海綿城市建設中的PPP機制探討

金煉堅

摘? ? 要：近年來國內(nèi)許多大中型城市屢遭暴雨內(nèi)澇災害，城市“看?！本?jīng)r頻現(xiàn)。城市水資源短缺和水安全問題等城市水生態(tài)危機也成為社會各界關注的熱點。海綿城市的理念因此應運而生，中央與地方也紛紛出臺相關指導意見推動海綿城市建設項目落地與運行。PPP模式作為由財政部和發(fā)改委等爭相推動的重大地方政府公共服務改革措施，在交通、水利、環(huán)保、市政工程等領域的推廣與應用已初見成效，顯示了其在吸引資金、引進技術(shù)、全生命周期管理等方面的巨大優(yōu)勢。

關鍵詞：海綿城市建設;PPP機制

1? 前言

PPP模式與海綿城市建設在政策上高度相關，兩者都涉及多領域、多主體、多部門，在當前地方政府推行新型城鎮(zhèn)化建設與環(huán)境治理行動中不可避免地疊加，存在眾多的交叉點與結(jié)合點。未來海綿城市建設任重而道遠，PPP模式已成為海綿城市建設的一個重要途徑，對其應用機制的探討有助于進一步明晰兩者矛盾關系并選擇合理的建設路徑。

2? PPP模式驅(qū)動海綿城市建設的多維共力

2.1? 智力支持

與海綿城市建設相比，PPP本身就涉及多個部門和復雜的社會資本參與，并通過正式協(xié)議約束建立起一種長期合作關系，這與海綿城市在參與主體、涉及領域、實行周期等方面具有高度一致性?；锇殛P系、利益共享、風險共擔是PPP模式的突出特點，各參與主體雖然在終極目標上可能存在差異，但通過合理的合同設計，能夠?qū)⒏鞣嚼胬壴谝黄?，使各方實現(xiàn)目標的途徑變得一致，即最終都是通過項目的實施實現(xiàn)各自利益。再通過設立相應機制，各方根據(jù)自身優(yōu)勢承擔不同的風險，且將風險與收益掛鉤，保障項目建設與運營的穩(wěn)定性。此外，海綿城市建設需要復合型的人才和多學科合作的團隊作為技術(shù)支撐。公共部門在技術(shù)應用、人才培養(yǎng)、專業(yè)化管理方面存在明顯的劣勢，通過引用PPP機制可以吸引在海綿城市建設方面有能力、有經(jīng)驗的國內(nèi)外企業(yè)參與到項目建設中來。一方面政府可以從自己不擅長的職能中退出，把重心放在行政協(xié)調(diào)、政策支持、質(zhì)量和安全監(jiān)督上來，從而改進公共服務質(zhì)量;另一方面能夠激發(fā)市場活力，促進資源利用效率的提升。

2.2? 資金供給

如果把管理體系與技術(shù)保障比作海綿城市建設的“架構(gòu)”與“引擎”，那么資金保障則是項目能夠持續(xù)運行的“燃料”，缺乏必要的資金支持，項目將無法運轉(zhuǎn)。巨大的資金需求是海綿城市建設的特點之一，資金缺口難以填補也是制約海綿城市項目落地的主要瓶頸。同時也應看到海綿城市建設存在著巨大的投資空間，PPP模式作為一種以“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式，通過撬動社會資金，將成為海綿城市建設投融資的重要渠道。過往的城市基礎設施建設中，地方政府的融資行為是一種債券融資，PPP模式則將原本基于政府信用的債券模式，調(diào)整為基于項目收益的收益權(quán)模式，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。這在大大提高融資成功率的同時能節(jié)省政府的支出，還可以將項目的一部分風險轉(zhuǎn)移給社會企業(yè)，從而在一定程度上減輕政府的風險。

2.3? 機制保障

從某種意義上來說，PPP模式參與海綿城市建設，不僅能夠提供資金與技術(shù)支持，在制度安排上和機制保障上也有助于實現(xiàn)海綿城市建設的可持續(xù)和長效運行。其機制的優(yōu)越性主要體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，從合約特性來看，PPP模式強調(diào)項目建設與運營的捆綁性，它像傳統(tǒng)型合約下將項目建設與運營分別授予不同的主體，而是將其交于PPP聯(lián)合體統(tǒng)一負責。通過PPP合約下多任務統(tǒng)一授權(quán)，能夠使責任整合的特性與項目本身外部性相統(tǒng)一，實現(xiàn)各階段總體效率的最大化。同時，責任整合的情況下有利于降低激勵成本。第二，從規(guī)制設計來看，合理的規(guī)制是保障項目運行及提升效率的關鍵。針對海綿城市此類外部性較強的項目，借助收益率規(guī)制可以保證社會資本方取得正當收益，通過價格上限規(guī)制能夠產(chǎn)生激勵效益，同時避免收益過高而使公眾利益受損。PPP項目監(jiān)管機制也更具優(yōu)勢，更適宜復雜的海綿城市建設項目。PPP更注重于質(zhì)量監(jiān)管且通常在事前通過合約制定適當?shù)馁|(zhì)量標準，這種監(jiān)管是全面的、持續(xù)的，改變傳統(tǒng)碎片化分散管理，覆蓋從準入到運營各個環(huán)節(jié)。

