依法規(guī)范行使不起訴權(quán)的探索實(shí)踐

鄧根保

摘 要：不起訴權(quán)作為可以終結(jié)訴訟程序的一項(xiàng)權(quán)力，從誕生之日就有著被濫用的潛在危險(xiǎn)。依法規(guī)范不起訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)聚焦主責(zé)主業(yè)、深化改革效果、提供優(yōu)質(zhì)檢察產(chǎn)品的必然要求。近年來(lái)，張家港市人民檢察院對(duì)所有不起訴的案件均實(shí)現(xiàn)零復(fù)議、零復(fù)核、零申訴、零自訴、零再犯效果。在總結(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，提出從理念層面敢用善用、從制度層面建立健全、從監(jiān)督層面嚴(yán)防密防、從效果層面求實(shí)求深等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：不起訴權(quán) 案件質(zhì)量 公開(kāi)公正 綜合效果

不起訴權(quán)作為刑事訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)的重要權(quán)力，是公訴權(quán)的重要組成部分。能否用好不起訴權(quán)，是衡量檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)是否到位、檢察權(quán)行使正確與否的重要方面。近年來(lái)，張家港市人民檢察院不起訴工作呈現(xiàn)“雙增長(zhǎng)”（不起訴人數(shù)和不起訴率持續(xù)增長(zhǎng)）和“五個(gè)零”（所有不起訴的案件均實(shí)現(xiàn)了零復(fù)議、零復(fù)核、零申訴、零自訴、零再犯）的總體態(tài)勢(shì)，對(duì)依法規(guī)范運(yùn)用不起訴權(quán)作出了基層探索和實(shí)踐。

一、依法規(guī)范運(yùn)用不起訴權(quán)的重要意義

不起訴權(quán)是保障無(wú)罪的人不受刑事追究的重要制度保障，是貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的重要制度設(shè)計(jì)，是節(jié)約司法資源的重要程序設(shè)計(jì)，在保障人權(quán)、減少訟累、教育和感化犯罪嫌疑人、緩解社會(huì)矛盾等方面都發(fā)揮著積極的作用。

（一）依法運(yùn)用不起訴權(quán)是聚焦主責(zé)主業(yè)的必然要求

檢察機(jī)關(guān)的角色定位不應(yīng)當(dāng)僅為起訴者、司法監(jiān)督者，還應(yīng)當(dāng)是一個(gè)程序調(diào)節(jié)者，為刑事案件程序分流作出選擇。[1]檢察機(jī)關(guān)作為“國(guó)家公共利益的代表”，應(yīng)該履行好守護(hù)法律、維護(hù)公正的職責(zé)。不可否認(rèn)的是，受“重打擊、輕保護(hù)”刑事理念的影響，檢察機(jī)關(guān)過(guò)去一段時(shí)間注重追訴和打擊犯罪，而對(duì)非犯罪化、非刑罰化措施在預(yù)防犯罪和修復(fù)社會(huì)關(guān)系中的積極功能認(rèn)識(shí)不足。公訴包含著審查起訴、出庭支持公訴，審查起訴必然就包含著決定起訴和決定不起訴。如果說(shuō)起訴權(quán)是一種積極的公訴權(quán)，不起訴權(quán)可以理解為一種消極的公訴權(quán)，這兩方面都是公訴權(quán)的重要組成部分。但在具體實(shí)踐過(guò)程中，檢察官存在著不會(huì)用、不想用、不敢用的傾向。依法運(yùn)用不起訴權(quán)就是勇于擔(dān)責(zé)擔(dān)險(xiǎn)，就是聚焦法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)。

（二）大膽運(yùn)用不起訴權(quán)是深化改革效果的必然要求

司法責(zé)任制改革、訴訟制度改革、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬等改革項(xiàng)目都要求大膽運(yùn)用不起訴權(quán)。比如檢察機(jī)關(guān)通過(guò)酌定不起訴工作，充分發(fā)揮庭前把關(guān)、分流作用，對(duì)不需要進(jìn)入審判程序的案件及時(shí)終結(jié)，保證案件質(zhì)量，提高訴訟效率，助推真正實(shí)現(xiàn)庭審實(shí)質(zhì)化，正是落實(shí)以審判為中心的訴訟制度改革的應(yīng)有之義。[2]改革所設(shè)想的“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”制度，不僅運(yùn)用在審判程序中，還應(yīng)在審前程序中加以貫徹。從刑事訴訟全流程的角度進(jìn)行程序簡(jiǎn)化探索的同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的職能，在審判程序之前實(shí)現(xiàn)不起訴的程序價(jià)值，使?jié)M足條件的案件在移交法院審理之前結(jié)束訴訟進(jìn)程，也在量上保證進(jìn)入審判程序的案件能夠得到高質(zhì)量的審理。對(duì)于犯罪嫌疑人來(lái)說(shuō)，也能夠吸引其盡快自愿認(rèn)罪，盡早脫離刑事訴訟程序的負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)其認(rèn)罪認(rèn)罰帶來(lái)的直接利益。

