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    地方政府土地違法違規(guī)驅(qū)動(dòng)力分析

    2019-08-14 11:58:07魏伏齡
    裝飾裝修天地 2019年15期
    關(guān)鍵詞:違規(guī)違法用地

    魏伏齡

    摘? ? 要:土地執(zhí)法監(jiān)察在某種程度上有著執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題,并且違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重,在對(duì)違法違規(guī)用地進(jìn)行處置的過(guò)程中,會(huì)通過(guò)以罰代法、補(bǔ)辦手續(xù)等情況對(duì)錯(cuò)誤進(jìn)行彌補(bǔ),這些都是地方政府土地違法違規(guī)驅(qū)動(dòng)力。因此,本文針對(duì)地方政府土地違法違規(guī)驅(qū)動(dòng)力給出了詳細(xì)的分析。

    關(guān)鍵詞:地方政府;違法違規(guī);驅(qū)動(dòng)力

    1? 前言

    在十二五期間,共累計(jì)發(fā)現(xiàn)違法用地行為為38.7萬(wàn)件,其中涉及土地面積19.9萬(wàn)公頃。很多問(wèn)題的發(fā)生都與政府主導(dǎo)、默許以及支持非法擴(kuò)張有著直接的關(guān)系。本文針對(duì)地方政府土地違法違規(guī)驅(qū)動(dòng)力給出了詳細(xì)的分析和探究。

    2? 地方政府土地違法違規(guī)的表現(xiàn)形式

    2.1? 違法違規(guī)批地

    根據(jù)《全國(guó)土地分類(lèi)》當(dāng)中的一系列規(guī)定,將土地進(jìn)行了詳細(xì)的劃分,其中包括農(nóng)用地、 未利用地以及建設(shè)用地。土地的所有權(quán)權(quán)屬劃分包括農(nóng)村土地集體所有;城市土地為國(guó)家所有。在《土地管理法》當(dāng)中,也給出了明確的規(guī)定,任何個(gè)人以及單位的相關(guān)建設(shè)工作,需要對(duì)土地進(jìn)行應(yīng)用的,在經(jīng)過(guò)土地經(jīng)收程度進(jìn)行轉(zhuǎn)化,成為國(guó)有建設(shè)用地時(shí),未利用地、集體建設(shè)用地直接經(jīng)過(guò)土地征收的程序,使其成為國(guó)有建設(shè)用地[1]。

    農(nóng)轉(zhuǎn)用審批需要經(jīng)過(guò)層層審批,由市級(jí)以及上人民政府進(jìn)行審批。地方政府違法違規(guī)批地的主要形式包括:其一,農(nóng)轉(zhuǎn)用以及土地征收沒(méi)有經(jīng)過(guò)審批以及越權(quán)進(jìn)行審批,或者直接幫助企業(yè)用地,并對(duì)土地進(jìn)行規(guī)避,從而產(chǎn)生了違法以及違規(guī)用地;其二,審批通過(guò)少,用地多,用地超出批文所要求的規(guī)模以及區(qū)域,利用以租代征的形式,需要先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府站在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織中進(jìn)行租地,之后將其進(jìn)行轉(zhuǎn)租,轉(zhuǎn)移給企業(yè)。

    2.2? 違反土地供應(yīng)政策出讓土地

    為了保障土地的集約、節(jié)約利用,國(guó)土資源部頒布了《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低標(biāo)準(zhǔn)》,在其中明確提出了,工業(yè)用地需要利用招標(biāo)拍賣(mài)掛牌的形式,這樣才可進(jìn)行出讓?zhuān)渲谐鲎尩牡蛢r(jià)以及成交的價(jià)格,都不能小于所在地土地等別相對(duì)應(yīng)的最低價(jià)格。但是某地政府為了實(shí)現(xiàn)招商引資的目標(biāo),也為了對(duì)這一政策進(jìn)行規(guī)避,應(yīng)用了出讓金反還以及稅收優(yōu)惠等相關(guān)措施,這樣便可通過(guò)其他的形式將土地低價(jià)讓出[2]?;蛘咴谂c開(kāi)發(fā)商對(duì)土地出讓協(xié)議簽訂之后,對(duì)出讓的條件進(jìn)行量身定做,這樣便產(chǎn)生了虛假掛牌進(jìn)行出讓的形式。

