加快土地財政轉(zhuǎn)型，促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用

徐偉

【摘 要】土地財政轉(zhuǎn)型是我國城鎮(zhèn)化以及工業(yè)化轉(zhuǎn)型下的必然趨勢，因為土地財政是工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化發(fā)展下的獨(dú)特現(xiàn)象，土地財政依賴于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，必定是要隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展轉(zhuǎn)型的改變，為提高土地資源可持續(xù)利用效率，需要進(jìn)一步加快土地財政轉(zhuǎn)型，針對土地財政的績效以及風(fēng)險的特性，革新土地資源的利用機(jī)制，保障土地資源的可持續(xù)發(fā)展。由于我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地出讓收入以及土地抵押作為融資的基本模式，土地財政的發(fā)展制約著土地資源的高效利用，無法滿足土地總體規(guī)劃要求，導(dǎo)致土地資源分配不均衡，降低了土地使用率及產(chǎn)出率。本文針對土地財政轉(zhuǎn)型的重要性，研討如何加快土地財政轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

【關(guān)鍵詞】土地財政轉(zhuǎn)型；土地資源；持續(xù)利用

現(xiàn)如今，城鎮(zhèn)化發(fā)展下土地資源制約著我國的發(fā)展，為滿足社會發(fā)展對土地資源的需求，各地都將土地的出讓和抵押作為城市建設(shè)資金來源，以減輕政府和社會建設(shè)的財政負(fù)擔(dān)，也因此不斷拓寬了土地財政規(guī)模，土地財政的負(fù)面作用也在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中逐步凸顯。新世紀(jì)以來我國進(jìn)入了新的發(fā)展階段，各方面的發(fā)展要求都以可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為主，為堅持資源的可持續(xù)利用，推動農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，必須要實現(xiàn)建筑占地和農(nóng)耕占地的均衡性，保證土地資源的高效率利用。

一、土地財政轉(zhuǎn)型的必要性

土地財政轉(zhuǎn)型的必要性主要表現(xiàn)在以下三點：一是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)下，土地收入與土地質(zhì)押融資規(guī)模越來越大，成為地方財政的主要來源，地方政府對土地財政的過分依賴，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、政策等造成嚴(yán)重影響，特別是在土地利用整體規(guī)劃下，資源分配不均衡，工業(yè)用地擠壓農(nóng)耕用地。多數(shù)地方政府都以土地為主進(jìn)行融資，忽略了地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，局限了地方財政收入的渠道。采用經(jīng)濟(jì)調(diào)控和法律法規(guī)等調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，必須要先推動土地財政轉(zhuǎn)型，削弱地方財政對土地財政的依賴，避免其一味追求土地財政利益最大化，造成土地資源利用效率下降，同時敦促政府積極拓展新的地方財政收入渠道。

二是工業(yè)性用地近年來都是采用零地價以及低價出讓，這種行為雖然能吸引制造業(yè)引資，取得穩(wěn)定收入，但對土地資源利用而言，不僅利用效率低，且易造成土地利用粗放和征地矛盾，以及土地違規(guī)抵押和償債風(fēng)險大等問題，加上土地資源不可再生，長期進(jìn)行土地出讓收入的可持續(xù)性較低，隨著征地制度改革，土地出讓的成本也是持續(xù)上升，但是出讓收益卻呈現(xiàn)下降趨勢，這種矛盾加劇了土地的償債風(fēng)險，很可能會加重政府融資風(fēng)險。加快土地財政制度改革，也是為了避免土地出讓和收益的矛盾加劇，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入，避免資源過度挖掘?qū)е嘛L(fēng)險增長。

三是地方政府征地制度和財政制度發(fā)生轉(zhuǎn)變，基于我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢，地方政府的財政收入以及財政支出都要走向多元化，用多元化財政收入模式取締傳統(tǒng)的土地出讓，支撐經(jīng)濟(jì)增長的同時，穩(wěn)定城鎮(zhèn)化發(fā)展，減緩城鎮(zhèn)化高速發(fā)展步伐，用多元財政收入模式轉(zhuǎn)變土地利用方式，實現(xiàn)土地資源的合理、可持續(xù)利用，推動傳統(tǒng)粗放型土地利用方式過渡到土地集約節(jié)約利用模式，發(fā)揮土地可持續(xù)利用的正面促進(jìn)效應(yīng)。

二、加快土地財政改革，促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用的策略

為實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，推動國家經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)克服新型城鎮(zhèn)化發(fā)展下城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制和政績考核因素影響，實現(xiàn)土地財政利益最大化的同時，均衡財政運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制、農(nóng)耕用地和工業(yè)性用地，拉動經(jīng)濟(jì)增長的同時避免對土地財政的高度依賴，依據(jù)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的趨勢，實現(xiàn)土地預(yù)期收益的社會效益最大化，以調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)土地財政轉(zhuǎn)型。