（三）規(guī)范運(yùn)用不起訴權(quán)是提供優(yōu)質(zhì)檢察產(chǎn)品的必然要求

法律制度是社會(huì)的反光鏡，刑罰的謙抑性，折射出社會(huì)的文明程度和刑事法律的人文情懷。[3]現(xiàn)行的《刑事訴訟法》對(duì)不起訴裁量權(quán)的適用條件規(guī)定的較為簡(jiǎn)單、抽象，因此，在辦案過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)部分不起訴案件存在司法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、適用程序不規(guī)范等問(wèn)題。這就需要針對(duì)個(gè)案，檢察官不僅要進(jìn)行“是否符合起訴條件”的合法性審查，更要進(jìn)行“是否具有起訴必要”的合理性判斷，不僅要順利辦結(jié)一個(gè)案件，更要通過(guò)辦案起到彰顯公平正義、引領(lǐng)法治進(jìn)步的作用，體現(xiàn)檢察價(jià)值、貢獻(xiàn)檢察智慧。

二、依法規(guī)范運(yùn)用不起訴權(quán)的基層探索

近年來(lái)，張家港市人民檢察院不斷優(yōu)化司法理念，以追求被不起訴人、被害人、偵查機(jī)關(guān)、社會(huì)評(píng)價(jià)四個(gè)滿意為導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)司法辦案法律效果、政治效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一為目標(biāo)，嚴(yán)格依法規(guī)范運(yùn)用不起訴權(quán)，充分發(fā)揮審前主導(dǎo)作用，依法保障不起訴權(quán)正確行使。2017、2018年度不起訴人數(shù)分別為106人、270人，不起訴率分別為4.0%、10.8%，2019年1-4月份不起訴70人，接近2016年全年總數(shù)，不起訴率為11.6%。所有不起訴的案件均實(shí)現(xiàn)了零復(fù)議、零復(fù)核、零申訴、零自訴、零再犯。具體做法可以用“三個(gè)強(qiáng)化、三個(gè)確?！眮?lái)概括：

（一）強(qiáng)化司法責(zé)任，確保案件質(zhì)量

突出司法辦案親歷性審查要求，積極轉(zhuǎn)變“重入罪輕出罪”的思維，樹(shù)牢“少捕慎訴”理念，堅(jiān)決預(yù)防和杜絕“帶病起訴”，充分發(fā)揮審前過(guò)濾功能。

1.推行證據(jù)親歷復(fù)核。積極推動(dòng)從“坐堂式問(wèn)案”到“調(diào)查式辦案”的轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)偵查與自行調(diào)查并重，重視全面審查復(fù)核所有在案證據(jù)，重視客觀證據(jù)收集，核實(shí)有疑點(diǎn)的言辭證據(jù)，直接解決問(wèn)題、夯實(shí)證據(jù)，減少不必要的退回補(bǔ)充偵查。在將從重處罰、從輕減輕處罰情節(jié)等證據(jù)全面調(diào)查清楚的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格依法作出不起訴決定。2018年，共獨(dú)立自行補(bǔ)充證據(jù)256份;有被害人的不起訴案件做到了100%復(fù)核證據(jù)，其他不起訴案件親歷復(fù)核證據(jù)比例達(dá)到52%。如，王某某故意傷害案中，偵查機(jī)關(guān)認(rèn)定犯罪嫌疑人王某某與被害人陳某因瑣事發(fā)生糾紛，互相毆打造成被害人輕傷一級(jí)。在審查過(guò)程中，承辦檢察官發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)已被清理、事發(fā)地?zé)o監(jiān)控視頻，為了真實(shí)還原案發(fā)時(shí)的場(chǎng)景，先后兩次對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行了訊問(wèn)詢問(wèn)，多方尋找證人了解情況，審查認(rèn)為本案是被害人先動(dòng)手，但言辭證據(jù)不能形成犯罪嫌疑人行為構(gòu)成正當(dāng)防衛(wèi)的證據(jù)鏈條，也無(wú)法排除被害人倒地后被地上碎酒瓶劃傷的可能，依法作出存疑不起訴的處理決定。

