利用外國貸款建設(shè)職業(yè)教育項(xiàng)目存在的問題及對(duì)策研究

王青漢 楊進(jìn)峰 尚麗華 李靜 張健

[摘? 要]近年來，隨著中國對(duì)外開放合作的擴(kuò)大和加深，外國貸款對(duì)我國職業(yè)教育發(fā)展給予了較大的支持，極大地改善了相關(guān)院校的辦學(xué)條件。但在利用外國貸款發(fā)展職業(yè)教育的過程中也存在著很多問題，影響了貸款項(xiàng)目的進(jìn)度和實(shí)施效果。筆者認(rèn)為認(rèn)真梳理這些問題，研究相應(yīng)的應(yīng)對(duì)之策，對(duì)完善我國相關(guān)管理制度和法規(guī)，更好地與國際接軌，以及更好地維護(hù)我國利益具有十分積極的意義。

[關(guān)鍵詞]外國貸款項(xiàng)目? 職業(yè)教育? 對(duì)策研究

近年來，隨著中國對(duì)外開放合作的擴(kuò)大和加深，外國貸款對(duì)我國職業(yè)教育、醫(yī)療等項(xiàng)目給予了較大的支持，其中由德國復(fù)興銀行提供的德國促進(jìn)貸款，具有貸款額度高、還款期長、利率低等特點(diǎn)，在我國已支持了幾十所職業(yè)院校的建設(shè)項(xiàng)目。這些貸款項(xiàng)目極大改善了相關(guān)院校的辦學(xué)條件，提升了這些院校的發(fā)展能力和人才培養(yǎng)質(zhì)量。但根據(jù)本課題組成員全程參與漢中職業(yè)技術(shù)學(xué)院利用德國促進(jìn)貸款建設(shè)新校區(qū)項(xiàng)目的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，以及對(duì)全國范圍內(nèi)十多所職業(yè)院校利用德國促進(jìn)貸款項(xiàng)目情況的調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)在利用外國貸款發(fā)展職業(yè)教育的過程中也存在著很多問題，影響了項(xiàng)目的進(jìn)度和實(shí)施效果。因此，筆者認(rèn)為認(rèn)真梳理這些普遍性問題，研究相應(yīng)的應(yīng)對(duì)之策，對(duì)于今后完善我國相關(guān)管理制度和法規(guī)，提升我國對(duì)外開放的層次和水平，使我國更好地走向世界，世界也能更好地了解我國，以及更好地維護(hù)我國利益和聲譽(yù)都將具有十分積極的意義。

人員培訓(xùn)是保證項(xiàng)目良好運(yùn)行的重要基礎(chǔ)

外國貸款項(xiàng)目普遍審批緩慢，用時(shí)過長。如漢中職業(yè)技術(shù)學(xué)院利用2000萬歐元德國促進(jìn)貸款建設(shè)新校區(qū)項(xiàng)目，該項(xiàng)目于2012年9月被發(fā)改委批準(zhǔn)立項(xiàng)，2012年10月與德國復(fù)興銀行簽署《貸款協(xié)議》，項(xiàng)目原計(jì)劃在2017年年底前全部完成，但2017年年底項(xiàng)目只完成了約90%，經(jīng)財(cái)政部和德國復(fù)興銀行批準(zhǔn)，項(xiàng)目延期一年，到2018年10月才完成了全部項(xiàng)目，整整用了六年的時(shí)間。筆者通過對(duì)全國各地十多所職業(yè)院校利用德國促進(jìn)貸款建設(shè)教育項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)均存在同樣的問題。導(dǎo)致這一問題產(chǎn)生的一個(gè)重要原因是利用外國貸款項(xiàng)目對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行單位來說都是第一次，完全沒有經(jīng)驗(yàn)，是在摸索中進(jìn)行的，這就不可避免地會(huì)遇到很多問題和困擾，會(huì)走不少彎路。為了使項(xiàng)目單位盡量少走彎路，國家主管部門應(yīng)在確定項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，舉辦項(xiàng)目單位人員培訓(xùn)，由主管部門、外方銀行、窗口公司、轉(zhuǎn)貸銀行、海關(guān)等分別宣講相關(guān)法律法規(guī)，使項(xiàng)目單位了解工作流程、監(jiān)管環(huán)節(jié)和監(jiān)管要求，項(xiàng)目執(zhí)行的基本規(guī)則，提款程序，設(shè)備進(jìn)口手續(xù)辦理等。涉外項(xiàng)目還會(huì)面對(duì)比國內(nèi)項(xiàng)目更嚴(yán)格的審計(jì)和檢查，因此審計(jì)機(jī)構(gòu)也應(yīng)提前介入，進(jìn)行相關(guān)政策宣講和培訓(xùn)，使項(xiàng)目單位事先了解涉外項(xiàng)目的審計(jì)要求，確保項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)行。同時(shí)，還可以邀請(qǐng)項(xiàng)目已經(jīng)完成或正在進(jìn)行的單位介紹和交流相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

