公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示

鄭宇 王哲 鄭純

摘要：隨著生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益突出以及人們的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)逐步增強(qiáng)，如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中進(jìn)行合理的生態(tài)補(bǔ)償從而提升發(fā)展質(zhì)量是人們一直以來(lái)追求的目標(biāo)。公益林強(qiáng)大的正外部性產(chǎn)生的價(jià)值難以準(zhǔn)確地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)衡量，因此在梳理我國(guó)公益林生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀與問(wèn)題的同時(shí)，應(yīng)結(jié)合國(guó)外先例的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，最大程度地提出符合各方利益的公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制架構(gòu)，劃清政府和市場(chǎng)的職責(zé)界限，形成公益林生態(tài)補(bǔ)償造血機(jī)能與自我發(fā)展機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公益林;生態(tài)補(bǔ)償;機(jī)制完善;凈化空氣;涵養(yǎng)水源

中圖分類號(hào)： F307.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1002-1302（2019）01-0326-04

眾所周知，公益林具有凈化空氣、涵養(yǎng)水源、保持水土以及提供生物多樣性等功能，這些準(zhǔn)公共生態(tài)服務(wù)難以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此，有必要制定和實(shí)施公益林生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償制度，促進(jìn)公益林生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。國(guó)外公益林生態(tài)補(bǔ)償起步較早，補(bǔ)償模式主要有2種：一是政府參與模式，包括建立生態(tài)補(bǔ)償基金、設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償稅、不同區(qū)域轉(zhuǎn)移支付以及擴(kuò)展到不同流域合作補(bǔ)償?shù)萚1]。這種模式的主要特點(diǎn)是政府財(cái)政轉(zhuǎn)移與主導(dǎo)，由于政府機(jī)構(gòu)實(shí)施范圍廣、政策目的多樣化，具有核算以及支付方式規(guī)范統(tǒng)一、快速便捷等特點(diǎn)，但是效率較低也造成了生態(tài)環(huán)境不同程度的二次損害[2-5]。二是市場(chǎng)參與模式，包括建立綠色償付制度、生態(tài)配額市場(chǎng)配置、統(tǒng)一建立生態(tài)標(biāo)簽體系、設(shè)立排放許可證交易和國(guó)際碳匯交易[6]。該模式的主要特點(diǎn)為生態(tài)服務(wù)使用者或受益者付費(fèi)體現(xiàn)出自覺性，并且利用中介機(jī)構(gòu)管理運(yùn)作，實(shí)施范圍集中，目的明確，補(bǔ)償方式多樣化，補(bǔ)償效率較高[7-8]。公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一種生態(tài)資源環(huán)境價(jià)值“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化”的公共制度約束安排，通過(guò)對(duì)公益林生態(tài)利益的二次分配，建立了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境資源保護(hù)之間的矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制[9]，這些生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐由于法律規(guī)范健全、政府支付能力較強(qiáng)、產(chǎn)權(quán)制度完善、市場(chǎng)機(jī)制成熟、多方主體參與等內(nèi)外部因素完善而取得了一定成效[10]。

目前國(guó)內(nèi)公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究主要集中于以下幾個(gè)方面：首先，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制3個(gè)階段的界定分別為前期財(cái)政扶持的輸血階段、中期政府和市場(chǎng)相結(jié)合的階段、最后的利用市場(chǎng)造血階段[11-12]。其次是對(duì)于生態(tài)資源評(píng)估方法的探究，潛在的生態(tài)價(jià)值估算以及通過(guò)修復(fù)已破壞的生態(tài)植被的資金投入核算[13]，此外還有補(bǔ)償資金來(lái)源等問(wèn)題。有學(xué)者指出，補(bǔ)償模式的設(shè)計(jì)應(yīng)與生態(tài)服務(wù)的公共物品屬性相結(jié)合[14-15]，但研究主要集中在生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)或幾個(gè)方面，對(duì)補(bǔ)償機(jī)制各要素之間的內(nèi)在聯(lián)系和相互影響卻較少涉及[16]。受害者和受益者地域不同等問(wèn)題，加劇了補(bǔ)償資金具體核算的復(fù)雜性，加上生態(tài)林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度尚未成熟[17]，也缺失法律法規(guī)營(yíng)造良好的外部協(xié)助環(huán)境。從以上文獻(xiàn)可以得出，國(guó)外研究主要是主體角度和制度角度，并著重于具體的案例分析。國(guó)內(nèi)研究主要集中在機(jī)制和外部影響因素，以及宏觀政策方向。鑒于此，本文在整理我國(guó)公益林補(bǔ)償現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外公益林補(bǔ)償措施的經(jīng)驗(yàn)，為探索建立中國(guó)特色公益林補(bǔ)償模式提供政策建議。

