“一號檢察建議”的法理透視

宋英輝 尹泠然

摘 要：近年來，從事教育、服務等與未成年人密切相關(guān)工作的人員，利用其特定身份實施侵害未成年人的犯罪頻頻曝出，引發(fā)社會的廣泛關(guān)注。最高人民檢察院針對檢察機關(guān)辦案中發(fā)現(xiàn)的校園安全管理規(guī)定執(zhí)行不嚴格、法治教育缺位等問題，向教育部發(fā)出首份檢察建議書。“一號檢察建議”是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能、維護國家利益和社會公共利益的具體體現(xiàn)，是推動未成年人綜合保護的有益探索。

關(guān)鍵詞：一號檢察建議 未成年人保護 法律監(jiān)督 預防性侵害 人民檢察院組織法

近年來，在與未成年人密切相關(guān)的場所，具有特定身份的人員性侵、虐待、傷害未成年人的犯罪頻頻發(fā)生。在齊某強奸、猥褻兒童案中，身為小學教師的齊某在教室、宿舍等場所，多次對多名在校未成年學生實施強奸、猥褻等犯罪行為。針對該案的裁判，最高人民檢察院以判決適用法律錯誤、量刑畸輕為由，向最高人民法院提出抗訴。最高人民法院經(jīng)審理采納了最高人民檢察院的全部抗訴意見，依法改判齊某無期徒刑。根據(jù)此案發(fā)現(xiàn)的問題，最高人民檢察院為進一步加強預防、懲治侵害未成年人犯罪的力度，有效維護未成年人的合法權(quán)益，于2018年10月19日向教育部發(fā)送了《中華人民共和國最高人民檢察院檢察建議書》（以下簡稱“一號檢察建議”）?！耙惶枡z察建議”針對校園安全管理規(guī)定執(zhí)行不嚴格、教職員工隊伍管理不到位，以及兒童和學生法治教育、預防性侵害教育缺位等問題，建議健全、完善預防性侵害幼兒園兒童和中小學學生的制度機制，加強對校園預防性侵害相關(guān)制度落實情況的監(jiān)督檢查，依法嚴肅處理有關(guān)違法違紀人員等。

最高人民檢察院向國務院組成部門發(fā)送檢察建議，歷史上尚屬首次。截至2019年1月25日，全國25個省（自治區(qū)、直轄市）黨委、政府領(lǐng)導對落實“一號檢察建議”作出了批示，26個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）教育主管部門采取了積極舉措。應當說，最高人民檢察院向教育部發(fā)送檢察建議并督促各地教育主管部門落實檢察建議，體現(xiàn)了檢察機關(guān)踐行習近平總書記關(guān)于全社會都要“為少年兒童提供良好社會環(huán)境”講話精神、大局意識和勇于擔當?shù)臍v史責任感。從法理上分析，“一號檢察建議”既是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的具體體現(xiàn)，也是檢察機關(guān)維護國家利益和社會公共利益的具體體現(xiàn)，表明檢察機關(guān)在通過履行檢察職能推進未成年人綜合保護實現(xiàn)方面邁出了重要一步。

一、“一號檢察建議”是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的具體體現(xiàn)

我國《憲法》和相關(guān)法律對檢察機關(guān)地位與職能均作出了明確規(guī)定。我國《憲法》第134條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！卑凑丈鲜鲆?guī)定，檢察機關(guān)的憲法定位是國家法律監(jiān)督機關(guān)，依法對法律實施實行監(jiān)督。隨著全面依法治國的推進和相關(guān)法律的完善，檢察機關(guān)法律監(jiān)督的范圍不斷擴展，法律監(jiān)督的手段逐漸豐富，法律監(jiān)督的程序趨于完善，法律監(jiān)督的責任也得到強化。 在校園內(nèi)長期、多次發(fā)生性侵未成年人犯罪案件，說明校園管理存在重大疏漏，許多重要制度機制有待落實。在此背景之下，最高人民檢察院向教育主管部門發(fā)出“一號檢察建議”，就如何加強校園管理、預防、懲治侵害未成年人犯罪、保護未成年人合法權(quán)益的具體事項提出建議，請教育主管部門予以切實堵塞漏洞，防止類似案件發(fā)生，表明了檢察機關(guān)對未成年人給予特殊保護的關(guān)注與重視，符合檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的發(fā)展方向。

