對(duì)環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的思考

嚴(yán)愷

摘要：環(huán)保組織是提起環(huán)境公益訴訟的中堅(jiān)力量，但環(huán)保組織在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)也存在主體資格不被認(rèn)可、代替環(huán)境監(jiān)管部門履職的問(wèn)題。結(jié)合目前社會(huì)狀況，法院應(yīng)以適當(dāng)寬松的視角對(duì)環(huán)保組織的主體資格進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的審查，同時(shí)環(huán)保組織也要轉(zhuǎn)變自身角色，作為“監(jiān)管者的監(jiān)督者”為環(huán)保事業(yè)貢獻(xiàn)力量。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù);公益訴訟;環(huán)保組織;主體資格

經(jīng)濟(jì)水平的快速提高總是伴隨著環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)，環(huán)境問(wèn)題與我們的生活息息相關(guān)，每個(gè)人都是環(huán)境保護(hù)的受益者，因此，環(huán)境利益屬于公共利益范疇。環(huán)境保護(hù)問(wèn)題中環(huán)保組織肩負(fù)重要的責(zé)任，起到不可替代的作用。近幾年出臺(tái)的法律法規(guī)為環(huán)保組織提起公益訴訟提供了法律框架，但在具體法律實(shí)踐中，還存在一些亟待解決的問(wèn)題。

1.綠發(fā)會(huì)訴大漠公司案案情介紹

在“中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色基金會(huì)環(huán)境污染環(huán)境污染糾紛”案①中，原告中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（以下簡(jiǎn)稱綠發(fā)會(huì)）起訴被告寧夏大漠藥業(yè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱大漠公司），稱：大漠公司未對(duì)生產(chǎn)廢水進(jìn)行合理的排放操作，造成騰格里沙漠嚴(yán)重污染。整改進(jìn)度不符合有關(guān)部門的要求，截至起訴時(shí)仍未整改完畢，因此向法院起訴大漠公司，并提出要求大漠公司停止污染環(huán)境的違法行為的要求。一審法院認(rèn)為綠發(fā)會(huì)不能被認(rèn)定為“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”的社會(huì)組織。最終裁定對(duì)綠發(fā)會(huì)的起訴不予受理。綠發(fā)會(huì)不服一審裁定，向?qū)幭幕刈遄灾螀^(qū)高級(jí)人民法院提起上訴。二審法院維持了一審裁定。綠發(fā)會(huì)不服二審裁定，申請(qǐng)?jiān)賹?。再審由最高人民法院受理，最高人民法院最高人民法院支持了綠發(fā)會(huì)的再審申請(qǐng)。最高人民法院裁定對(duì)該案進(jìn)行立案受理，這實(shí)質(zhì)上是賦予了原告提起環(huán)境公益訴訟適格主體的資格。

2.由案例引發(fā)的法理思考

2.1環(huán)保組織作為適格訴訟主體的認(rèn)定資格問(wèn)題

案中的一個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)是原告是否具有提起環(huán)境公益訴訟主體資格。環(huán)保組織屬于社會(huì)組織范疇，我們可以首先從相關(guān)法律規(guī)定入手，對(duì)相關(guān)要求進(jìn)行分析。

