荷蘭地下水稅的終結(jié)及借鑒

梁 寧，劉 蒨，那英軍

(水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

為了加強(qiáng)水資源保護(hù)并促進(jìn)集約化利用，借助稅收杠桿調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、促發(fā)展，以水資源可持續(xù)利用來(lái)支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)依據(jù)《水資源稅改革試點(diǎn)暫行辦法》[1]，于2016年先后在地下水超采的河北、北京、山西等地進(jìn)行稅費(fèi)改革試點(diǎn)，取得了一定的成效，但也遇到了一些困難和問(wèn)題。

部分發(fā)達(dá)國(guó)家在20世紀(jì)90年代已開(kāi)始實(shí)施水資源稅制度以遏制水資源浪費(fèi)現(xiàn)象并增加財(cái)政收入，有的獲得了成功，有的以失敗結(jié)束。隨著我國(guó)水資源稅費(fèi)改革工作的啟動(dòng)，關(guān)于國(guó)外水資源稅費(fèi)的研究逐漸增加。鄔拉等[2]認(rèn)為歐盟四國(guó)的水資源稅費(fèi)政策具有目標(biāo)明確、地方政府分權(quán)清晰、實(shí)行差別化稅率的優(yōu)點(diǎn)；徐瑤等[3]梳理了俄羅斯、荷蘭等國(guó)水資源稅費(fèi)的經(jīng)驗(yàn)，從稅收立法、稅率制定等方面提出其可取之處。

這些研究多是針對(duì)幾個(gè)典型國(guó)家的水資源稅收制度和措施進(jìn)行綜合論述，集中在總結(jié)優(yōu)點(diǎn)和可借鑒之處[4]，對(duì)實(shí)施效果的評(píng)述較少，且對(duì)一個(gè)國(guó)家水資源稅費(fèi)制度措施和實(shí)踐效果進(jìn)行深度挖掘，并分析其失敗原因，吸取教訓(xùn)以示警誡的更是鮮有報(bào)道。荷蘭地下水稅費(fèi)制度從誕生到終結(jié)是一個(gè)很好的汲取教訓(xùn)的范例，值得探究和思考，可以在我國(guó)水資源稅實(shí)施過(guò)程中引以為戒。

1 荷蘭水資源概況

荷蘭降水量豐沛，水資源豐富，年均可再生水資源量為910億m3，人均水資源量為5 377 m3。荷蘭地表水水質(zhì)欠佳，地下水水質(zhì)較好，開(kāi)采成本較低，因此，全國(guó)70%以上的生產(chǎn)、生活等消耗性用水取自地下水。正是因?yàn)榈叵滤诤商m生產(chǎn)和生活中的重要性，國(guó)家和地方政府非常重視地下水的管理及其經(jīng)濟(jì)手段的利用，先后出臺(tái)各省地下水資源費(fèi)、地下水稅和自來(lái)水稅等3項(xiàng)稅費(fèi)，旨在通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿強(qiáng)化節(jié)水意識(shí)，調(diào)節(jié)用水行為，提高用水效率，同時(shí)增加財(cái)政收入。至于地表水，因處理成本較高，主要用于工業(yè)冷卻或循環(huán)等非消耗性用水，不對(duì)其征稅[5-6]。

2 荷蘭征收地下水稅的背景和目的

荷蘭地下水稅是在20世紀(jì)90年代初環(huán)境稅制改革發(fā)展進(jìn)程中提出的。1992年，鑒于增加燃油稅計(jì)劃落空、所得稅減稅以及國(guó)家預(yù)算1.93億歐元財(cái)政赤字，為尋找其他收入彌補(bǔ)這一財(cái)政缺口，荷蘭政府決定擴(kuò)大稅基，地下水稅提上日程。

之所以選擇地下水稅，一是因?yàn)?986—1989年各省陸續(xù)開(kāi)征了從量計(jì)征的地下水資源費(fèi)，全面掌握了用水戶和用水量等基本信息，在稅務(wù)執(zhí)行上成本較低；二是因?yàn)榕c新增其他稅種相比，地下水稅冠以綠色稅收的名義，可贏得社會(huì)廣泛認(rèn)同，各方反對(duì)聲相對(duì)較小。最終地下水稅于1995年1月1日起在荷蘭全國(guó)正式開(kāi)征。