1 公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠鹪磁c發(fā)展

生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)為公益林生態(tài)系統(tǒng)具有正外部性，公益林生態(tài)補(bǔ)償是彌補(bǔ)公益林隱性價(jià)值，同時(shí)糾正公益林生態(tài)系統(tǒng)的掠奪性開發(fā)，保護(hù)人類賴以生存的環(huán)境，是維護(hù)公益林生態(tài)系統(tǒng)正常運(yùn)行的關(guān)鍵一環(huán)。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施可以追溯至1976年德國(guó)開始的Engriffs regelung生態(tài)補(bǔ)償政策，之后1986年美國(guó)開始實(shí)施零凈損失政策，對(duì)促進(jìn)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償起到了示范作用。

我國(guó)的公益林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度于2004年正式建立，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每年75元/hm2。2010年起，集體和個(gè)人所有的國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到每年150元/hm2。國(guó)有的國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不變，補(bǔ)償基金用于公益林的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理以及森林資源建檔、森林防火、林業(yè)有害生物防治、補(bǔ)植、撫育和其他相關(guān)支出。集體所有的國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償基金主要用于以下方面：集體管護(hù)支出為每年 48.75元/hm2，其中，用于管護(hù)人員勞務(wù)報(bào)酬和依法規(guī)定的政策性社會(huì)保險(xiǎn)41.25元，用于公益林防火、林業(yè)有害生物防治、公益林監(jiān)測(cè)、檔案建設(shè)、培訓(xùn)、設(shè)施維護(hù)等項(xiàng)目支出7.5元;集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償支出每年97.5元/hm2。個(gè)人所有的國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償基金補(bǔ)償農(nóng)民為每年 138.75元/hm2。2013年，中央財(cái)政進(jìn)一步將集體和個(gè)人所有的國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到每年225元/hm2。2015年，提高國(guó)有國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至每年90元/hm2。

近年來(lái)，我國(guó)提出建設(shè)五位一體總體布局，著重強(qiáng)調(diào)全面落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)，樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式建設(shè)美麗中國(guó)，也是對(duì)仍處于淺層保護(hù)制度的公益林及其發(fā)展方向升級(jí)的指引。

2 公益林補(bǔ)償問(wèn)題

毫無(wú)疑問(wèn)，公益林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度自建立以來(lái)取得了明顯成效，為公益林面積增加起到了助推作用，但與此同時(shí)，公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行中也暴露出一些問(wèn)題。

2.1 公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，公益林所有者未能獲得應(yīng)有的收益

目前，集體和個(gè)人所有的國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年225元/hm2，雖然補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐漸提高，但整體而言仍然偏低，不能充分體現(xiàn)公益林的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，林農(nóng)因公益林政策約束產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失無(wú)法得到彌補(bǔ)，收入受到了較大的影響，也打擊了林農(nóng)管護(hù)公益林的積極性。

此外，雖然政策明確了補(bǔ)償資金的用途及分配，各地也規(guī)定了補(bǔ)償資金中落實(shí)到公益林所有者的最低額，但具體的補(bǔ)償資金分配使用，包括公益林所有者獲得的份額以及公共管護(hù)費(fèi)用、管護(hù)人員經(jīng)費(fèi)與比例在各地都不盡相同，公共管護(hù)及其他支出擠占補(bǔ)償資金的現(xiàn)象較為突出。

