村級工業(yè)園改造的問題與對策

基金項目：本文系張開澤主持承擔的2018年度佛山市人民政府辦公室政府決策咨詢研究項目（重點項目）《佛山村級工業(yè)園區(qū)改造背景下盤活低效產(chǎn)業(yè)用地資源對策研究》（課題編號FSZFB2018-06）部分研究成果。

中圖分類號：F423? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.311

近年來，佛山在全國率先推進村級工業(yè)園改造，盤活低效產(chǎn)業(yè)用地資源，推動高質(zhì)量發(fā)展，其改造經(jīng)驗對珠三角以及國內(nèi)其它城市有一定的借鑒意義。

一、村級工業(yè)園改造的社會政策背景

村級工業(yè)園是佛山鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和中小民營企業(yè)興起和發(fā)展的重要載體，其產(chǎn)出曾多年占佛山國民經(jīng)濟的“半壁河山”，成為鑄就佛山早期工業(yè)繁榮的基石。隨著社會發(fā)展，村級工業(yè)園土地利用低效、產(chǎn)業(yè)低端、環(huán)保安全隱患等問題越來越突出。據(jù)統(tǒng)計，到2018年8月，佛山全市村級工業(yè)園共有1025個，占地達19577.35公頃，加上零散用地1149.69公頃，低效用地約占全市工業(yè)用地面積的80% 。低效用地問題已成為佛山推進的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不容回避的問題。

事實上，多年以來，佛山一直在探索改造村級工業(yè)園 。2014年8月，佛山南海區(qū)獲廣東省政府批復成為全省唯一開展新一輪深化“三舊”改造綜合試點單位。因“三舊”改造中的“舊廠房”改造與村級工業(yè)園直接相關(guān)，所以南海區(qū)推進試點過程中，目標逐漸指向村級工業(yè)園改造，并出臺了一系列政策文件，村級工業(yè)園改造作為一項相對獨立的政策與“三舊”改造同時并存。所以，佛山是國內(nèi)最早推進村級工業(yè)園改造的城市。

2018年2月，廣東省國土資源廳修訂《廣東省土地利用年度計劃管理辦法》規(guī)定：對珠三角不再下達普通計劃指標，除原有的省級立項的重大基礎(chǔ)設(shè)施外，將原來專項下達給各地的精準扶貧、農(nóng)民住房、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、體育設(shè)施等民生設(shè)施項目專項用地計劃指標全收回由省級計劃指標統(tǒng)籌保障。這一政策，促使土地資源極度緊缺的佛山加緊推進村級工業(yè)園改造，2018年佛山村級工業(yè)園改造進入高潮：南海區(qū)以前所未有力度打響村級工業(yè)園綜合整治的攻堅戰(zhàn)，順德區(qū)更是直接把村級工業(yè)園改造列為黨委政府的頭號工程，佛山市政府先后出臺《佛山市村級工業(yè)園整治提升實施方案（2018-2020年）》《佛山市產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護區(qū)劃定》和《關(guān)于深入推進城市更新（“三舊”改造）工作的實施意見（試行）》等政策文件，加強對全市村級工業(yè)園改造的宏觀指導，推動佛山高質(zhì)量發(fā)展。