結(jié)合相關(guān)法條，我認(rèn)為相關(guān)形式構(gòu)成要件應(yīng)該有以下幾點(diǎn)：

第一，根據(jù)法律條文，社會(huì)團(tuán)體、非民辦企業(yè)和基金會(huì)是提起環(huán)境公益訴訟的適格主體。

第二，該組織必須在必須在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記。

第三，專門從事公益活動(dòng)。此處的“專門”二字我認(rèn)為可以從兩方面理解，一是從形式上來(lái)看，該社會(huì)組織的章程所規(guī)定的內(nèi)容與公共利益或環(huán)境保護(hù)相關(guān)，社會(huì)組織章程所規(guī)定的范圍一般較廣，如果要求社會(huì)組織只能從事環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，未免過(guò)于嚴(yán)苛，因此，《環(huán)境公益訴訟解釋》第4條在司法解釋權(quán)限范圍內(nèi)適度放寬了相關(guān)要求，即不要求其唯一的宗旨和業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)環(huán)境公共利益，只要其中的一項(xiàng)或者幾項(xiàng)為維護(hù)環(huán)境公共利益即可;二是從實(shí)質(zhì)上來(lái)看，該社會(huì)組織在成立后，所做工作均與環(huán)境保護(hù)的公共利益相關(guān)，無(wú)論是參與環(huán)境的具體治理與保護(hù)工作，還是旨在提高環(huán)境保護(hù)的治理體系和治理能力，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“專門”從事公益活動(dòng)。

第四，連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。作為提出環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織應(yīng)該向法院提交相關(guān)無(wú)違法記錄證明。

第五，社會(huì)組織提起的訴訟所涉及的社會(huì)公共利益，應(yīng)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性。綜合相關(guān)司法實(shí)踐，關(guān)聯(lián)性并不是說(shuō)訴訟所涉及的社會(huì)公共利益與該組織章程和工作內(nèi)容一一對(duì)應(yīng)，而是只要該組織的工作的目的與所保護(hù)的該社會(huì)公共利益一致即可。

綜上所述，我認(rèn)為法律對(duì)社會(huì)組織提出環(huán)境公益訴訟的要求并不算嚴(yán)格，但據(jù)公開(kāi)資料統(tǒng)計(jì)，2018年最高院工作報(bào)告指出，近5年來(lái)，社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟案件僅為252 件。②而截至2018年4月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件2萬(wàn)件。依據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的調(diào)查報(bào)告顯示： 環(huán)境公益訴訟中，社會(huì)組織表現(xiàn)出的主觀參與性并不理想，在需要維權(quán)時(shí)，表示愿意將環(huán)境公益訴訟作為首要方式的此類組織約占據(jù)總數(shù)的三成; 約有57%的此類組織持謹(jǐn)慎態(tài)度，表示對(duì)于環(huán)境公益訴訟的發(fā)起需要結(jié)合實(shí)際情況再進(jìn)行決定; 約有11%的此類組織對(duì)環(huán)境公益訴訟這一維權(quán)手段給出明確的否定; 從而表現(xiàn)出了偏低的訴訟意愿，而有環(huán)境訴訟記錄的環(huán)保組織約14%的比例也支持了這一觀點(diǎn)。[1]可以說(shuō)，環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的積極性并不高，筆者認(rèn)為這與環(huán)保組織在訴訟中一般難以認(rèn)定為適格主體有很密切的關(guān)系。

環(huán)保組織是非營(yíng)利性的社會(huì)組織，其章程旨在維護(hù)公共利益，尤其是環(huán)境公共利益。環(huán)保組織一般配備具有專業(yè)知識(shí)的人員和一定的專業(yè)設(shè)備。環(huán)保組織在環(huán)保工作中具有不可替代的作用，在環(huán)境公益訴訟中也具有天然的優(yōu)勢(shì)。

2.1.1環(huán)保組織不具有公權(quán)力屬性

在我國(guó)設(shè)立有專門的環(huán)境保護(hù)的環(huán)境監(jiān)管部門，通常情況下，由環(huán)境監(jiān)管部門通過(guò)監(jiān)督與執(zhí)法維護(hù)環(huán)境公共利益。因此，當(dāng)發(fā)生環(huán)境公共利益被破壞的情形時(shí)，絕大部分原因在于環(huán)境監(jiān)管部門的不作為。檢察機(jī)關(guān)雖然也可以提起環(huán)境公益訴訟，但檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公權(quán)力與審判權(quán)力的監(jiān)督者，提起訴訟代表著對(duì)行政機(jī)關(guān)之前行為的縱容，也代表著承認(rèn)自己監(jiān)督職能上的缺失，進(jìn)而產(chǎn)生監(jiān)督權(quán)與訴權(quán)的矛盾。檢察機(jī)關(guān)一般代表國(guó)家的利益，但國(guó)家利益有時(shí)候與公共利益并不完全一致，難免在某些情況下難以兼顧國(guó)家利益和公共利益。環(huán)保組織作為社會(huì)組織，是公共利益的直接代表者，公共利益也是環(huán)保組織的唯一追求，環(huán)保組織對(duì)環(huán)境公共利益也有最深刻的感受，更適合提起環(huán)境公益訴訟。

