大氣污染責(zé)任糾紛民事公益訴訟案件實(shí)踐與思考

常國鋒

摘 要：由于大氣具有流動(dòng)性和遷移性，其本身亦具有一定的自凈功能，如何科學(xué)量化污染行為對(duì)大氣生態(tài)環(huán)境造成的損害是辦理大氣污染民事公益訴訟案件的難點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)通過在訴前證據(jù)收集，并委托鑒定機(jī)構(gòu)采取虛擬治理成本法計(jì)算環(huán)境損害數(shù)額，最終被法院裁判所采納。

關(guān)鍵詞：大氣污染 民事公益訴訟 生態(tài)環(huán)境損害 虛擬治理成本法

一、基本案情及訴訟過程

北京多彩聯(lián)藝國際鋼結(jié)構(gòu)工程有限公司（以下簡(jiǎn)稱“多彩公司”）是一家主要從事鋼結(jié)構(gòu)加工生產(chǎn)的民營企業(yè)，自2015年起在北京市大興區(qū)北臧村鎮(zhèn)皮各莊二村村西的生產(chǎn)基地從事鋼結(jié)構(gòu)制造過程中，噴漆工藝未在密閉空間中進(jìn)行，噴漆場(chǎng)地未安裝廢氣污染防治設(shè)施，噴漆產(chǎn)生的揮發(fā)性有機(jī)物廢氣未經(jīng)處理直接排入大氣環(huán)境，對(duì)周圍大氣環(huán)境造成污染。根據(jù)多彩公司油漆、稀料出庫單，2016年7月8日至12月9日期間，多彩公司累計(jì)使用油漆39750.5kg，稀料8779.5kg，共計(jì)48530kg。2016年12月9日，北京市大興區(qū)環(huán)境保護(hù)監(jiān)察支隊(duì)出具《環(huán)境保護(hù)監(jiān)察意見書》，認(rèn)定多彩公司存在噴漆廢氣未經(jīng)處理直接外排大氣環(huán)境的違法行為。2017年1月13日，北京市大興區(qū)環(huán)境保護(hù)局作出《行政處罰決定書》，對(duì)多彩公司處以罰款20萬元。

北京市人民檢察院第四分院（以下簡(jiǎn)稱北京四分院）立案調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)多彩公司的行為違反了大氣污染防治法的規(guī)定，多彩公司繳納環(huán)保處罰罰款之后并未停止違法行為，大氣環(huán)境仍處于受侵害狀態(tài)。經(jīng)委托鑒定，多彩公司違法排放揮發(fā)性有機(jī)物廢氣造成的大氣環(huán)境污染所致生態(tài)環(huán)境損害無法通過恢復(fù)工程進(jìn)行恢復(fù)，采用虛擬治理成本法量化其造成的生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額為894880元。北京四分院以在《檢察日?qǐng)?bào)》上公告的方式履行了訴前程序后，于2017年6月28日向北京市第四中級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱北京四中院）提起民事公益訴訟，請(qǐng)求：（1）判令多彩公司立即停止對(duì)大氣環(huán)境的侵害;（2）判令多彩公司賠償因違法排放噴漆產(chǎn)生的揮發(fā)性有機(jī)物廢氣造成的生態(tài)環(huán)境損害894880元;（3）判令多彩公司在省級(jí)以上媒體上向社會(huì)公開賠禮道歉;（4）判令多彩公司承擔(dān)鑒定費(fèi)33000元。北京四分院同時(shí)向北京四中院申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全，查封了多彩公司名下機(jī)動(dòng)車一輛，凍結(jié)賬戶中相應(yīng)存款。

該案系北京市首例檢察機(jī)關(guān)提起的大氣污染民事公益訴訟。2018年5月8日，北京四中院公開開庭進(jìn)行了審理。6月5日，北京四中院作出一審判決，認(rèn)定該公司污染大氣環(huán)境的侵權(quán)行為成立，全部支持了北京四分院的訴訟請(qǐng)求。多彩公司認(rèn)為一審判決依據(jù)鑒定意見判令其承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境損害賠償數(shù)額過高，向北京市高級(jí)人民法院提出上訴。北京市高級(jí)人民法院對(duì)該案進(jìn)行公開開庭審理后，于2018年12月13日作出二審判決，駁回上訴，維持原判。