2.2 公益林補(bǔ)償預(yù)算及動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不完善

現(xiàn)行的公益林補(bǔ)償采用靜態(tài)預(yù)算，按照社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、資源狀況、績(jī)效評(píng)價(jià)、生態(tài)政策、財(cái)力狀況和不同權(quán)重制定補(bǔ)貼金額，缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀的動(dòng)態(tài)考慮。

另一方面，公益林區(qū)劃時(shí)以生態(tài)特征為首要考量標(biāo)準(zhǔn)，忽略了對(duì)林地經(jīng)濟(jì)價(jià)值差異的判斷。在實(shí)踐中，將產(chǎn)出水平較低和交通不便區(qū)域的次生林劃為公益林，對(duì)農(nóng)戶的影響較小，農(nóng)戶通過(guò)公益林補(bǔ)償可以彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)損失，因而公益林建設(shè)的阻力較小。而成熟期的人工造林劃為公益林對(duì)農(nóng)戶收入影響較大，反對(duì)意見多且相應(yīng)的阻力也較大。同時(shí)，從公益林的生態(tài)屬性看，樹種結(jié)構(gòu)合理、林分質(zhì)量高的林地具有較高的生態(tài)價(jià)值，應(yīng)該給予更多的補(bǔ)償，但在實(shí)踐中采取的一刀切的補(bǔ)償方式，降低了林農(nóng)管護(hù)林地的積極性。中央和各級(jí)地方財(cái)政雖然逐年加大對(duì)森林撫育等公益林提質(zhì)增效方面建設(shè)資金的投入，但仍然不足。

2.3 公益林補(bǔ)償資金來(lái)源單一

目前公益林生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源包括國(guó)家財(cái)政和地方政府的分?jǐn)?，以及貸款、外資、自籌經(jīng)費(fèi)等渠道。其中主要依靠國(guó)家財(cái)政預(yù)算，貸款和利用外資處于起步階段，占比較小，補(bǔ)償資金來(lái)源渠道單一，多元化的補(bǔ)償機(jī)制還沒有形成?；I集資金的方式也缺少市場(chǎng)化運(yùn)作，導(dǎo)致補(bǔ)償范圍狹窄、補(bǔ)償水平低下以及補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于單一。

2.4 公益林經(jīng)營(yíng)利用的限制凸顯了補(bǔ)償機(jī)制的不足

和商品林相比，公益林的特殊性使得它缺乏流轉(zhuǎn)和抵押權(quán)力，難以獲得金融資金支持，同時(shí)，公益林的禁伐要求也嚴(yán)重影響了林農(nóng)對(duì)財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)。雖然禁伐政策在地方上有一定的突破，但不能解決財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)和融資等實(shí)際問(wèn)題，實(shí)際偏低的公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上拉大了與商品林價(jià)值變現(xiàn)能力的差距，林農(nóng)要求提高公益林補(bǔ)償資金與財(cái)政壓力的矛盾越發(fā)明顯。

3 公益林生態(tài)補(bǔ)償制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外的生態(tài)補(bǔ)償側(cè)重于2個(gè)方面：一是補(bǔ)償主體的甄別。通過(guò)對(duì)補(bǔ)償區(qū)域的環(huán)境壓力和補(bǔ)償者的環(huán)境目標(biāo)偏好研究，區(qū)別對(duì)待不同行為主體，優(yōu)化選取補(bǔ)償區(qū)域，提高補(bǔ)償效益。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定。計(jì)算過(guò)程中更加注重補(bǔ)償差異性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、補(bǔ)償意愿等的差異，提供的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較準(zhǔn)確地接近農(nóng)戶的機(jī)會(huì)成本，符合受償意愿，降低了補(bǔ)償之后繼續(xù)破壞的可能性，為后續(xù)提供良好生態(tài)服務(wù)創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)。

3.1 法律制定方面

美國(guó)、德國(guó)、日本3個(gè)國(guó)家均是通過(guò)完善的森林法律體系來(lái)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償制度基本框架，采用基本法與單行立法并行的形式確定具體的補(bǔ)償方式、原則、范圍與實(shí)施條件，制度較為科學(xué)與完備，創(chuàng)造了良好的法律制度環(huán)境。