3? 海綿城市建設中PPP模式推廣與運用的對策建議

3.1? 完善法律法規(guī)體系，建立健全體制機制

建立健全PPP相關體制機制有利于提高PPP模式的運用效率，為項目的可持續(xù)性提供保障。一方面，要建立公平有效的風險分擔與利益協(xié)調(diào)機制，在公平公正的協(xié)商談判的基礎上，設立合理的風險分擔與收益分配結(jié)構(gòu)。可根據(jù)各方獲利多少的原則考慮相應承擔的風險，使風險、收益與各主體自身的能力相匹配。另一方面，必須完善準入機制并建立靈活便捷的退出機制。政府要做好項目可行性評估以及物有所值和財政承受能力評價工作，遴選優(yōu)質(zhì)項目與優(yōu)質(zhì)企業(yè)采用PPP模式。對不愿意繼續(xù)參與PPP項目、管理運營效率低下、沒有履行合同意愿或能力的社會資本提供法制化、市場化的便利退出渠道。

3.2? 培育契約精神，增進主體間相互信任

PPP模式更廣泛的應用與發(fā)展除了要以較高水平的法治化為前提外，還應以誠信的商業(yè)文化與契約精神為鋪墊。政府部門、私人部門和公眾之間存在著多重契約關系，各參與主體應明確自身在項目中的地位，政府應以“平等民事主體”的身份與非政府主體簽訂協(xié)議，共同協(xié)作。

一是完善合同管理，在及時總結(jié)管理經(jīng)驗的基礎上，不斷完善細化合同條款，逐步形成一批科學合理、全面規(guī)范、切實可行的合同文本。加強對各參與方的法律與合同管理培訓，使各方牢固樹立法律意識和契約觀念。二是規(guī)范政府部門的相關職責，明確規(guī)定政府部門違約行為的判定依據(jù)，并制定不同程度的違約懲罰標準，提高政府違約的成本，同時應將政府違約納入年度工作情況考核，將政府契約精神作為考核政府部門績效的指標之一。三是將PPP項目的進展情況定期向社會公示，強化社會公眾對政府履約行為的監(jiān)督，積極回應公眾的訴求，引導全社會培育契約精神。

3.3? 優(yōu)化PPP模式，探索多元化的模式創(chuàng)新

地方政府可以在綜合考慮財務承受能力與PPP項目規(guī)模上限的基礎上根據(jù)本地區(qū)的社會環(huán)境狀況以及項目具體特點，嘗試各種形式的PPP模式創(chuàng)新與模式組合，以求更好地調(diào)動社會各方的積極性，滿足項目建設的不同需求，提高PPP模式運營效率。

一是創(chuàng)新PPP投融資模式，在構(gòu)建新型融資平臺與成立PPP投資引導基金的基礎上，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)金融優(yōu)勢，將PPP項目設計成互聯(lián)網(wǎng)金融中的P2G產(chǎn)品，在有效吸收民間資金進入的同時使民眾分享政府基礎設施建設所帶來的長期穩(wěn)定的投資收益。二是擴大市場參與主體，解決中小民營企業(yè)有意愿卻無能力參與合作的問題。鼓勵一些民營企業(yè)以“抱團”的方式成立項目公司，整合相互優(yōu)勢，提高整體的建設能力與抗風險能力。三是完善PPP項目合作機制。項目合同要符合國家有關部門制訂的合同指南要求，合理界定雙方的權(quán)利與義務，明確項目的收益回報機制、績效要求、應急與接管預案等關鍵環(huán)節(jié)。四是完善PPP項目的退出機制，創(chuàng)新開拓退出渠道，如公開上市、發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化等方式。在遇不可抗力或違約事件導致合作提前終止的情況下，盡可能降低合作企業(yè)面臨的風險，保障公眾利益不受損失。

參考文獻：

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