未成年人身心發(fā)育的特殊性與侵害未成年人犯罪的特點決定了負有法律監(jiān)督職責的檢察機關(guān)應切實履行法律監(jiān)督的職能。相對于成年人，未成年人是社會中的弱勢群體，他們心智發(fā)育尚未成熟，認知與理解能力較為有限，社會經(jīng)驗匱乏，極易遭受侵害而無法、無力反抗。未成年人的脆弱性特征導致性侵害未成年人的犯罪頻頻發(fā)生，且相當數(shù)量的犯罪持續(xù)時間長、侵害次數(shù)多、隱蔽性強，難以得到有效的預防與監(jiān)督。為了使未成年人能夠健康成長，法律不僅強調(diào)父母作為未成年人的第一監(jiān)護人負有保護未成年人的職責，而且明確國家對于未成年人保護負有兜底責任。當發(fā)生侵害未成年人的案件時，代表國家行使職權(quán)的公權(quán)力部門應切實履行職責嚴懲犯罪，同時，代表國家對未成年人進行教育的相關(guān)部門也有責任防范侵害未成年人案件的發(fā)生，為未成年人在校學習提供安全環(huán)境。因此，減少、遏制侵害未成年人犯罪，不僅依賴于公安、司法機關(guān)對已經(jīng)發(fā)生的犯罪予以懲治，更有賴于教育管理部門的源頭預防。檢察機關(guān)在履行職責時發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門管理存在漏洞或不完善的地方，依法向有關(guān)單位和部門提出改進工作、完善治理的檢察建議。這也是實現(xiàn)國家監(jiān)護兜底責任的一個途徑。最高人民檢察院根據(jù)辦案知悉的情況，通過發(fā)送“一號檢察建議”督促教育部門采取有效措施，加強對性侵害未成年人犯罪的預防，是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的具體體現(xiàn)。

二、“一號檢察建議”是檢察機關(guān)維護國家利益和社會公共利益的具體體現(xiàn)

習近平總書記指出：“中國檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，承擔懲治和預防犯罪、對訴訟活動進行監(jiān)督等職責，是保護國家利益和社會公共利益的一支重要力量?！?/p>

修訂后的《人民檢察院組織法》第2條規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，追訴犯罪，維護國家安全和社會秩序，維護個人和組織的合法權(quán)益，維護國家利益和社會公共利益，保障法律正確實施，維護社會公平正義，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴和權(quán)威，保障中國特色社會主義建設(shè)的順利進行?！笨梢?，檢察機關(guān)作為維護國家利益和社會公共利益的代表，肩負著重要的責任和使命。未成年人是國家的未來，民族的希望，肩負著中華民族復興的歷史重任，關(guān)乎億萬家庭的幸福安寧。因此，未成年人的利益從根本上講就是國家利益和社會公共利益。通過發(fā)送檢察建議的方式，對教育管理部門預防校園性侵害提出具體要求，并監(jiān)督相關(guān)制度措施的落實，能夠有效促使各級教育部門加強校園安全管理，規(guī)范教職員工隊伍管理，重視開展法治教育、預防性侵害教育等，切實維護每一個未成年人的合法權(quán)益。從這個角度來看，“一號檢察建議”正是檢察機關(guān)維護國家利益和社會公共利益的具體體現(xiàn)。

對未成年人的保護依賴于檢察機關(guān)充分履行維護公共利益的職責。這意味著，檢察機關(guān)除對已經(jīng)發(fā)生的侵害未成年人犯罪依法予以懲治外，也應當對預防潛在的侵害未成年人犯罪發(fā)揮積極的作用。實際上，“一號檢察建議”通過建立健全檢察機關(guān)與教育部門的協(xié)調(diào)合作機制，加強教育部門承擔起維護校園安全、預防未成年人被侵害的主體性責任，從而成為檢察機關(guān)履行維護公共利益職責的有效途徑。可見，“一號檢察建議”使檢察機關(guān)履行維護公共利益的職責具有了明確、具體的實現(xiàn)方式，立足于檢察機關(guān)維護公共利益的職責要求，通過預防、懲治侵害未成年人犯罪，切實落實法律關(guān)于未成年人的優(yōu)先保護、特殊保護與雙向保護的規(guī)定，也體現(xiàn)了對兒童最大利益原則的追求。