二、案件特點(diǎn)及審查要點(diǎn)

根據(jù)案件事實(shí)及訴爭(zhēng)內(nèi)容，本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問題在于多彩公司的行為是否造成生態(tài)環(huán)境損害，以及應(yīng)如何確定該生態(tài)環(huán)境損害侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件。我國環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)確立了污染者承擔(dān)責(zé)任的損害擔(dān)責(zé)原則。環(huán)境民事公益訴訟不同于一般的民事訴訟，不要求起訴主體與所訴事項(xiàng)之間具有直接的利害關(guān)系，而是要求起訴主體在起訴時(shí)提交初步證明材料，以證明其訴訟請(qǐng)求具有一定的事實(shí)依據(jù)。由于檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的特殊性，檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中對(duì)證據(jù)的把握標(biāo)準(zhǔn)更高。

（一）聯(lián)合環(huán)保執(zhí)法部門力量及時(shí)收集證據(jù)

辦理環(huán)境污染民事公益訴訟案件，首要工作是要確認(rèn)侵權(quán)的案件事實(shí)存在。由于非法排污行為一般具有隱蔽性，污染后果具有滯后性，加上向大氣排放污染物容易擴(kuò)散等原因，對(duì)于此類案件證據(jù)的收集要做到及時(shí)、全面，及時(shí)到現(xiàn)場(chǎng)查看、及時(shí)與現(xiàn)場(chǎng)當(dāng)事人談話，獲取證人證言，全面收集與企業(yè)生產(chǎn)、排污數(shù)量相關(guān)的證據(jù)材料，避免人為調(diào)整數(shù)據(jù)或無法找到關(guān)鍵證人作證致使排污事實(shí)難以證明。

本案涉及多彩公司在生產(chǎn)鋼結(jié)構(gòu)過程中排放噴漆廢氣造成大氣環(huán)境損害，北京四分院主要圍繞違法行為事實(shí)、違法后果、因果關(guān)系、損害后果的量化四個(gè)方面開展調(diào)查核實(shí)，全面收集違法行為定性和定量證據(jù)材料。在定性證據(jù)收集方面，主要針對(duì)多彩公司是否辦理環(huán)境審批手續(xù)、是否安裝污染防治設(shè)施或采取相應(yīng)措施、是否受到行政處罰等情況展開了調(diào)查核實(shí)。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件線索后，聯(lián)合環(huán)保執(zhí)法部門，第一時(shí)間與大興環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法人員一起到多彩公司的生產(chǎn)基地進(jìn)行了調(diào)查，實(shí)地踏勘噴漆車間相關(guān)情況，環(huán)保執(zhí)法部門當(dāng)場(chǎng)出具《環(huán)境保護(hù)監(jiān)察意見書》，認(rèn)定多彩公司存在噴漆廢氣未經(jīng)處理直接外排大氣環(huán)境的違法行為，為多彩公司違法事實(shí)的認(rèn)定提供了直接證據(jù)。在定量證據(jù)收集方面，當(dāng)場(chǎng)扣留了多彩公司鋼結(jié)構(gòu)、油漆出入庫單、納稅記錄、委托加工合同等材料，為多彩公司實(shí)際生產(chǎn)加工情況以及實(shí)際造成的環(huán)境污染損害的認(rèn)定提供了的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（二）通過委托鑒定承擔(dān)因果關(guān)系初步證明責(zé)任

因果關(guān)系是構(gòu)成侵權(quán)責(zé)任的必要條件，引入因果關(guān)系的概念給侵權(quán)行為的補(bǔ)償功能找到了正當(dāng)?shù)睦碛?。[1] 由于環(huán)境侵權(quán)具有侵害方式復(fù)合性、侵害過程復(fù)雜性、侵害后果隱蔽性和長(zhǎng)期性等特點(diǎn)，環(huán)境污染侵權(quán)的因果關(guān)系證明較為復(fù)雜?！肚謾?quán)責(zé)任法》第66條對(duì)環(huán)境侵權(quán)采取舉證責(zé)任倒置，即污染者就行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。同時(shí)，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第6條則規(guī)定被侵權(quán)人應(yīng)就污染行為與損害之間存在關(guān)聯(lián)性提交初步證明材料。