監(jiān)管應(yīng)當(dāng)改進(jìn)和簡化

外國貸款項(xiàng)目按照國際慣例需要接受外方嚴(yán)格監(jiān)管，我國相關(guān)法規(guī)也明確規(guī)定使用國外貸款項(xiàng)目的相關(guān)招標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)報(bào)告、合同等必須報(bào)資金提供方審批，在其出具不反對(duì)意見后方可進(jìn)一步實(shí)施。漢中職業(yè)技術(shù)學(xué)院德促項(xiàng)目實(shí)施過程中，德國復(fù)興銀行監(jiān)管非常嚴(yán)格，為了確保招標(biāo)公平公正，使招標(biāo)文件中的參數(shù)設(shè)置不具有明顯的指向性和唯一性，多個(gè)招標(biāo)文件根據(jù)德國方面的意見反復(fù)修改了不下十次。但德國方面事無巨細(xì)，管得有些太細(xì)太多也會(huì)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展帶來一些不利影響。比如，按照原來的方案，設(shè)備招標(biāo)是按專業(yè)屬性分的，招標(biāo)包分得多一些，每個(gè)招標(biāo)包相對(duì)較小，可以讓更多的企業(yè)參與競(jìng)標(biāo)，同時(shí)也能夠降低投標(biāo)人的打包成本。但德國方面不同意，要求將原計(jì)劃的招標(biāo)包合并，導(dǎo)致最終形成的招標(biāo)包很大，里面包含的設(shè)備專業(yè)差異明顯，增加了投標(biāo)人的打包成本，導(dǎo)致中標(biāo)商在最后執(zhí)行供貨合同時(shí)困難和麻煩很多。德國方面要求設(shè)定的投標(biāo)人資質(zhì)也過高，限制了大量中等規(guī)模的公司參與競(jìng)標(biāo)，在招標(biāo)時(shí)出現(xiàn)投標(biāo)人較少，競(jìng)爭(zhēng)力明顯不足，甚至個(gè)別招標(biāo)包因投標(biāo)人不足，導(dǎo)致招標(biāo)失敗的情況發(fā)生。在評(píng)標(biāo)過程中因招標(biāo)包太大，包含的設(shè)備太多，各投標(biāo)人提供的設(shè)備存在少數(shù)投標(biāo)參數(shù)不能完全滿足要求的情況，為了招標(biāo)成功，項(xiàng)目方就只好違心接受這些不合要求的設(shè)備。這種情況如果招標(biāo)包較小，包含設(shè)備較少，本來是完全可以避免的。德國方面的意見在成熟發(fā)達(dá)國家的市場(chǎng)環(huán)境中可能是適合的，但在中國這樣的發(fā)展中國家，事實(shí)證明并不完全適合。

在接受外方監(jiān)管的同時(shí)，國內(nèi)的監(jiān)管環(huán)節(jié)也很多，監(jiān)管和審批環(huán)節(jié)又都沒有設(shè)定審批時(shí)限，這樣就難免效率低下，實(shí)施過程進(jìn)展緩慢，且國內(nèi)監(jiān)管在某些方面過于僵化，比如設(shè)備采購清單是在2012年立項(xiàng)時(shí)獲批的，因項(xiàng)目進(jìn)程緩慢，根據(jù)專業(yè)調(diào)整和辦學(xué)情況變化，學(xué)院后來想對(duì)幾年前獲批的采購清單進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，德國方面同意在不超過采購總金額10%的范圍內(nèi)裁減設(shè)備后可新增一些設(shè)備，但國內(nèi)主管部門卻只同意裁減不同意新增，如果新增就得重新辦理報(bào)批。因?yàn)閳?bào)批需要時(shí)間比較長也很麻煩，無奈之下，學(xué)院只能在對(duì)原清單進(jìn)行裁減后，放棄新增一些設(shè)備的想法。因此，為了使今后的外國貸款項(xiàng)目實(shí)施更有效率，國家主管部門應(yīng)當(dāng)研究改進(jìn)監(jiān)管方式、監(jiān)管內(nèi)容，簡化或減少監(jiān)管環(huán)節(jié)，也建議國家有關(guān)部門能與外方洽商，使項(xiàng)目執(zhí)行單位的自主權(quán)得到更多的尊重。同時(shí)，各監(jiān)管環(huán)節(jié)也應(yīng)明確設(shè)定審批時(shí)限，提高工作效率。