三、“一號檢察建議”是推動未成年人綜合保護的有益探索

未成年人遭受違法犯罪行為侵害的背后，與家庭監(jiān)護、學校教育、社會環(huán)境等因素存在密切關(guān)聯(lián)，暴露出在這些方面存在的疏漏。因此，要想從根本上減少、避免發(fā)生侵害未成年人的犯罪，不能僅僅著眼于就已經(jīng)發(fā)生的侵害為未成年人提供司法保護，更應深入挖掘?qū)е挛闯赡耆吮磺趾Φ母鞣N原因，從家庭監(jiān)護責任的落實、學校管理制度機制的完善、全社會保護未成年人意識的樹立等多方面入手，才能更有效地防范侵害未成年人的案件發(fā)生。張軍檢察長在齊某強奸、猥褻兒童案改判后多次強調(diào)，“要思考如何把未成年人檢察工作做到起訴之前、延展到裁判之后，為每個家庭、每一所幼兒園和中小學校帶來更實在的獲得感、幸福感和安全感。”從這個意義上講，“一號檢察建議”系檢察機關(guān)在總結(jié)分析性侵害未成年人案件發(fā)生的原因、特點的基礎(chǔ)之上所提出，抓住了未成年人保護問題的關(guān)鍵，從學校管理與教育層面將未成年人保護工作提前到起訴之前、延展到裁判之后，對實現(xiàn)未成年人綜合保護具有十分積極的意義。

實現(xiàn)未成年人的綜合保護，需要家庭、學校、政府及其各職能部門、司法機關(guān)以及社會的共識和共同努力。為此，需要檢察機關(guān)與其他司法機關(guān)、政府相關(guān)部門、社會組織、專業(yè)社會力量等通力合作，形成銜接聯(lián)動機制，共同做好預防侵害未成年人的相關(guān)工作，合力維護未成年人的合法權(quán)益，確保未成年人健康成長。對未成年人予以綜合保護，是與未成年人社會化過程的需求多元性密切相關(guān)的，這也決定了未成年人檢察工作的高度社會化特質(zhì)。在未成年人案件的辦案過程中，相對成年人案件辦理重在事實認定、證據(jù)審查與法律適用而言，促使未成年人回歸社會與恢復正常生活具有更為重要的意義。這就需要檢察機關(guān)保持與社會的密切聯(lián)系，加強與負責教育、勞動就業(yè)、社會保障與救助等主管部門的溝通，對接未保委、關(guān)工委、共青團、婦聯(lián)、家庭、學校、居委會、村委會、未成年人保護組織等。而在辦案活動之外的未成年人保護工作中，檢察機關(guān)更應與相關(guān)部門充分開展溝通合作，將預防、懲治侵害未成年人的犯罪，保護未成年人合法權(quán)益落到實處。從這個角度來看，“一號檢察建議”不僅有利于督促教育主管部門及學校落實有關(guān)法律規(guī)定，建立健全校園安全管理制度和機制，而且還有利于促使未成年人監(jiān)護人、相關(guān)職能部門乃至全社會增強未成年人保護的意識，從而為實現(xiàn)未成年人綜合保護提供重要保障。

在未成年人社會化過程中，其需求與政府各個職能部門都有或多或少的聯(lián)系，政府各個職能部門是否依法盡職盡責，管理是否到位，是否體現(xiàn)出對未成年人的優(yōu)先、特殊保護，直接或間接影響未成年人的合法權(quán)益?！耙惶枡z察建議”發(fā)出后，各地檢察機關(guān)針對政府相關(guān)職能部門或者一些行業(yè)，采取多種方式進行監(jiān)督督促，在未成年人保護方面取得了良好效果，贏得了民眾的廣泛認同和贊許?？梢灶A見，“一號檢察建議”這一監(jiān)督方式的有益探索，必將對我國未成年人保護事業(yè)產(chǎn)生十分積極的影響，也必將有力地推動國家監(jiān)護責任落到實處。

注釋：

[1]參見卞建林、李晶：《刑事訴訟法律監(jiān)督制度的健全與完善》，《國家檢察官學院學報》2012年第3期。