考慮到本案的公益性，北京四分院在審查起訴時(shí)，按較高的要求來把握證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，通過委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定并出具鑒定評(píng)估意見，有效地承擔(dān)了污染行為與損害后果之間因果關(guān)系的初步證明責(zé)任。根據(jù)鑒定意見，多彩公司噴漆排放產(chǎn)生的是國家明確控制排放的揮發(fā)性有機(jī)物廢氣，這種廢氣是造成霧霾的原因之一。多彩公司主要在進(jìn)行底漆噴涂、面漆噴涂、常溫晾干工序的過程中產(chǎn)生大量的漆霧和有機(jī)廢氣，漆霧形成的顆粒物通過呼吸進(jìn)入人體，會(huì)對(duì)人體造成很大的健康危害;有機(jī)廢氣是無色具有刺激性的氣體，排放至大氣中會(huì)通過呼吸或體表接觸作用人體，具有致癌、致畸、刺激性等危害作用。借助于專業(yè)的鑒定機(jī)構(gòu)，初步證明了多彩公司違法行為與損害事實(shí)之間的因果關(guān)系，并為本案生態(tài)環(huán)境損害程度的認(rèn)定提供了依據(jù)。

（三）采用“虛擬治理成本法”量化生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額

生態(tài)環(huán)境損害是指，由于污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為直接或間接導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的物理、化學(xué)或生物特性的可觀察的或可測(cè)量的不利改變，以及提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力的破壞或損傷。[2]造成生態(tài)環(huán)境損害的案件通常采取鑒定、評(píng)估的方式確定生態(tài)遭受破壞的程度。生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)以恢復(fù)原狀為原則，但也允許以替代性方式修復(fù)或承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用。如何量化被告的行為對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的損害是辦理環(huán)境公益訴訟案件的難點(diǎn)所在。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第Ⅱ版）》，當(dāng)環(huán)境污染所致生態(tài)環(huán)境損害無法通過恢復(fù)工程完全恢復(fù)、恢復(fù)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其收益或缺乏生態(tài)環(huán)境損害恢復(fù)評(píng)價(jià)指標(biāo)等情形時(shí)，可以采用虛擬治理成本法來確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，以此承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。

在環(huán)境污染公益訴訟司法實(shí)踐中，越來越多的案件通過虛擬治理成本法來確定污染修復(fù)費(fèi)用，例如，最高人民檢察院第28號(hào)指導(dǎo)性案例“江蘇省常州市人民檢察院訴許建惠、許玉仙民事公益訴訟案”，圍繞生態(tài)環(huán)境修復(fù)實(shí)際，采用了“虛擬治理成本法”，確定賠償費(fèi)用。 [3] 如何確定虛擬治理成本，是環(huán)境公益訴訟案件的關(guān)鍵所在。