2.1.2環(huán)保組織具有更強(qiáng)的專業(yè)性

目前，檢察院一般設(shè)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察科，但筆者從各檢察院查詢獲知，市級(jí)檢察院生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察科配備人數(shù)一般為3-5人，省級(jí)人數(shù)同比稍多，但仍難以承擔(dān)大量的企業(yè)違法情況監(jiān)督、環(huán)境監(jiān)管部門不作為以及提起環(huán)境公共利益訴訟的工作。同比而言，環(huán)保組織具有更好的群眾基礎(chǔ)，也具有人數(shù)上的優(yōu)勢(shì)，環(huán)保組織的工作者對(duì)環(huán)境保護(hù)工作也懷有更大的熱情。環(huán)保組織配備有較多具有專業(yè)知識(shí)的成員，且各自有明確地分工，能夠更好地完成搜集證據(jù)、損害程度鑒定等環(huán)節(jié)。環(huán)保組織接受社會(huì)的捐贈(zèng)，有獨(dú)立地資金來(lái)源，可以進(jìn)行一些大規(guī)模、長(zhǎng)時(shí)間的工作，有利于訴訟工作的開(kāi)展。

2.1.3環(huán)保組織提起訴訟有利于激發(fā)群眾熱情

“截至目前，環(huán)保相關(guān)的社會(huì)組織中，在各級(jí)民政部門已有登記的數(shù)量突破6000個(gè)，這其中，在國(guó)務(wù)院民政部門進(jìn)行登記的有36個(gè)，此外，有300 多個(gè)在省級(jí)民政部門登記的，而于設(shè)區(qū)內(nèi)市級(jí)民政部門完成登記的則超過(guò)700個(gè)?！蓖ㄟ^(guò)以上數(shù)據(jù)可知，我國(guó)具備起訴資格的社會(huì)組織已突破1000 個(gè)。 由此可見(jiàn)，環(huán)保組織在我國(guó)已初具規(guī)模。環(huán)保組織通過(guò)訴訟的方式可以吸引社會(huì)關(guān)注度，樹(shù)立良好示范，激發(fā)群眾參與環(huán)保工作的熱情，為其他環(huán)保組織積累工作經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)通過(guò)提起訴訟也有利于獲得捐贈(zèng)資金，使環(huán)保組織的運(yùn)作形成良性循環(huán)，更好地投入的環(huán)保事業(yè)的建設(shè)中。

結(jié)合以上幾個(gè)方面，我認(rèn)為審判機(jī)關(guān)在認(rèn)定環(huán)保組織是否符合環(huán)境公益訴訟主體資格時(shí)應(yīng)該以略微寬松的審查視角進(jìn)行。具體來(lái)說(shuō)，準(zhǔn)確判斷社會(huì)組織是否具備環(huán)境公益訴訟主體資格，關(guān)鍵是看該組織是否把維護(hù)環(huán)境公共利益作為其成立宗旨和開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)的目標(biāo)。《環(huán)境公益訴訟解釋》第4條在司法解釋權(quán)限范圍內(nèi)適度放寬，只要該組織的一項(xiàng)或幾項(xiàng)宗旨是維護(hù)環(huán)境公共利益就可以認(rèn)定為符合條件。如果組織的章程中并未明確規(guī)定維護(hù)環(huán)境公共利益，但該組織在實(shí)際工作中從事與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的內(nèi)容，并向法院提交相關(guān)證據(jù)，也應(yīng)該可以認(rèn)為符合起訴主體資格，即進(jìn)行“實(shí)質(zhì)”上的審查認(rèn)定。只有讓更多的人參與環(huán)境保護(hù)工作中，才能更好地培養(yǎng)公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，促成全社會(huì)環(huán)境保護(hù)的共識(shí)，讓我們擁有更舒適的生活環(huán)境。