    地方政府對(duì)于違土地供應(yīng)政策出讓的表現(xiàn)還包括:超出了《劃撥用地目錄》當(dāng)中對(duì)供應(yīng)土地的劃撥,或者沒(méi)有按照《限制供地項(xiàng)目目錄》當(dāng)中的供應(yīng)土地要求,如別墅項(xiàng)目以及高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目等。;土地供應(yīng)主體存在違規(guī)的行為,土地供應(yīng)的主體為縣以及市、人民政府以及縣國(guó)土資源局進(jìn)行實(shí)施,其中交易和儲(chǔ)備中心、交易中心以及村級(jí)組織都不是供應(yīng)的主體、在對(duì)土地進(jìn)行出讓的過(guò)程中,供應(yīng)的主體會(huì)經(jīng)常產(chǎn)生一些錯(cuò)位,所以出現(xiàn)了違規(guī)用地的行為。

    3? 地方政府土地違法違規(guī)驅(qū)動(dòng)力分析

    3.1? GDP屬于中心的政績(jī)觀

    1994年,我國(guó)對(duì)分稅制改革進(jìn)行了應(yīng)用,把全國(guó)財(cái)政體系進(jìn)行了劃分,根據(jù)相關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),在1993年中央以及地方的財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重分別為20%和78%。但到了1994年之后,占據(jù)的比重便發(fā)生了明顯的變化,分別占據(jù)55%以及45%,與稅制改革之前的數(shù)據(jù)進(jìn)行比較,地方財(cái)政收入有了明顯的下降,其幅度為30%。但是,地方政府需要承擔(dān)的事權(quán)并沒(méi)有相應(yīng)減少,這便使得分稅制改革之后的地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)出現(xiàn)了不一致的情況。在GDP作為中心的政績(jī)觀指導(dǎo)下,地方政府需要進(jìn)一步對(duì)財(cái)源的路徑進(jìn)行擴(kuò)大,其中土地一級(jí)市場(chǎng)當(dāng)中的壟斷,便成為了將融資渠道進(jìn)行擴(kuò)大的理想途徑[3]。

    地方政府通過(guò)“土地經(jīng)營(yíng)城市”住宅以及商業(yè)用地進(jìn)行出讓?zhuān)瑫?huì)使價(jià)格迅速提升,有些城市當(dāng)中的土地出讓金,明顯大于所在區(qū)域的財(cái)政收入。此外,針對(duì)工業(yè)用地出讓?zhuān)胤秸枰M(jìn)企業(yè)之后的稅收收入進(jìn)行詳細(xì)的分析和考慮,并分析就業(yè)水平的提升因素等,以便利用競(jìng)相將用地出讓的價(jià)格進(jìn)行低壓。

    3.2? 土地違法違規(guī)成本比較低

    土地執(zhí)法監(jiān)察在某種程度上有著執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題,并且違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重,在對(duì)違法違規(guī)用地進(jìn)行處置的過(guò)程中,會(huì)通過(guò)以罰代法、補(bǔ)辦手續(xù)等情況對(duì)錯(cuò)誤進(jìn)行彌補(bǔ),在2008年之后,我國(guó)頒布了《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》。盡管相關(guān)的規(guī)定非常嚴(yán)格,但是在具體查處的過(guò)程中,針對(duì)有關(guān)部門(mén)的已經(jīng)產(chǎn)生的違法行為,只是當(dāng)做了黨紀(jì)違規(guī)進(jìn)行處理。如果有非常嚴(yán)重的地方政府違法占地行為,通常也是針對(duì)相應(yīng)的負(fù)責(zé)人給予相應(yīng)的處分,如降級(jí)以及撤職等等,很少會(huì)對(duì)其進(jìn)行刑事責(zé)任追究,所以違法違規(guī)的成本并不高,這便導(dǎo)致了相關(guān)的土地違規(guī)違法應(yīng)用十分嚴(yán)重。

