)“績(jī)”的考核，主要以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主，是干部綜合考評(píng)及選拔任用中最重要的內(nèi)容。這一方面是由于經(jīng)濟(jì)績(jī)效較之其他績(jī)效指標(biāo)更加客觀且易于量化;另一方面，該制度的出臺(tái)也與十一屆三中全會(huì)之后，政府將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)的大環(huán)境相一致。雖然諸如資源消耗、安全生產(chǎn)、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)等關(guān)注社會(huì)民生的公共服務(wù)指標(biāo)也在這一考核制度中，但經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)毫無(wú)疑問(wèn)，占據(jù)了絕對(duì)主導(dǎo)地位。

這樣的制度安排給地方官員發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)賦予了強(qiáng)勁的激勵(lì)，地方官員開(kāi)始展開(kāi)了以GDP為核心的“晉升錦標(biāo)賽”[2]，這也被認(rèn)為是中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的重要制度因素。但隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種制度安排存在的弊端也開(kāi)始凸顯，如在這樣的制度下，地方官員為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)以獲得晉升，會(huì)與企業(yè)形成默契，放松對(duì)企業(yè)的環(huán)保監(jiān)管甚至默許企業(yè)排污以避免環(huán)保工作對(duì)本地經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響。而這樣的行為導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，由于居民收入水平較低，環(huán)境污染尚不足以成為“問(wèn)題”，但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，社會(huì)大眾的生態(tài)環(huán)保意識(shí)逐漸提高，這也從客觀上對(duì)政府的環(huán)保工作提出了更高的要求。為了應(yīng)對(duì)這一新形勢(shì)，國(guó)務(wù)院于2005年12月頒發(fā)了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，首次提出將環(huán)境保護(hù)工作納入地方官員考核體系中。該文件的頒發(fā)意味著環(huán)境保護(hù)工作得到了空前的重視，但是這依舊是綱領(lǐng)性的文件，缺乏具體的執(zhí)行措施。實(shí)際上，在之后很長(zhǎng)的時(shí)間里，地方官員并沒(méi)有真正貫徹中央制定的環(huán)保目標(biāo)。直到2007年6月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《通知》首次提出，要把節(jié)能減排指標(biāo)完成情況納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，實(shí)行“一票否決制”?！锻ㄖ访鞔_提出“十一五”期間單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低20%左右，主要污染物排放總量減少10%的約束性指標(biāo)詳細(xì)內(nèi)容見(jiàn)《節(jié)能減排綜合性方案》。。《通知》從制度上規(guī)定了省級(jí)人民政府每年要向國(guó)務(wù)院報(bào)告節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任的履行情況，國(guó)務(wù)院每年向全國(guó)人民代表大會(huì)報(bào)告節(jié)能減排的進(jìn)展情況，在“十一五”期末報(bào)告五年兩個(gè)指標(biāo)的總體完成情況。地方各級(jí)人民政府每年也要向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告節(jié)能減排工作，自覺(jué)接受監(jiān)督。至此，“環(huán)保一票否決制”正式成為地方政府官員考核制度的組成部分，從根本上改變了過(guò)去“唯GDP論成敗”的政治觀。本文以國(guó)務(wù)院頒發(fā)《通知》這一政策變化為契機(jī)，研究官員考核制度的變化如何影響官員激勵(lì)，進(jìn)而對(duì)官員行為產(chǎn)生影響。

值得一提的是，雖然環(huán)保相關(guān)法律及政策在這些年不斷推出，如2004年發(fā)布的《能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃綱要（2004—2020年）》、2005年發(fā)布的《關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會(huì)近期重點(diǎn)工作的通知》以及2008年環(huán)保部出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)重點(diǎn)湖泊水環(huán)境保護(hù)工作的意見(jiàn)》等，但這些并未對(duì)官員考核制度形成實(shí)質(zhì)影響，因此并沒(méi)有從根本上改變地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這一單一目標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)格局。

（二）理論分析

根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》的規(guī)定，當(dāng)?shù)胤秸茌爡^(qū)內(nèi)企業(yè)有違反環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)和規(guī)章的行為時(shí)，縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)有權(quán)對(duì)違法主體實(shí)施警告、罰款、甚至行政拘留等處罰或責(zé)令改正。對(duì)于實(shí)施處罰行為的，還需要制作行政處罰決定書(shū)。然而，在“GDP錦標(biāo)賽”背景下，地方官員主要通過(guò)努力發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)來(lái)提高晉升概率，這就使地方官員有動(dòng)機(jī)刺激當(dāng)?shù)仄髽I(yè)生產(chǎn)、投資活動(dòng)，而如果嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保監(jiān)管雖然有利于環(huán)境保護(hù)，但會(huì)增加企業(yè)生產(chǎn)成本，降低企業(yè)利潤(rùn)，這些都不利于企業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)。在這樣的矛盾中，企業(yè)逐利，而環(huán)境問(wèn)題作為地方政府的次要任務(wù)且難以被上級(jí)完全監(jiān)督，也會(huì)成為地方政府策略性忽略的因素。這樣，地方政府與企業(yè)之間就很容易形成合謀關(guān)系，即企業(yè)可以通過(guò)游說(shuō)或?qū)ぷ獾姆绞剑蟮胤秸賳T放松對(duì)其生產(chǎn)活動(dòng)的環(huán)境規(guī)制;地方政府官員則會(huì)默許企業(yè)以破壞環(huán)境的代價(jià)擴(kuò)大生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。這種政企合謀一方面使企業(yè)利潤(rùn)增加，獲得發(fā)展，另一方面也會(huì)使地方官員獲得晉升，甚至獲得更大的“尋租收益”。

不過(guò)，隨著《通知》的正式發(fā)布，官員考核制度發(fā)生了重大變化，地方官員的激勵(lì)也隨之改變。具體來(lái)說(shuō)，在新的官員考核制度中，“環(huán)保一票否決”進(jìn)入官員晉升考核標(biāo)準(zhǔn)，一旦沒(méi)有完成上級(jí)制定的環(huán)保任務(wù)將無(wú)法獲得晉升，這從根本上改變了地方政府官員的激勵(lì)，官員無(wú)法再將環(huán)保問(wèn)題作為一項(xiàng)可以忽略的因素，而是作為必須完成的政治任務(wù)。這將會(huì)使得地方政府和企業(yè)處在對(duì)立面，進(jìn)而降低了政企合謀的可能。考核制度變化后，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管力度，甚至以犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)換取環(huán)保任務(wù)“過(guò)關(guān)”成為地方官員的頭等大事。基于此，本文提出如下假說(shuō)：