2.嚴(yán)格執(zhí)行辦案流程。制定《不起訴工作標(biāo)準(zhǔn)化手冊(cè)》，形成包含公開(kāi)審查、不起訴決定、宣告送達(dá)以及復(fù)議復(fù)核申訴等4大塊內(nèi)容26項(xiàng)具體要求的操作規(guī)程，并配以直觀簡(jiǎn)潔的工作流程圖。不起訴案件由承辦檢察官提出實(shí)體審查處理意見(jiàn)，每案均需經(jīng)過(guò)檢察官聯(lián)席會(huì)議討論，聯(lián)席會(huì)議意見(jiàn)供參考。如，朱某、洪某詐騙案中，偵查機(jī)關(guān)認(rèn)定某輪船船員朱某伙同某港務(wù)公司計(jì)量員洪某，在發(fā)貨過(guò)程中，利用無(wú)人監(jiān)管之機(jī)，采用隱瞞、篡改發(fā)貨測(cè)量數(shù)據(jù)的手段騙取價(jià)值1萬(wàn)多元的脫膠毛豆油。承辦人在審查案件中，發(fā)現(xiàn)對(duì)案件定性有爭(zhēng)議，遂立即提交檢察官聯(lián)席會(huì)討論，確定了補(bǔ)充調(diào)查崗位職責(zé)的重點(diǎn)方向。后經(jīng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)洪某的崗位職責(zé)共有13項(xiàng)，其中就包括計(jì)量、登記、計(jì)算裝載噸位等，具有一定的管理權(quán)限，符合職務(wù)侵占罪的職務(wù)特征，而朱某屬于共犯，二人職務(wù)侵占的數(shù)額均未達(dá)到追訴標(biāo)準(zhǔn)，最終作出法定不起訴的決定。在辦案流程中，突出檢察官辦案主體地位，檢察官對(duì)事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)審查、提出處理意見(jiàn)等負(fù)責(zé)。注重不起訴后解除強(qiáng)制措施、涉案財(cái)物處理等工作，發(fā)揮法律監(jiān)督職能，督促偵查機(jī)關(guān)及時(shí)辦理。2016年以來(lái)，對(duì)被不起訴人需要給予行政處罰的，依法提出檢察意見(jiàn)227份。落實(shí)向上級(jí)院報(bào)備審查制度，危險(xiǎn)駕駛案件擬不起訴的，作出決定前2日內(nèi)報(bào)上一級(jí)檢察院備案審查，其他案件一律在作出不起訴決定后5日內(nèi)報(bào)送備案審查。

3.發(fā)揮捕訴一體優(yōu)勢(shì)。將審判階段證明標(biāo)準(zhǔn)向前延伸，構(gòu)建大控方工作格局，有效改變以往批捕階段只注重定罪證據(jù)、忽視量刑證據(jù)、偵查機(jī)關(guān)消極補(bǔ)偵的工作局面。檢察官在審查逮捕階段全面考慮案件證據(jù)，促進(jìn)偵查機(jī)關(guān)切實(shí)感受到以審判為中心的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)了調(diào)查證據(jù)的及時(shí)性。自2018年6月份實(shí)行捕訴一體機(jī)制以來(lái)，不起訴率達(dá)到13.2%，同比上升98%。如，王某某故意傷害案中，犯罪嫌疑人王某某故意傷害致被害人范某某輕傷二級(jí)，在偵查階段嫌疑人即積極和被害人溝通協(xié)商，愿意賠償被害人8萬(wàn)元，但被害人要求21萬(wàn)，相差懸殊未達(dá)成協(xié)議。在審查逮捕過(guò)程中，承辦檢察官認(rèn)為犯罪嫌疑人提出的賠償金在合情合理范圍內(nèi)，被害人有利用逮捕環(huán)節(jié)提出過(guò)高賠償數(shù)額的傾向。遂從提起公訴的角度加強(qiáng)雙方釋法說(shuō)理，依法作出定罪不捕的決定。后來(lái)，雙方以7.7萬(wàn)元賠償達(dá)成和解協(xié)議，張家港市人民檢察院也對(duì)王某某依法作出了酌定不起訴處理。此外，為解決內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合后不同部門、不同檢察官掌握標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題，制定危險(xiǎn)駕駛、盜竊、故意傷害、虛開(kāi)增值稅專用發(fā)票、詐騙、故意毀壞財(cái)物、交通肇事等7個(gè)常見(jiàn)罪名的不起訴標(biāo)準(zhǔn)，保障不起訴權(quán)的規(guī)范行使。在2018年度的不起訴案件中，這7類案件占比達(dá)71.9%，2019年以來(lái)占比達(dá)85.7%。