美國(guó)1985年開始的農(nóng)業(yè)法案中確立了土地休耕還林保護(hù)計(jì)劃，此后，在歷次的農(nóng)業(yè)法案中均明確了這一制度體系，政府對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境所放棄的耕種和被迫承擔(dān)的機(jī)會(huì)成本進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償。以簽訂合同登記注冊(cè)的土地?cái)?shù)量為準(zhǔn)，用近些年的土地租金向農(nóng)民支付租金，并分擔(dān)農(nóng)民轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式過(guò)程中約50%的成本，一般合同期為10～15年。補(bǔ)償金完全由政府提供，在項(xiàng)目實(shí)施中遵循農(nóng)戶自愿的原則。

德國(guó)通過(guò)《聯(lián)邦森林法》《土地整理法》和《建筑法典》確立了穩(wěn)定森林面積、統(tǒng)一生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及維護(hù)生物多樣性于一體的森林生態(tài)補(bǔ)償制度框架。根據(jù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)，依據(jù)森林的防護(hù)功能及游憩功能，維護(hù)和營(yíng)造森林;對(duì)更變土地利用性質(zhì)、采伐等做出詳細(xì)的規(guī)定，改善森林狀況、所有制結(jié)構(gòu)及林道等生產(chǎn)基礎(chǔ)。

日本是亞洲實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償最早也是世界上森林資源發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，維護(hù)良好森林生態(tài)資源主要受益于其森林生態(tài)補(bǔ)償制度，確定財(cái)政補(bǔ)貼與金融扶持政策調(diào)控結(jié)合的補(bǔ)償規(guī)制，最大程度地調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶保護(hù)森林生態(tài)的積極性。

3.2 補(bǔ)償計(jì)算方面

有關(guān)核定生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的方法頗有爭(zhēng)論，將其作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，目前條件尚未具備，但對(duì)生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值認(rèn)識(shí)具有重要的意義。機(jī)會(huì)成本法是被普遍認(rèn)為的可行性較高的補(bǔ)償方法。Macmillan等在蘇格蘭的調(diào)研結(jié)果說(shuō)明，新造林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定與新造林地的生態(tài)服務(wù)功能的大小沒有關(guān)系，而是與新造林地的機(jī)會(huì)成本密切相關(guān)[18]。當(dāng)然，確定機(jī)會(huì)成本是建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的難點(diǎn)，土地價(jià)值在一定程度上受到土地覆被植被、土壤質(zhì)量好壞、坡度大小、氣候變化、道路布設(shè)等因素影響，因此機(jī)會(huì)成本隨著土地的社會(huì)和自然經(jīng)濟(jì)條件不同而發(fā)生巨大變化[19]。

Wǜnscher等認(rèn)為，缺乏考慮地區(qū)自然資源差異性的補(bǔ)償必然會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償效益的損失，所以選取提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值、毀林帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)因素以及提供生態(tài)服務(wù)的各項(xiàng)成本等指標(biāo)來(lái)研究生態(tài)補(bǔ)償效益的高低，按照成本的空間差異來(lái)配置補(bǔ)償資金，補(bǔ)償效益會(huì)有所改善[20]。

此外，條件價(jià)值法是目前補(bǔ)償現(xiàn)有公共物品和生態(tài)服務(wù)價(jià)值公認(rèn)的方法之一，由Davis在1963年首次建立并應(yīng)用，是通過(guò)問(wèn)卷詢問(wèn)引導(dǎo)受訪者說(shuō)出支付意愿或受償意愿的具體貨幣數(shù)額，進(jìn)而得到公共物品補(bǔ)償價(jià)值的方法[21]。

3.3 支付方式方面

巴西各州收取流轉(zhuǎn)稅，規(guī)定25%分配給州政府之下的政府承擔(dān)，其中市政府稅收任務(wù)的75%按照城市占據(jù)州的總ICMS份額確定，剩下的25%按照人口數(shù)量、自然地理和經(jīng)濟(jì)因素來(lái)分配，1990年開始納入生態(tài)環(huán)境因素，具體計(jì)算流程為：收集每個(gè)城市的自然保護(hù)區(qū)信息，同時(shí)根據(jù)流域保護(hù)和保護(hù)區(qū)面積計(jì)算生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)，最后公布分配結(jié)果并進(jìn)行效果評(píng)估。