項(xiàng)目前期的準(zhǔn)備和論證必須充分

職業(yè)院校利用外國貸款采購各類教學(xué)實(shí)訓(xùn)設(shè)備，設(shè)備采購清單的制訂和論證對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的順利實(shí)施非常重要。在我們調(diào)研的十多所院校中，有的院校設(shè)備采購清單完全由各專業(yè)教師和管理人員提供，由于一線教師和管理人員經(jīng)驗(yàn)有限，他們并不了解先進(jìn)的設(shè)備在學(xué)校教學(xué)和行業(yè)企業(yè)的實(shí)際運(yùn)用情況，也不知道真正需要采購哪些設(shè)備。有的院校制訂設(shè)備采購清單時(shí)比較倉促，調(diào)研和論證不夠充分，各專業(yè)擬定的設(shè)備清單也未能很好協(xié)調(diào)。這些方面如果準(zhǔn)備不足，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中就會(huì)不可避免地產(chǎn)生很多的麻煩和困擾，最后采購的設(shè)備在先進(jìn)性、適用性、配套性、共享性等方面也會(huì)存在不少問題。有些院校的設(shè)備采購清單在本院校專業(yè)教師和管理人員共同制訂的基礎(chǔ)上，還邀請(qǐng)了外面的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證和優(yōu)化，用時(shí)基本在半年以上。因?yàn)闇?zhǔn)備充分，這些院校在項(xiàng)目執(zhí)行過程中比較順利，采購回來的設(shè)備適用性和滿意度都比較高。

根據(jù)我們的經(jīng)驗(yàn)和調(diào)查情況，學(xué)院制訂設(shè)備采購清單應(yīng)當(dāng)注意以下幾方面。

1.應(yīng)當(dāng)安排充足的時(shí)間籌劃、調(diào)研、論證，在這個(gè)過程中花費(fèi)的時(shí)間可以在后續(xù)項(xiàng)目實(shí)施中節(jié)省回來。

2.根據(jù)職業(yè)教育的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)人員參觀一些先進(jìn)的職業(yè)院校和行業(yè)企業(yè)，讓他們?cè)鲩L見識(shí)，開闊眼界，對(duì)計(jì)劃采購的設(shè)備性能和使用情況有所了解。

3.除了本校一線教師和管理人員參與設(shè)備采購清單制訂，對(duì)比較復(fù)雜和涉及高價(jià)值設(shè)備的采購方案，還應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)相關(guān)專家或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證并提供專業(yè)建議。

4.加強(qiáng)各籌劃組的工作協(xié)調(diào)力度，注意設(shè)備的配套性和共享性，避免重復(fù)浪費(fèi)，既要考慮設(shè)備的先進(jìn)性，又要避免盲目追求高大上偏離教學(xué)和實(shí)訓(xùn)的目的。

5.列入采購清單的應(yīng)盡量是高價(jià)值、經(jīng)久耐用的設(shè)備，價(jià)值較低、過于細(xì)小、易耗品等不應(yīng)列入采購清單。

6.采購品目名稱應(yīng)當(dāng)有一定的涵蓋性，比如要采購供一個(gè)樂隊(duì)使用的全套樂器，在設(shè)備清單中只需列出品目名稱“樂器一套”，不必將每種樂器一一列出，招標(biāo)時(shí)，將所需每種樂器的具體參數(shù)詳細(xì)寫明即可，這樣不僅能避免報(bào)批的設(shè)備清單過于繁瑣冗長，方便主管部門和外國金融機(jī)構(gòu)審批，還能提高工作效率。

項(xiàng)目單位必須專人負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施

專人負(fù)責(zé)是保證項(xiàng)目工作順利、有序、規(guī)范進(jìn)行的重要前提。項(xiàng)目運(yùn)行過程中，需要與外方銀行、窗口公司、發(fā)改委、財(cái)政部門、轉(zhuǎn)貸銀行、中標(biāo)商、海關(guān)等多部門進(jìn)行聯(lián)絡(luò)和溝通，事務(wù)非常多，必須從一開始就確定專人負(fù)責(zé)。根據(jù)我們的經(jīng)驗(yàn)，在整個(gè)外國貸款項(xiàng)目實(shí)施過程中，學(xué)院應(yīng)當(dāng)組織一個(gè)2至3人的工作組專司其職，在項(xiàng)目進(jìn)行過程中，工作組人員應(yīng)當(dāng)盡量穩(wěn)定，學(xué)院還應(yīng)當(dāng)為工作組提供適當(dāng)?shù)墓ぷ鲌?chǎng)所和工作條件，且從一開始就必須建立嚴(yán)格的工作制度，建立專門的工作檔案和工作郵箱，項(xiàng)目實(shí)施過程中項(xiàng)目組經(jīng)辦的所有事情都應(yīng)當(dāng)留下可查驗(yàn)的資料，并分門別類妥善進(jìn)行收存和保管。