（二）強(qiáng)化監(jiān)督制約，確保公開(kāi)公正

把辦理的每一起不起訴案件都經(jīng)得起公眾質(zhì)疑和歷史檢驗(yàn)作為追求，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和外部制約，堅(jiān)決不讓一起“帶病”案件進(jìn)入下個(gè)環(huán)節(jié)。

1.全面聽(tīng)取律師意見(jiàn)。加強(qiáng)律師接待窗口建設(shè)，聯(lián)合司法局、律師協(xié)會(huì)出臺(tái)《保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利、規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為工作意見(jiàn)》，實(shí)行律師接待“E站通”工作法，全面聽(tīng)取辯護(hù)人、訴訟代理人的意見(jiàn)。2018年以來(lái)，共主動(dòng)聽(tīng)取律師意見(jiàn)352人次，提供閱卷、咨詢服務(wù)等776人次。高度重視律師提出的建議不起訴意見(jiàn)，按照庭審答辯標(biāo)準(zhǔn)審查答復(fù)，充分借助“第三只眼”促進(jìn)全面審查案件。迅速落實(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，值班律師機(jī)制常態(tài)化、正規(guī)化運(yùn)轉(zhuǎn)，自2018年10月該機(jī)制施行半年來(lái)，共為402起刑事案件的596名犯罪嫌疑人簽署認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書，對(duì)符合不起訴條件的13件認(rèn)罪認(rèn)罰案件依法從快作出不起訴決定。

2.加大檢務(wù)公開(kāi)力度。嚴(yán)格執(zhí)行不起訴公開(kāi)宣告的規(guī)定，及時(shí)將不起訴決定告知被害人，將不起訴決定書通過(guò)《人民檢察院案件信息公開(kāi)網(wǎng)》向社會(huì)公開(kāi)。明確對(duì)于聽(tīng)取意見(jiàn)時(shí)被害人表示不同意擬不起訴的，以及對(duì)破壞環(huán)境資源罪、生產(chǎn)銷售偽劣商品罪等四類罪名案件擬作不起訴處理的，組織人民監(jiān)督員開(kāi)展公開(kāi)審查，接受監(jiān)督評(píng)議，并適時(shí)邀請(qǐng)被害人、代表委員、律師、村（社區(qū)）負(fù)責(zé)人等參加，主動(dòng)接受外部監(jiān)督。2016年以來(lái)，共開(kāi)展公開(kāi)審查21件，其中20件得到人民監(jiān)督評(píng)議團(tuán)的一致同意，對(duì)1件評(píng)議團(tuán)提出不同意見(jiàn)的案件，經(jīng)再次審查后予以采納，依法提起公訴。這是一起妨害公務(wù)案，王某某因?qū)痪鞒鲞`章處罰的決定不服，通過(guò)嘴咬方式致民警輕微傷，因王某某認(rèn)罪悔罪、被害人接受嫌疑人賠償并予以諒解，張家港市檢察院擬作酌定不起訴處理，并開(kāi)展了公開(kāi)審查，邀請(qǐng)辦案民警、被害人、犯罪嫌疑人參加。最后評(píng)議團(tuán)2票不同意、1票同意，綜合評(píng)議意見(jiàn)為“如果不起訴將有傷執(zhí)法權(quán)威和所有執(zhí)法者的心，建議予以起訴，但應(yīng)充分考慮王某的從輕情節(jié)，寬大處理爭(zhēng)取緩刑”。最終張家港市人民檢察院采納了評(píng)議團(tuán)的意見(jiàn)提起公訴，法院判處王某某有期徒刑7個(gè)月，緩刑1年。在收到對(duì)該案最終處理結(jié)果的反饋后，被告人認(rèn)罪服判、被害人表示滿意、人民監(jiān)督員更予以了高度評(píng)價(jià)。