2.2環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的定位與功能不當(dāng)

在“中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色基金會(huì)環(huán)境污染環(huán)境污染糾紛”案中，綠發(fā)會(huì)要求被告恢復(fù)生態(tài)環(huán)境或者成立沙漠環(huán)境修復(fù)專項(xiàng)基金并委托具有資質(zhì)的第三方進(jìn)行修復(fù)并由法院組織原告、技術(shù)專家、法律專家、人大代表、政協(xié)委員共同驗(yàn)收。

而根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第三十五條規(guī)定及《土壤污染防治法》第四十五條、四十六條，“恢復(fù)生態(tài)環(huán)境”是責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的行政法律義務(wù)，如果責(zé)任人不履行恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)由環(huán)境監(jiān)管部門通過(guò)行政執(zhí)法的方式強(qiáng)制其履行或者代其履行由責(zé)任人承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。

這體現(xiàn)出環(huán)保組織目前在環(huán)境公益訴訟中提出訴訟請(qǐng)求時(shí)，混淆了環(huán)境民事責(zé)任與環(huán)境行政義務(wù)，與法院一起更多的承擔(dān)了應(yīng)該由環(huán)境監(jiān)管部門履行的環(huán)保職責(zé)。環(huán)保組織作為環(huán)境監(jiān)管部門的監(jiān)督者，理應(yīng)監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管部門履職情況，結(jié)果卻把目標(biāo)對(duì)準(zhǔn)了企業(yè)，通過(guò)訴訟的方式與法院一道對(duì)代替環(huán)境監(jiān)管部門進(jìn)行行政執(zhí)法。

這一問(wèn)題的原因在于我國(guó)相關(guān)立法的不明確?！吨腥A人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條明確了提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格，但沒(méi)有明確具體的規(guī)定。修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》明確了提起環(huán)境公益訴訟的“社會(huì)組織”的條件，但沒(méi)有明確企業(yè)的違法行為僅是民事行為還是包括行政行為?！蛾P(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》與《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》將能夠提起環(huán)境行政公益訴訟的主體限定為人民檢察院，而將環(huán)保組織排除在外。

僅具有提起環(huán)境民事公益訴訟的資格而無(wú)權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟的立法現(xiàn)狀，使環(huán)保組織無(wú)法通過(guò)環(huán)境行政公益訴訟來(lái)督促環(huán)境監(jiān)管部門履行環(huán)保職責(zé)，只好將矛頭指向企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者等私主體，通過(guò)環(huán)境民事公益訴訟借助司法權(quán)力促使相關(guān)私主體救濟(jì)生態(tài)損害。在此過(guò)程中，本應(yīng)積極履行環(huán)保職責(zé)維護(hù)環(huán)境公益的環(huán)境監(jiān)管部門卻成了旁觀者，本應(yīng)恪守司法謙抑的法院卻不得不主動(dòng)承擔(dān)維護(hù)環(huán)境公益的行政職能。[3]實(shí)際上，環(huán)境公益訴訟立法的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在行政公益訴訟領(lǐng)域，賦予環(huán)保組織提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利，從而有效地督促環(huán)境監(jiān)管部門履行環(huán)保職責(zé)，以預(yù)防生態(tài)損害的產(chǎn)生和及時(shí)修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。[4]