日本在充分考慮補(bǔ)償主體和客體不同利益訴求的前提下確定補(bǔ)償金額，政府作為補(bǔ)償主體時(shí)，明確說(shuō)明政府與地方之間嚴(yán)格按照4 ∶ 1的配比進(jìn)行補(bǔ)償配套跟進(jìn)，切實(shí)完成地方政府的主體補(bǔ)償責(zé)任。國(guó)家僅進(jìn)行有限的補(bǔ)償，其他部分由具體的地區(qū)受益者來(lái)承擔(dān)。

Koh提出生態(tài)補(bǔ)償措施除了與污染者支付原則相關(guān)，還建議開發(fā)者支付原則作為更全面的原則，著重分析最少化破壞，補(bǔ)充定量和定性生態(tài)評(píng)估方法，開發(fā)者籌集補(bǔ)償池確保土地供應(yīng)有戰(zhàn)略規(guī)劃，并維護(hù)國(guó)家社會(huì)安全穩(wěn)定[1]。

加拿大在實(shí)踐中以生產(chǎn)能力的無(wú)凈損失為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償確定棲息地補(bǔ)償金額，使用棲息地分布和魚類種群的基線調(diào)查，實(shí)現(xiàn)生態(tài)棲息地的恢復(fù)。Scruton等不僅僅把單一的森林生態(tài)價(jià)值考慮在內(nèi)，還涉及森林生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)植物多樣性的價(jià)值核算，這也啟示我們應(yīng)用系統(tǒng)的眼光來(lái)看待森林生態(tài)價(jià)值的計(jì)算[22]。

3.4 主體參與方面

政府應(yīng)積極引導(dǎo)市場(chǎng)和民間力量來(lái)參與生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)，社會(huì)和民眾生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)逐漸增強(qiáng)，生態(tài)補(bǔ)償從開始的被動(dòng)行為演變?yōu)樽杂X性公眾參與行為是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。日本民間設(shè)立了“綠色羽毛基金”，每年由民間組織負(fù)責(zé)向日本各大財(cái)團(tuán)、企業(yè)和個(gè)人籌款，為森林補(bǔ)償建設(shè)提供了有力的資金支持。同時(shí)，非政府組織和社工團(tuán)體等也對(duì)生態(tài)補(bǔ)償體系建設(shè)起到了補(bǔ)充作用。

市場(chǎng)主導(dǎo)型的自愿協(xié)商補(bǔ)償是基于科斯外部性內(nèi)部化的最有效方式，然而缺乏相關(guān)的法律法規(guī)可能會(huì)使賠償在短期內(nèi)或無(wú)法實(shí)現(xiàn)，同時(shí)運(yùn)用市場(chǎng)方法進(jìn)行成本收益分析和利益相關(guān)者意愿分析應(yīng)考慮制定政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

Yu等指出市場(chǎng)監(jiān)管與政府管理相結(jié)合，將更好地推動(dòng)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施。在生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)作體系中，應(yīng)該使用市場(chǎng)調(diào)節(jié)，補(bǔ)償金額將由受益人的需求和付款人的供給決定[3]。在生態(tài)補(bǔ)償管理體系中，政府管理部門將在必要的監(jiān)督管理方面作出更多的貢獻(xiàn)，建立現(xiàn)場(chǎng)補(bǔ)償監(jiān)督制度，覆蓋整個(gè)補(bǔ)償期間的所有環(huán)節(jié)和對(duì)象。

4 公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建啟示

公益林生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)文明思維方式的具體展現(xiàn)，簡(jiǎn)言之，為生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)。公益林生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為主要目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)提供的服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，以政府調(diào)控和市場(chǎng)配置等經(jīng)濟(jì)手段為主要方式，調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排。根據(jù)上述國(guó)外先例經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)具體情況，提出以下公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建啟示。