3.構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督屏障。2018年10月，江蘇省人民檢察院統(tǒng)一推行了異地評(píng)查機(jī)制，將不起訴案件納入必查范圍，由案管大數(shù)據(jù)平臺(tái)自動(dòng)隨機(jī)分配給異地檢察院進(jìn)行評(píng)查，有效解決同體監(jiān)督難的問(wèn)題，促進(jìn)案件承辦人的自我約束管理。張家港市人民檢察院在異地評(píng)查工作中，堅(jiān)持真評(píng)實(shí)評(píng)敢評(píng)善評(píng)，定期對(duì)異地評(píng)查結(jié)果分析，查找產(chǎn)生問(wèn)題的原因，反向督促檢察官規(guī)范辦案，有效減少瑕疵問(wèn)題產(chǎn)生。自開(kāi)始實(shí)行異地評(píng)查以來(lái)，張家港市人民檢察院被評(píng)查案件發(fā)現(xiàn)的個(gè)案平均問(wèn)題數(shù)，在所有蘇州基層檢察院中最少，經(jīng)驗(yàn)做法在全省檢察機(jī)關(guān)案件管理工作推進(jìn)會(huì)暨案件質(zhì)量異地評(píng)查工作推廣動(dòng)員現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上進(jìn)行了演示匯報(bào)。

（三）強(qiáng)化配套措施，確保綜合效果

充分發(fā)揮不起訴在化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、服務(wù)發(fā)展等方面的積極作用，打造“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的張家港司法實(shí)踐，努力提供優(yōu)質(zhì)檢察產(chǎn)品。

1.增強(qiáng)釋法說(shuō)理能力。深入開(kāi)展不起訴案件釋法說(shuō)理工作，將詳細(xì)闡述不起訴理由作為不起訴決定書的重要內(nèi)容，并同步制作《不起訴理由說(shuō)明書》。未成年人附條件不起訴案件實(shí)行積分考評(píng)制度，對(duì)常見(jiàn)的盜竊、聚眾斗毆、故意傷害等罪名，設(shè)定不同的附帶條件，每個(gè)附帶條件設(shè)定一個(gè)基準(zhǔn)分，從10分、15分到30分不等，共計(jì)100分，考評(píng)得分達(dá)到90分以上者，最終可以作出不起訴決定。如，在校學(xué)生郭某盜竊案中，考慮到郭某具有坦白、賠償損失等情節(jié)，張家港市人民檢察院依法對(duì)郭某某作出附條件不起訴決定，確定6個(gè)月考察期限。在考察期間內(nèi)，按照盜竊類案件積分考評(píng)辦法對(duì)郭某進(jìn)行考察。在考察期間發(fā)現(xiàn)郭某父親服毒自殺，郭某某因經(jīng)濟(jì)壓力過(guò)大而有退學(xué)打算，遂為其申請(qǐng)6000元的司法救助金，鼓勵(lì)其繼續(xù)學(xué)業(yè)。在考察屆滿時(shí)，郭某某積分考評(píng)達(dá)95分，張家港市人民檢察院依法對(duì)其作出不起訴決定。目前郭某某已經(jīng)順利畢業(yè)并就業(yè)。

2.積極化解社會(huì)矛盾。建立檢調(diào)對(duì)接機(jī)制，修復(fù)被破壞的社會(huì)關(guān)系。與人民調(diào)解、行政調(diào)解等有機(jī)銜接，發(fā)揮辯護(hù)律師、人民調(diào)解員的作用，促進(jìn)達(dá)成和解。2016年以來(lái)共開(kāi)展刑事和解116件。加大司法救助力度，對(duì)嫌疑人無(wú)能力賠償、符合救助條件的積極救助，體現(xiàn)人文關(guān)懷，減少對(duì)立情緒，為不起訴創(chuàng)造條件。如，毛某某故意傷害案中，犯罪嫌疑人因鄰里糾紛致被害人輕傷，當(dāng)事人雙方均家庭困難，偵查機(jī)關(guān)經(jīng)多次調(diào)解未達(dá)成協(xié)議，承辦檢察官3次到被害人家中調(diào)解，最終促成雙方握手言和，張家港市人民檢察院依法對(duì)犯罪嫌疑人作酌定不起訴處理，對(duì)被害人給予了司法救助。