虛擬治理成本就是按照現(xiàn)行的治理技術(shù)和水平治理排放到環(huán)境中的污染物所需要的支出，虛擬治理成本乘以污染區(qū)域環(huán)境功能區(qū)所對(duì)應(yīng)的計(jì)算系數(shù)，就是利用虛擬治理成本法確定的生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額。具體到本案中，多彩公司鋼結(jié)構(gòu)噴漆加工造成的大氣環(huán)境損害無法通過恢復(fù)工程進(jìn)行恢復(fù)，大氣環(huán)境損害難以量化，北京四分院委托環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估研究中心，采用“虛擬治理成本法”對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行了量化。依據(jù)前期調(diào)查中獲取的多彩公司的油漆和稀料使用量、鋼材加工量等數(shù)據(jù)，估算多彩公司違法行為產(chǎn)生的揮發(fā)性有機(jī)物廢氣數(shù)量以及廢氣產(chǎn)生的速率和濃度，以此選取適合該廢氣治理的工藝，評(píng)估出虛擬治理成本223720元。在選取污染區(qū)域環(huán)境功能區(qū)所對(duì)應(yīng)的的計(jì)算系數(shù)時(shí)，考慮到多彩公司位于北京市大興區(qū)的居住區(qū)，屬于《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095-2012）所列的第Ⅱ類環(huán)境功能區(qū)，而該區(qū)域環(huán)境功能敏感系數(shù)為虛擬治理成本的3-5倍，取值4倍計(jì)算出多彩公司污染行為造成的生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額為894880元。虛擬治理成本法將環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的認(rèn)定轉(zhuǎn)移至污染物排放的類型、數(shù)量等方面，具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?，能夠避免行為與損害之間因果關(guān)系的認(rèn)定難題，也能避免當(dāng)事人以生態(tài)環(huán)境已恢復(fù)為由不承擔(dān)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。[4]

（四）停止侵害的預(yù)防性責(zé)任承擔(dān)

《環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則?！?環(huán)境侵權(quán)行為經(jīng)常具有持續(xù)性、隱蔽性、間斷性的特點(diǎn)，環(huán)境保護(hù)生態(tài)環(huán)境一旦被破壞、被污染，即具有不可逆性和難以治理恢復(fù)的特征。因此，環(huán)境保護(hù)遵循保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主的原則，對(duì)于污染環(huán)境、破壞生態(tài)可能發(fā)生或已經(jīng)具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取停止侵害、消除危險(xiǎn)的措施，對(duì)將要發(fā)生的污染、破壞行為予以預(yù)防，對(duì)正在發(fā)生污染、破壞行為予以制止，滿足對(duì)生態(tài)環(huán)境公共利益的最大保護(hù)。多彩公司雖在庭審時(shí)已經(jīng)停止噴涂、焊接等產(chǎn)生漆霧和有機(jī)廢氣的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，并表示今后堅(jiān)決杜絕此類污染的再次發(fā)生，但北京四分院仍堅(jiān)持提出了停止侵害的訴訟請(qǐng)求，法院結(jié)合污染環(huán)境行為的特性，判令多彩公司“在證明采取有效環(huán)境保護(hù)措施，繼續(xù)生產(chǎn)符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)之前，禁止在北京市大興區(qū)北臧村鎮(zhèn)皮各莊二村村西的加工生產(chǎn)基地從事涉及噴漆、焊接等產(chǎn)生漆霧和有機(jī)廢氣的鋼結(jié)構(gòu)加工生產(chǎn)行為?！睂?shí)質(zhì)上支持了公益訴訟起訴人停止侵害的訴訟請(qǐng)求，實(shí)現(xiàn)了預(yù)防環(huán)境損害侵權(quán)的目的和保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的功能。

三、案件實(shí)務(wù)引發(fā)的思考

（一）充實(shí)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)

民事公益訴訟案件涉及侵害社會(huì)公共利益，往往案情重大、牽涉范圍廣、證據(jù)鏈復(fù)雜，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟屬于新興的職能，沒有先例可循，由于調(diào)查取證手段受限，案件調(diào)查取證難是檢察機(jī)關(guān)公益訴訟實(shí)踐中面臨的一大難題。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)時(shí)主要采取查閱復(fù)制刑事、行政執(zhí)法卷宗材料、詢問當(dāng)事人或相關(guān)人員、咨詢專業(yè)部門或?qū)I(yè)人員、委托鑒定等常規(guī)手段，不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施，缺乏刑事案件調(diào)查取證中的剛性手段，有些案件需要到外地調(diào)查取證，在被告或相關(guān)行政機(jī)關(guān)、其他有關(guān)單位和個(gè)人不配合的情況下，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟的調(diào)查取證方面就顯得能力不足。為確保公益訴訟案件質(zhì)效，需要明確檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)具體內(nèi)容、方式和程序，并賦予必要的剛性手段，加大檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查核實(shí)力度。建議通過立法對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)及相關(guān)保障措施予以明確，在保留現(xiàn)有調(diào)查核實(shí)手段基礎(chǔ)上，適當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)必要的強(qiáng)制性措施。明確被調(diào)查核實(shí)主體應(yīng)當(dāng)履行調(diào)查配合的義務(wù)及相關(guān)責(zé)任，以保障檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)落到實(shí)處。