二、村級工業(yè)園改造需直面的四大問題

（一）園區(qū)權(quán)利人的改造意愿偏低問題

園區(qū)權(quán)利人主要包括村集體、村民、園區(qū)內(nèi)企業(yè)，村集體是園區(qū)集體土地所有權(quán)人，部分村民是園區(qū)土地的使用權(quán)人以及園區(qū)廠房的業(yè)主，因此，村集體及村民的改造意愿是決定園區(qū)改造得以啟動的關(guān)鍵?？陀^來說，政府主導下的園區(qū)改造能提升其市場價值，會為村集體和村民帶來客觀利益，依常理，村集體和村民對政府的改造政策應(yīng)該會予以積極的支持，但佛山在園區(qū)改造中“政府主動、村集體和村民被動”現(xiàn)象十分普遍，村集體和村民對園區(qū)的改造意愿整體偏低：一是部分村集體和村民因園區(qū)廠房已在租或使用，收入有保障，因而對園區(qū)改造消極對待，部分村民認為鎮(zhèn)街政府有政治任務(wù)，急于改造，因而產(chǎn)生“拖延改造，爭取更多政府補助獎勵”的博弈企圖;二是不同改造類型對不同權(quán)利人利益回報差異大，村集體和村民對經(jīng)濟效益不確定的“工改工”和無經(jīng)濟效益的“復耕復綠”兩類改造回避甚至抵觸，而“工改商住”模式又與規(guī)劃不符，因而對改造采觀望態(tài)度;三是由于“三舊”改造對手續(xù)不全的土地和廠房提供了完善手續(xù)的機會，部分村集體對完善手續(xù)心存在幻想而以拖延改造的方式爭取獲得更多補償;四是部分園區(qū)確實存在升級改造投入大、改造期較長、企業(yè)贏利空檔期流失、回收時間長且存在不確定性問題。

（二）園區(qū)土地連片整合推進未如預期

將規(guī)模小、土地零碎分散的數(shù)個村級工業(yè)園，整合為連片大地塊園區(qū)，利于今后承載大項目，打造發(fā)展大平臺，提高規(guī)模效益，但總體上看，佛山園區(qū)土地連片整合推進未如預期：改造預期利益明顯的“混合開發(fā)”式連片整合 項目推進力度相對較大;改造預期利益不明顯“工改工”類的“跨園區(qū)跨村”連片整合不多、“跨區(qū)跨鎮(zhèn)街”的大規(guī)模連片整合尚未有出現(xiàn)。其原因包括：一是連片整合涉及用地權(quán)屬更復雜，權(quán)利主體更多，利益分配協(xié)調(diào)更難，其中跨行政區(qū)的連片整合還會涉及不同行政區(qū)域之間的GDP分配、用地指標分配、排污指標分配、稅收分擔、整合成本分擔、利益分成等問題;二是利益激勵政策不明顯，政府核定的土地連片整合成本、補償標準與單個園區(qū)改造相差不大;三是政策對連片整合缺乏相關(guān)規(guī)則，連片改造路徑未明，部分相鄰園區(qū)用地涉及控規(guī)局部調(diào)整，按照現(xiàn)有政策和規(guī)劃無法整合。

（三）園區(qū)改造融資不易

園區(qū)改造需要投入巨額資金，要依靠政府財政資金撬動社會資金參與。目前佛山五區(qū)園區(qū)改造資金來源主要有三種情形：區(qū)或鎮(zhèn)公有資產(chǎn)出資、園區(qū)權(quán)利人出資、非園區(qū)權(quán)利人以贏利為目的參與改造的社會資本。三種資金都存在融資難問題：一是區(qū)或鎮(zhèn)融資平臺公司以公有資產(chǎn)及其融資參與園區(qū)改造，受財政政策和資金使用性質(zhì)的嚴格限制，難以滿足園區(qū)改造巨大的資金需求。二是村集體融資，往往因園區(qū)土地建筑欠缺產(chǎn)權(quán)手續(xù)而難以作為抵押質(zhì)押物獲得金融機構(gòu)授信審批;村民對大規(guī)模融資進行園區(qū)改造表決多持猶疑態(tài)度;園區(qū)企業(yè)作為園區(qū)權(quán)利人，受土地廠房租賃期和投資回報的影響，一般也怠于融資改造。三是企業(yè)實體以贏利為目的參與改造的融資，因項目回收期長、盈利預期不明確、退出補償機制細化不足、園區(qū)土地建筑產(chǎn)權(quán)手續(xù)欠缺難以采取項目融資，民營、外資等企業(yè)融資參與改造的積極性受阻。

（四）園區(qū)改造后的管理機制有待創(chuàng)新

在園區(qū)管理上，村級工業(yè)園主要采取傳統(tǒng)園區(qū)管理模式，即：村民自治下的村集體管理或由村集體委托物業(yè)公司進行管理，而行政職能部門則依國家法律法規(guī)行使國土、環(huán)保、安全、工商管理等各項行政權(quán)，附之以聯(lián)合執(zhí)法或運動式行政執(zhí)法。由于行政執(zhí)法對園區(qū)來說具有外部性，容易導致行政管理部門與村集體和村民關(guān)系的緊張，管理成本高但效果卻未必理想。村級工業(yè)園成功改造后如何重構(gòu)管理體制，是園區(qū)改造不容回避的問題。