3. 環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的未來(lái)發(fā)展方向

3.1環(huán)保組織應(yīng)處于環(huán)境保護(hù)工作的輔助地位

環(huán)保組織的宗旨是保護(hù)環(huán)境公共利益，配備有專業(yè)的知識(shí)和專業(yè)的人員，擁有維護(hù)環(huán)境公共利益的熱情，但環(huán)保組織沒(méi)有公權(quán)力作為支撐，無(wú)法對(duì)違法企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法。有些情況下，環(huán)境監(jiān)管部門或因?yàn)槲幢M責(zé)，或因黨政領(lǐng)導(dǎo)干部干擾，不能及時(shí)對(duì)環(huán)境污染違法情況進(jìn)行及時(shí)查處，這時(shí)就需要環(huán)保組織對(duì)環(huán)境監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)督，督促其履職。同時(shí)，借助自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)協(xié)助環(huán)境監(jiān)管部門救濟(jì)已經(jīng)被損害的生態(tài)環(huán)境，為證據(jù)搜集等環(huán)節(jié)提供技術(shù)支持。環(huán)保及機(jī)構(gòu)應(yīng)將其定位為“監(jiān)管者的監(jiān)督者”的角色。

3.2環(huán)保組織應(yīng)采取多元的方式維護(hù)環(huán)境公共利益

除提起訴訟的方式外，環(huán)保組織應(yīng)該采取多元的方式維護(hù)環(huán)境公共利益。第一，采取宣傳教育的方式培養(yǎng)公民環(huán)保理念與法治觀念，防范于未然;第二，利用自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)積極參與被破壞的生態(tài)環(huán)境的救濟(jì)工作中;第三，監(jiān)督企業(yè)相關(guān)環(huán)境保護(hù)工作，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法犯罪行為積極向環(huán)境監(jiān)管部門進(jìn)行舉報(bào);第四，在環(huán)境監(jiān)管部門提起環(huán)境公益訴訟后，協(xié)助支持環(huán)境監(jiān)管部門的工作;第五，督促環(huán)境監(jiān)管部門履職，經(jīng)督促無(wú)效后，仍可以通過(guò)提起環(huán)境公益訴訟維護(hù)環(huán)境公共利益。

4.結(jié)語(yǔ)

目前環(huán)保組織過(guò)于頻繁通過(guò)提起訴訟的方式來(lái)維護(hù)環(huán)境公共利益、司法機(jī)關(guān)越俎代庖環(huán)境監(jiān)管部門履職的情形并非正?，F(xiàn)象，這反映出我國(guó)立法方面的不完善、環(huán)保組織功能錯(cuò)位、司法機(jī)關(guān)司法權(quán)過(guò)度的問(wèn)題。我們要學(xué)習(xí)國(guó)外立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，找準(zhǔn)各機(jī)關(guān)、組織的定位，為環(huán)境公益訴訟濾清脈絡(luò)，共同為我們賴以生存的生態(tài)環(huán)境奮斗。

注釋：

案例號(hào)：（2014）高民終字第692號(hào)

《2018年最高人民法院工作報(bào)告》

參考文獻(xiàn)：

[1]王燦發(fā)，程多威.新環(huán)境保護(hù)法下環(huán)境公益訴訟面臨的困境及其破解[J].法律適用，2014，（8）.

[2]郄建榮.9家環(huán)保組織一年提起37起環(huán)境公益訴訟.[EB/OL]法制日?qǐng)?bào)-法制網(wǎng).[ 2016-03-20].http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2016-03/20/content_ 6531730.htm？node=20908.

[3] 生態(tài)損害救濟(jì)中環(huán)保組織的定位與功能———以幾個(gè)典型環(huán)境公益訴訟案件為切入點(diǎn).[J].社會(huì)科學(xué)家，2017（10）：105-110.

[4] 沈國(guó)明，史建三，吳天昊，等.在規(guī)則與現(xiàn)實(shí)之間———上海市地方立法評(píng)估報(bào)告[M].上海人民出版社 2009年版，第10頁(yè).