充分估計(jì)和防范匯率風(fēng)險(xiǎn)

由于外國貸款項(xiàng)目時(shí)間跨度長，整個(gè)實(shí)施過程需要幾年時(shí)間，在此期間，匯率難免會(huì)有波動(dòng)，匯率變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)不可避免地成為影響項(xiàng)目實(shí)施的一個(gè)重要問題。對(duì)項(xiàng)目單位來說，因?yàn)槿狈?jīng)驗(yàn)，對(duì)匯率風(fēng)險(xiǎn)往往估計(jì)不足，風(fēng)險(xiǎn)降臨時(shí)又沒有應(yīng)對(duì)良策，只能被動(dòng)承受匯率變動(dòng)帶來的困擾和損失。

漢中職業(yè)技術(shù)學(xué)院德促項(xiàng)目在2012年簽訂貸款協(xié)議時(shí)，歐元與人民幣匯率是1∶8.2，但2014年下半年以后，在項(xiàng)目開始招標(biāo)實(shí)施的關(guān)鍵時(shí)期，歐元與人民幣匯率持續(xù)下跌，最低時(shí)為1∶6.53。為了平衡預(yù)算，將設(shè)備采購總額控制在貸款額度以內(nèi)，學(xué)院不得不將計(jì)劃采購的設(shè)備進(jìn)行了裁減。利用德促貸款修建的體育館土建工程也一度停工，最終學(xué)院對(duì)建筑商給予適當(dāng)補(bǔ)償后，工程在停工半年后才重新開工。其他利用德促貸款項(xiàng)目的院校情況也基本相同，在面對(duì)匯率變化歐元貶值時(shí)也都出現(xiàn)了項(xiàng)目停工、不得不裁減設(shè)備、用自有資金貼補(bǔ)項(xiàng)目的問題。

外國貸款相對(duì)國內(nèi)商業(yè)銀行貸款利率比較低，特別是德促貸款沒有限制性采購要求，沒有要求必須用多大比例采購貸款國的設(shè)備。但因存在匯率風(fēng)險(xiǎn)，如果沒有合適地防范和應(yīng)對(duì)之策，很容易使項(xiàng)目單位背上意料之外的沉重債務(wù)。

為了使外國金融機(jī)構(gòu)在華貸款項(xiàng)目能夠更好實(shí)施，避免使缺少經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目單位落入債務(wù)陷阱，國家主管部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究匯率風(fēng)險(xiǎn)防范和化解的方法，如采用固定匯率或?qū)R率提供保險(xiǎn)等防范措施。

重視項(xiàng)目的延伸合作

利用外國貸款建設(shè)職業(yè)教育項(xiàng)目不應(yīng)當(dāng)只滿足于完善教學(xué)設(shè)施和購置先進(jìn)的教學(xué)設(shè)備，還應(yīng)當(dāng)延伸合作，利用實(shí)施外國貸款項(xiàng)目的機(jī)遇，進(jìn)一步與國外學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作交流，學(xué)習(xí)和借鑒國外先進(jìn)的職業(yè)教育理念，敬業(yè)的工匠精神和工學(xué)結(jié)合的人才培養(yǎng)模式，從而推進(jìn)產(chǎn)教融合、校企合作，促進(jìn)職業(yè)教育向更高層次和水平發(fā)展。漢中職業(yè)技術(shù)學(xué)院在德促項(xiàng)目實(shí)施過程中，通過德國復(fù)興銀行牽線搭橋，嘗試與德國職業(yè)教育、職業(yè)技能機(jī)構(gòu)、學(xué)校和專業(yè)醫(yī)院等建立交流合作關(guān)系，組織代表團(tuán)對(duì)法蘭克福市一所護(hù)士學(xué)校進(jìn)行訪問，了解德國護(hù)士在崗培訓(xùn)、行業(yè)準(zhǔn)入、實(shí)踐教學(xué)等方面的制度，觀摩了該校的教學(xué)，與該校負(fù)責(zé)人討論了今后的合作。但這種延伸合作在常態(tài)化、制度化，以及合作的廣度和深度方面都是不夠的，也有不少項(xiàng)目單位在延伸合作方面還未得到重視。因此，利用外國貸款項(xiàng)目，在延伸合作方面還有很大的潛力和空間能夠挖掘和拓展。

作者單位：漢中職業(yè)技術(shù)學(xué)院? 陜西漢中