三、村級工業(yè)園改造的創(chuàng)新機舉措

從佛山來看，園區(qū)改造的目標是盤活低效產(chǎn)業(yè)用地資源，確保重點項目和高科技項目等的用地需求，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展;明晰園區(qū)的土地和建筑產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化的行政管理;合理調(diào)節(jié)利益關(guān)系，實現(xiàn)政村企多方共贏。這迫切需要政府從宏觀層面進行頂層規(guī)劃，從微觀層面布局推進，創(chuàng)新機制破解園區(qū)改造難題。

（一）完善園區(qū)權(quán)利人的激勵倒逼機制

一是完善收益保障機制。借助財政適度補償機制，在做好園區(qū)與園區(qū)內(nèi)企業(yè)之間的利益平衡基礎(chǔ)上，適當減免園區(qū)業(yè)主和園區(qū)內(nèi)企業(yè)在改造期內(nèi)稅收，確保園區(qū)業(yè)主或園區(qū)內(nèi)企業(yè)不因升級改造而收益減少;完善土地混合出讓制度，對部分具有特定條件和區(qū)位優(yōu)勢的園區(qū)，在適度提高土地建筑容積率基礎(chǔ)上，允許從單一功能向多功能轉(zhuǎn)型，提高土地的社會效益和經(jīng)濟效益;完善園區(qū)產(chǎn)業(yè)廠房使用權(quán)分割銷售制度，明確產(chǎn)業(yè)廠房的產(chǎn)權(quán)分割對象和范圍、產(chǎn)權(quán)分割條件、產(chǎn)權(quán)登記實施細則，吸引社會資本參與園區(qū)改造。二是完善利益補償機制。對投入大且回報不確定的拆除重建（工改工）和無明顯經(jīng)濟效益“復耕復綠”的改造類型，適當加大區(qū)和鎮(zhèn)街兩級財政補償力度。三是完善政策激勵機制。在現(xiàn)有激勵措施的基礎(chǔ)上，可在用地指標、環(huán)評、貢獻獎勵、稅收返還等政策激勵園區(qū)改造達標，促進園區(qū)主動升級改造。四是完善倒逼促改機制。針對園區(qū)違法用地和違法建筑較為普遍的現(xiàn)狀，通過健全完善“兩違”整治、環(huán)保整治、安全整治、無牌無證整治等單項專項整治或聯(lián)合整治行動，提高園區(qū)整治效率;充分利用佛山立法權(quán)，進一步完善土地違法的懲治機制，對“小散亂差”而怠于改造的園區(qū)及企業(yè)提高行政執(zhí)法實效，實現(xiàn)以打促改。

（二）加強園區(qū)連片整合改造

一是總結(jié)推廣南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理試點的舉措，通過政策引導園區(qū)集體建設(shè)用地依法入市和流轉(zhuǎn)，有利于實現(xiàn)園區(qū)土地整合。二是做好相鄰園區(qū)整合意愿的調(diào)查摸底工作，對跨村、跨鎮(zhèn)街或跨區(qū)相鄰園區(qū)，由上級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門依照法律和政策協(xié)調(diào)好跨鎮(zhèn)街、跨區(qū)相鄰園區(qū)整合的GDP分配、用地指標分配、排污指標分配、稅收分擔、整合成本分擔、利益分成、園區(qū)管理等問題，相關(guān)做法在條件成熟后可通過市級政策文件予規(guī)范。三是完善連片整合園區(qū)梯級差額補償機制。鼓勵相鄰園區(qū)進行聯(lián)合報建開發(fā)，結(jié)合連片整合園區(qū)的個數(shù)、改造面積、土地連片整合成本，實行梯級差額補償機制，整合園區(qū)個數(shù)越多、面積越大的項目，政府予以的建設(shè)資金扶持力度也就越大。并在園區(qū)的上一級政府增設(shè)土地連片整合改造項目獎。對土地連片整合后達到面積標準、社會效益明顯的園區(qū)，由政府扶持一定比例的污水處理建設(shè)的投入。四是連片整合項目涉及控規(guī)局部調(diào)整的，相關(guān)區(qū)、鎮(zhèn)街和相關(guān)部門應(yīng)密切配合，對符合控規(guī)局部調(diào)整條件的，按法定程序報市國土規(guī)劃局審查，審查后按程序開展規(guī)劃調(diào)整并報區(qū)人民政府批準。