（一）轉(zhuǎn)變地方政府職能，構(gòu)建多元化財政模式

土地財政改革是土地資源可持續(xù)利用的基本保障。現(xiàn)如今我國地方政府過分地依賴土地財政，通過土地財政獲取資金，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，導(dǎo)致地方建設(shè)過于膨脹和財政來源渠道單一，造成地方政府偏向于單一化發(fā)展，忽略了其他的融資和財政收入渠道。轉(zhuǎn)變地方政府職能，是為了改變地方政府的征地和融資行為，讓政府將自身定位在服務(wù)型上，按照人性化及包容性的發(fā)展理念，制定多元化考核標(biāo)準(zhǔn)和選拔方法，將土地財政納入到整體公共財政范疇中，從預(yù)算到結(jié)算、從財務(wù)管理到內(nèi)部審核，實現(xiàn)土地財政的系統(tǒng)化發(fā)展，用預(yù)算監(jiān)督做好土地出讓和土地稅收的預(yù)算管理，基于體制機(jī)制設(shè)計取締傳統(tǒng)土地利用方式，立足于土地需求，形成以土地存量為支撐的社會經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵式發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)動能的轉(zhuǎn)換，不再局限于土地財政地方政府應(yīng)遵從我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展的趨勢，從推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級入手，避免對房地產(chǎn)投資拉動的依賴，應(yīng)大力發(fā)展服務(wù)產(chǎn)業(yè)以及高科技產(chǎn)業(yè)，以此為切入點，構(gòu)建多元財政模式，實現(xiàn)消費(fèi)驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)增長，從而實現(xiàn)整個城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)升級，達(dá)到城市消費(fèi)驅(qū)動的內(nèi)涵式發(fā)展。

（二）實現(xiàn)多元供給，合理劃分土地收益

多元供給意味著土地供給不再是單一的出讓收益，而是從可轉(zhuǎn)讓、可抵押等多種形式入手，推動集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓和抵押，擴(kuò)充土地一級市場的土地供給形式，從而提高市場有效競爭，在這方面需實現(xiàn)市場化資源配置和政府宏觀調(diào)控，兩者有機(jī)融合完善土地組合出讓方法，建立多樣化的土地出讓機(jī)制，兼容多種土地出讓和收益方式，以推動土地的多元供給，例如采用招拍掛+信息公開、招拍掛+全程監(jiān)控等方式，豐富土地出讓的形式。為完善征地范圍，和優(yōu)化征地程序，需先規(guī)范土地收益分配秩序，以農(nóng)民的權(quán)益為主，建立完善的補(bǔ)償機(jī)制，在政府和市場多種手段下，推動土地征用制度改革，吸取國內(nèi)外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，遵從法律法規(guī)，界定好被征農(nóng)地的產(chǎn)生公共利益界限，然后依據(jù)公共界限劃分清楚土地收益，按照土地收益為農(nóng)民提供相應(yīng)的土地補(bǔ)償，確保土地多元供給和土地收益劃分的對應(yīng)，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，確保土地財政改革下土地增值收益得到有效保證。

（三）引導(dǎo)土地政策轉(zhuǎn)型，豐富地方政府稅源

土地財政轉(zhuǎn)型也是削弱地方政府的財政風(fēng)險，為豐富地方財政收入，需要涵養(yǎng)地方政府稅源，增加地方政府財政收入，實現(xiàn)地方財政的平穩(wěn)過渡，因此需要主動引導(dǎo)土地財政轉(zhuǎn)型，依據(jù)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展背景的不同，需要將土地財政轉(zhuǎn)型劃分為兩部分，兼顧土地財政風(fēng)險，在引導(dǎo)土地財政轉(zhuǎn)型中需要確定最佳的時期。由于土地財政是呈現(xiàn)倒“U”型曲線，最佳的引導(dǎo)時期局勢曲線的峰值，在此時期進(jìn)行財政轉(zhuǎn)型，可以實現(xiàn)土地資源適度調(diào)節(jié)，推動土地資源資本化進(jìn)程，在土地出讓收入相關(guān)評分增長的同時，利用多元財政方式，確保財政不會出現(xiàn)較大幅度的波動。地方政府稅源涵養(yǎng)中，建議加征房地產(chǎn)稅，先進(jìn)行土地優(yōu)化和房產(chǎn)各環(huán)節(jié)的稅種配置，完善房地產(chǎn)稅收體系后，為土地房產(chǎn)交易引入金融資源，鼓勵市場獵頭擔(dān)保貸款，以此獲取持續(xù)性的稅收來源，從而削弱土地融資風(fēng)險。

三、結(jié)語

綜上所述，土地財政轉(zhuǎn)型，地方政府要擺脫對土地財政的過分依賴，再在峰值點進(jìn)行財政轉(zhuǎn)型引導(dǎo)，從而實現(xiàn)土地財政的平穩(wěn)過渡，以此降低地方政府的財政風(fēng)險，豐富財政稅收稅源，實現(xiàn)土地的多元供給，用多元財政模式實現(xiàn)土地財政轉(zhuǎn)型，進(jìn)而提高土地資源的利用效率。

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