4.1 加快生態(tài)補(bǔ)償全面立法

搭建我國(guó)公益林生態(tài)補(bǔ)償法律框架，在法律層面對(duì)公益林生態(tài)保護(hù)進(jìn)行分類細(xì)化，把開發(fā)、補(bǔ)償、保護(hù)等具體情況依次列入并且落實(shí)到位，分層級(jí)對(duì)補(bǔ)償事項(xiàng)進(jìn)行明文規(guī)定，為國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度掃清盲區(qū)，同時(shí)規(guī)范國(guó)家對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和有關(guān)地方人民政府生態(tài)補(bǔ)償資金的使用，確保其用于生態(tài)補(bǔ)償。國(guó)家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過(guò)協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行繳納事前生態(tài)補(bǔ)償金，最大程度地避免公益林生態(tài)補(bǔ)償造成的產(chǎn)權(quán)糾紛和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

4.2 完善生態(tài)補(bǔ)償框架

首先，補(bǔ)償范圍由公益林生態(tài)系統(tǒng)的單一領(lǐng)域改變?yōu)闈竦?、河流等生態(tài)系統(tǒng)的綜合補(bǔ)償，補(bǔ)償尺度從省內(nèi)補(bǔ)償逐步到跨省補(bǔ)償，制定符合動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行合理的區(qū)間估值，科學(xué)選擇替代品衡量。

其次，結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，利用機(jī)會(huì)成本法和條件價(jià)值法等，對(duì)各環(huán)節(jié)涉及主體進(jìn)行責(zé)任分配，倒逼產(chǎn)業(yè)體系轉(zhuǎn)型形成綠色產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)綠色生態(tài)與綠色發(fā)展的協(xié)調(diào)一致，成立綠色發(fā)展基金充當(dāng)賠償池的“調(diào)蓄作用”，發(fā)揮政府“生態(tài)補(bǔ)償資金”引導(dǎo)和放大效應(yīng)。

再次，補(bǔ)償方式多元化，以資金補(bǔ)償為主體，讓技術(shù)、物質(zhì)、產(chǎn)業(yè)等多形式參與生態(tài)補(bǔ)償。利用市場(chǎng)配置資源的決定作用，采納環(huán)境污染損失、生態(tài)破壞損失、環(huán)境質(zhì)量改善效益、生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)效益、環(huán)境容量資產(chǎn)等指標(biāo)，發(fā)展綠色GDP（國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值）來(lái)衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，因地制宜實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，切勿搞一刀切和形式主義，更要杜絕政府尋租行為，保持高效的行政效率。

最后，政府需要制定適當(dāng)?shù)恼呖蚣芎椭贫劝才胚M(jìn)行杠桿投資，在傳統(tǒng)的土地利用變化和耕作實(shí)踐中扮演重要角色，調(diào)整造林活動(dòng)時(shí)的市場(chǎng)信號(hào)，避免偏離最初的公益林生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)。

4.3 營(yíng)造生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)環(huán)境

在明確生態(tài)服務(wù)的核心概念和理論基礎(chǔ)之上，分析生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值的要素、補(bǔ)償方式、形式、標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償效率等。積極建設(shè)公益林生態(tài)補(bǔ)償外環(huán)境，積極宣傳生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)效益，樹立典型改革案例，同時(shí)主流媒體進(jìn)行深入報(bào)道并予以高度總結(jié)評(píng)價(jià)，不斷增強(qiáng)民眾的生態(tài)環(huán)保意識(shí)。恢復(fù)生態(tài)功能的挑戰(zhàn)可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出財(cái)政能力，科技和教育是推動(dòng)調(diào)節(jié)公益林生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展外環(huán)境的動(dòng)力，這就需要發(fā)揮兩者的作用，積極挖掘地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償潛力。

同時(shí)建立一套較為完整的機(jī)制，包括綜合協(xié)調(diào)、斷面林地考核、創(chuàng)新資金投入、項(xiàng)目管護(hù)機(jī)制等，探索小尺度生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)的社會(huì)意識(shí)氛圍，為公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供理論依據(jù)，為建立可復(fù)制、可推廣的生態(tài)補(bǔ)償制度積累經(jīng)驗(yàn)。

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