（三）拓展園區(qū)改造社會融資渠道

實行“專項資金、屬地分擔、園區(qū)投入、銀企互動”原則，多渠道籌措園區(qū)改造資金：一是發(fā)揮融資平臺撬動社會資金參與園區(qū)改造作用。適當增加財政資金充實揮融資平臺資產(chǎn)，如將建設(shè)用地入市調(diào)節(jié)金納入融資平臺，加強融資平臺融資支持園區(qū)改造能力。二是發(fā)揮金融機構(gòu)支持園區(qū)改造的作用。完善中小微企業(yè)投融資機制、政策性小額貸款保證保險、支持企業(yè)融資專項資金、融資風險補償專項子基金等一系列金融扶持政策，發(fā)揮融資性擔保機構(gòu)對園區(qū)改造融資擔保作用，鼓勵銀行業(yè)和投資行業(yè)等金融機構(gòu)支持社會資本參與園區(qū)改造建設(shè)，保障園區(qū)改造資金需求，緩解園區(qū)企業(yè)融資難、融資貴問題;對符合“三舊”改造政策的舊廠房，提高完善手續(xù)的行政效率，理順園區(qū)用地和建筑物權(quán)屬，為園區(qū)融資奠定基礎(chǔ);對投資參與改造的園區(qū)企業(yè)，除政府給予扶持資金、獎勵及政府貼息外，還應(yīng)積極協(xié)調(diào)權(quán)利人依法適當延長租賃期，確保改造投資回報。三是支持鼓勵非園區(qū)權(quán)利人參與園區(qū)改造。參照公益性項目的退出補償機制，進一步細化社會資本退出補償機制，發(fā)揮融資性擔保機構(gòu)對非園區(qū)權(quán)利人參與園區(qū)改造的融資擔保作用，確保非園區(qū)權(quán)利人的社會資本在完成園區(qū)改造后，在不影響園區(qū)營運的前提下，能獲得相應(yīng)的穩(wěn)定收益，降低其參與改造的后顧之憂;鼓勵社會資本以合資、合作等包括BOT（建設(shè)-運營-移交）、BIT（建設(shè)-租賃-移交）、LBO（租賃-建設(shè)-經(jīng)營）等具體形式參與園區(qū)改造，包括參與廠房、污水處理、道路建設(shè)等;鼓勵園區(qū)通過引進專業(yè)化公司提供“嵌入式”服務(wù)的方式吸引社會資本。