    4? 遏制地方政府土地違法違規(guī)的政策建議

    4.1? 拓寬地方融資渠道,節(jié)約集約利用土地

    在1994年之后,我國(guó)便頒布了分稅制改革,所以地方政府的財(cái)政收入開(kāi)始有所下降,但相應(yīng)的事權(quán)并沒(méi)有任何的變法。地方政府為了對(duì)城市進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和發(fā)展,需要應(yīng)用大量的資金,因此地方政府需要將資金的來(lái)源渠道進(jìn)行擴(kuò)寬,這樣才能減少對(duì)土地出讓金的依賴(lài)。其中,針對(duì)融資渠道的擴(kuò)寬,可通過(guò)創(chuàng)新制度進(jìn)行實(shí)現(xiàn)。例如:開(kāi)征物業(yè)稅,不但能夠幫助地方政府獲取相應(yīng)的財(cái)政來(lái)源,還能使政府的職能進(jìn)行加快轉(zhuǎn)變,從管理型政府進(jìn)行轉(zhuǎn)變,使其真正成為服務(wù)型政府。由于物業(yè)稅的收入,地方人口多少有著直接的影響關(guān)系,所以地方政府為了取得更多的物業(yè)稅收入,需要完善好相應(yīng)的服務(wù)工作,以便留住更多的人口。此外在對(duì)《預(yù)算法》第28條進(jìn)行修改之后,實(shí)現(xiàn)了地方發(fā)債,這樣可通過(guò)市政建設(shè)資金的籌集,將資金渠道進(jìn)行擴(kuò)展[4]。

    此外,除了要將融資渠道進(jìn)行擴(kuò)展之外,還需要將土地集約節(jié)約利用進(jìn)行強(qiáng)化,這樣可以使用地需求與供給之間發(fā)生的矛盾進(jìn)行緩和,例如:對(duì)存量土地挖潛進(jìn)行大規(guī)模開(kāi)展,并強(qiáng)化相應(yīng)的監(jiān)管。

    4.2? 強(qiáng)化土地違法違規(guī)問(wèn)責(zé)力度

    因?yàn)橥恋剡`法以及違規(guī)并沒(méi)有非常高的成本,對(duì)其進(jìn)行查處以及處罰的力度明顯不足,所以有些地方政府會(huì)存在僥幸心理。因此,在對(duì)土地違法違規(guī)問(wèn)責(zé)力度進(jìn)行強(qiáng)化的過(guò)程中,需要嚴(yán)格按照《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》進(jìn)行執(zhí)行,實(shí)現(xiàn)有法必依,執(zhí)法必嚴(yán)的效果,以便使地方政府違法違規(guī)用地成本得到強(qiáng)化,不但要對(duì)人進(jìn)行處理,還要對(duì)事件進(jìn)行處理,使其不會(huì)存在違法以及違規(guī)行為,這樣才能杜絕違法違規(guī)行為的產(chǎn)生。

    4.3? 建立政績(jī)考核綜合評(píng)價(jià)體系

    地方官員在相應(yīng)的約束條件下,如任職期限短、GDP為中心的政績(jī)觀念下,一般只會(huì)對(duì)引進(jìn)項(xiàng)目的投資額度、稅收增長(zhǎng)以及GDP等短期經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行過(guò)度追求,這樣便產(chǎn)生了違法以及違規(guī)用地的情況。在變革制度的過(guò)程中,需要先將相應(yīng)的約束條件進(jìn)行變革,如以GDP作為中心的政績(jī)觀等,這樣可以對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展的綜合評(píng)價(jià)體系進(jìn)行反映。

    5? 結(jié)束語(yǔ)

    總之,在對(duì)土地征收制度進(jìn)行完善的過(guò)程中,需要將之前的國(guó)土資源管理體系進(jìn)行突破,拓寬地方融資渠道,節(jié)約集約利用土地、強(qiáng)化土地違法違規(guī)問(wèn)責(zé)力度、建立政績(jī)考核綜合評(píng)價(jià)體系等,從本質(zhì)上遏制地方政府土地違法違規(guī)的政策。

    參考文獻(xiàn):

    [1] 王青,陳志剛.區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡與土地違法:基于地方政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)激勵(lì)的視角[J].中國(guó)土地科學(xué),2019(1):32~39.

    [2] 唐鵬,石曉平,曲福田.政府管制、土地違法與土地財(cái)政[J].中國(guó)土地科學(xué),2018(7):15~21.

    [3] 張紹陽(yáng),劉瓊,歐名豪.地方政府土地違法:財(cái)政激勵(lì)還是引資激勵(lì)?[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境,2017(8):115~121.

    [4] 廖宏斌.土地違法:一個(gè)政府行為的組織制度分析[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2017(4):11~17.

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