（二）完善環(huán)境損害鑒定評(píng)估相關(guān)機(jī)制

大氣污染公益訴訟案件較為復(fù)雜，往往面臨著諸多環(huán)境污染領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)判斷的問題，大氣生態(tài)環(huán)境損害和賠償或修復(fù)一般需要通過鑒定的方式予以明確，依托專門性的鑒定機(jī)構(gòu)通過先進(jìn)的環(huán)保理念和專業(yè)知識(shí)予以評(píng)判，鑒定評(píng)估意見是大氣污染民事公益訴訟案件認(rèn)定事實(shí)、損害賠償結(jié)果，甚至因果關(guān)系認(rèn)定的重要依據(jù)和關(guān)鍵所在。但從目前實(shí)踐來看，包括大氣污染在內(nèi)的環(huán)境污染損害鑒定尚未列入司法鑒定目錄，環(huán)保部推薦目錄的專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)不多，具有環(huán)境污染鑒定資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)較少;對(duì)于諸如揮發(fā)性有機(jī)物廢氣等虛擬治理成本的估算，主要依靠參考文獻(xiàn)資料和市場(chǎng)調(diào)研，而沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的參數(shù)。因此，有必要完善環(huán)境損害鑒定評(píng)估相關(guān)機(jī)制，明確環(huán)境損害鑒定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，建議最高檢設(shè)立專門的環(huán)境公益訴訟鑒定門類，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件進(jìn)行相關(guān)鑒定，增強(qiáng)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的權(quán)威性。

（三）探索設(shè)立統(tǒng)一環(huán)境損害賠償資金

最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第24條規(guī)定，判決被告承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、服務(wù)功能損失等款項(xiàng)應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。關(guān)于公益訴訟賠償金的使用，法律和司法解釋只做了籠統(tǒng)的規(guī)定，各地司法實(shí)踐也不一致，有的省份出臺(tái)了生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法，有的省份在地方財(cái)政設(shè)立相關(guān)生態(tài)環(huán)境損害專用賬戶，有的是設(shè)立民事公益訴訟個(gè)案專用賬戶。[5]因北京尚未建立專門的公益基金，該案判決多彩公司限期將賠償款交付至法院指定賬戶，由于大氣環(huán)境污染的特殊性，無法投入資金進(jìn)行修復(fù)，因此判決多彩公司承擔(dān)的損害賠償金如何執(zhí)行、如何管理使用也是必須考慮的問題。檢察機(jī)關(guān)需要加強(qiáng)與法院、環(huán)保行政部門、財(cái)政部門的溝通聯(lián)系，探索共同設(shè)立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金，將環(huán)境損害修復(fù)費(fèi)用及鑒定費(fèi)用全部納入該公益基金賬戶，用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)和治理，并對(duì)公益訴訟案件執(zhí)行情況及賠償資金的管理、使用情況加強(qiáng)監(jiān)督，將恢復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境、保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益落到實(shí)處。

注釋：

[1] 參見吳慶寶主編：《民事裁判標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范》，人民法院出版社2006年版，第601頁。

[2] 參見竇海陽：《大氣污染所致生態(tài)環(huán)境損害及救濟(jì)之辨析》，中國社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)2018年第2期。

[3] 參見孫洪坤、胡杉杉：《環(huán)境公益訴訟中虛擬治理成本法律適用的認(rèn)定》，浙江工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2017年12月第16卷第4期。

[4] 參見吳海潮、胡公樞：《檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的問題檢視》，《中國檢察官》2018年第2期（下）。

[5] 參見最高人民檢察院：《張雪樵談公益訴訟制度改革》，最高檢微信公眾號(hào)2018年3月13日。