（四）創(chuàng)新園區(qū)管理新機制

鑒于村級工業(yè)園未獲國家政策正式確認 ，這一情形今后應(yīng)不會改變。為確保改造后的園區(qū)與國家政策相吻合，應(yīng)該逐漸淡化園區(qū)的行政級別管理，如園區(qū)相關(guān)扶持優(yōu)惠政策與行政級別不掛鉤，園區(qū)以企業(yè)實體形式依法命名登記為園區(qū)管理公司，以“中小企業(yè)園”取代“村級工業(yè)園”概念，讓“村級工業(yè)園”概念逐步退出歷史舞臺。在此基礎(chǔ)上，努力創(chuàng)新行政管理：一是將由原“村集體物業(yè)管理+政府行政管理”模式發(fā)展為“混合公司制”園區(qū)管理模式 。建立鎮(zhèn)（街）統(tǒng)一招商引資、統(tǒng)一基建配套、統(tǒng)一運營管理的“一鎮(zhèn)一園”建設(shè)管理新體制;管理公司由村集體資產(chǎn)管理部門持股和鎮(zhèn)（街）集體資產(chǎn)管理部門作政府代表持股組成，管理人員可由原園區(qū)物業(yè)管理人員和鎮(zhèn)（街）政府派出人員組成;通過政府介入園區(qū)管理，破解園區(qū)管理的封閉性。二是加強和完善政府對園區(qū)管理公司的投入。鎮(zhèn)（街）政府作為園區(qū)管理公司股東可采取適當?shù)膱@區(qū)環(huán)保建設(shè)投入、承擔公司管理人員部分職務(wù)津貼、管理人員培訓等形式出資，政府的出資應(yīng)以實現(xiàn)政策目標而不以贏利為目的，這種介入形式會被村集體所樂于接受。三是擴展園區(qū)管理公司職能。園區(qū)管理公司職能包括園區(qū)招商引資、企業(yè)服務(wù)，以及通過政府行政委托而承擔部分市政管理職能，協(xié)助政府有關(guān)部門進行建筑秩序、環(huán)保、安全生產(chǎn)、無證照經(jīng)營等日常管理和監(jiān)管，將行政職能部門部分管理職能延伸到園區(qū)物業(yè)管理機構(gòu)，改變過去政府對園區(qū)的行政外部直接管控，從而降低行政職能部門執(zhí)法成本，提高行政執(zhí)法效率。四是建立園區(qū)評級制度和獎懲機制。結(jié)合園區(qū)改造標準及園區(qū)未來發(fā)展方向，適當參考高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)的部分管理標準，從園區(qū)面積、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安全配套設(shè)施、空間環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)生產(chǎn)效益、園區(qū)管理質(zhì)量等方面構(gòu)建園區(qū)評級制度的指標體系，引導園區(qū)規(guī)范化管理;健全園區(qū)評級獎懲機制，綜合運用規(guī)劃、用地指標、稅收征繳、貨款優(yōu)惠等政策以及供電、供水、排水、電信、交通等優(yōu)先保證政策，賦之以環(huán)保、消防、安全生產(chǎn)等行政制約手段，以及園區(qū)管理負責人的約束和激勵機制，通過市場機制、經(jīng)濟手段、法治措施相結(jié)合，強化園區(qū)評級制度執(zhí)行效果，確保園區(qū)管理新體制的落實。五是統(tǒng)一健全招商政策和規(guī)劃。指導鎮(zhèn)（街）結(jié)合園區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢、配套產(chǎn)業(yè)、本土資源等因素，制定鎮(zhèn)（街）園區(qū)中長期發(fā)展規(guī)劃，完善園區(qū)招商引資指導目錄，明確入園企業(yè)類型、項目的準入標準，為園區(qū)招商引資提供指南，市區(qū)兩級的招商部門應(yīng)支持和指導鎮(zhèn)（街）園區(qū)管理公司招商工作;推進實施鎮(zhèn)（街）園區(qū)龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群的招商策略，借助鎮(zhèn)（街）龍頭企業(yè)影響，帶動配套項目群進入園區(qū)，形成一定規(guī)模的特色產(chǎn)業(yè)鏈，進而形成產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，實現(xiàn)園區(qū)效益最大化。

注釋：

該數(shù)據(jù)為2018年8月18日《佛山市村級工業(yè)園整治提升實施方案（2018-2020年）》統(tǒng)一界定村級工業(yè)園后首次公布。

張開澤. 村級工業(yè)園的演進歷程與未來發(fā)展——以廣東省佛山市為分析樣本[J].經(jīng)濟研究導刊. 2019（14）.

“混合開發(fā)”連片整合：通過跨性質(zhì)、跨用途、跨區(qū)域的連片整合，將不同村集體的、單一生產(chǎn)功能的園區(qū)改造為融合住宅、商服、辦公、科研、生產(chǎn)等功能齊備的綜合性項目。

2003年12月30日國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、建設(shè)部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)文《清理整頓現(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)的具體標準和政策界限》，規(guī)定“縣級及以下政府批準設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)，一律撤消”。

“混合公司制”園區(qū)管理模式：是指 “混合公司制”的園區(qū)管理公司，由村集體資產(chǎn)管理部門持股和鎮(zhèn)街集體資產(chǎn)管理部門作代表持股組成。