開(kāi)征地下水稅的目的，旨在通過(guò)擴(kuò)大稅基，增加財(cái)政收入，調(diào)節(jié)不良消費(fèi)，減少其他稅收對(duì)生產(chǎn)生活行為的相對(duì)負(fù)擔(dān)。盡管地下水稅不是重點(diǎn)針對(duì)減少地下水消耗、保護(hù)地下水而征收，但社會(huì)公眾尤其是利益相關(guān)群體仍寄希望于它能改善地下水狀況，于是，地下水稅成為一項(xiàng)雙贏的綠色稅收(win-win green tax)。

3 稅收制度概況

荷蘭地下水稅自1995年1月1日在全國(guó)范圍開(kāi)征，到2011年12月31日從財(cái)政部稅收科目中刪除，僅實(shí)施了16年。

3.1 納稅人及其納稅額

按規(guī)定，所有使用地下水的主體都是地下水稅的納稅人，包括自來(lái)水生產(chǎn)商、農(nóng)民、工業(yè)企業(yè)等[7]。

從納稅人數(shù)量看(以2010年為例)，工業(yè)納稅人數(shù)量最多，有901個(gè)；自來(lái)水生產(chǎn)商從最初52家到2010年因競(jìng)爭(zhēng)激烈僅剩10家；農(nóng)民或因獲得地下水使用豁免權(quán)，或轉(zhuǎn)用地表水，后期納稅人數(shù)為0[7-9]。

從實(shí)際征繳稅款看，2005年，自來(lái)水生產(chǎn)商、工業(yè)(除自來(lái)水生產(chǎn)商，下同)、農(nóng)業(yè)所繳納的地下水稅分別占比為80%、18%和2%。工業(yè)納稅人雖然數(shù)量龐大，但由于高耗水企業(yè)減少和服務(wù)業(yè)增加等產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，以及工業(yè)節(jié)水技術(shù)的更新?lián)Q代，很多企業(yè)地下水用量減少或轉(zhuǎn)用地表水，到2010年，地下水納稅總額占比降至13%；農(nóng)業(yè)雖然有5%的地下水取水量，但由于絕大多數(shù)農(nóng)民獲得了地下水稅的豁免權(quán)，或者轉(zhuǎn)用地表水，其所繳稅額基本為零；而納稅大戶則是分布在全國(guó)各地的10家自來(lái)水生產(chǎn)商，所繳納稅額占比2010年增至87%(見(jiàn)表1)。

表1 荷蘭地下水納稅人和納稅額(2010年)[9]

3.2 稅率及其調(diào)整

荷蘭地下水稅計(jì)稅方式為從量計(jì)征，稅率標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)統(tǒng)一且逐年調(diào)整。

稅率標(biāo)準(zhǔn)分為兩檔，即標(biāo)準(zhǔn)稅率和折扣(優(yōu)惠)稅率。所謂折扣(優(yōu)惠)稅率是為鼓勵(lì)保護(hù)環(huán)境和高效用水，對(duì)那些使用地下水后滲透回灌行為給予的優(yōu)惠，優(yōu)惠幅度一般是標(biāo)準(zhǔn)稅率的17%左右。稅率每年調(diào)整1次，呈現(xiàn)逐年小幅遞增的趨勢(shì)，到2011年調(diào)整到0.196 3歐元/m3，16年總體增長(zhǎng)27.5%(見(jiàn)表2)[10-11]。

表2 1995—2011年地下水稅率變化情況 歐元/m3

3.3 征收管理與稅款使用

對(duì)于自己開(kāi)采地下水的工業(yè)企業(yè)，在建設(shè)取水設(shè)施時(shí)，須向省提出申請(qǐng)并獲得省頒發(fā)的取水許可證，配備水表，每月將測(cè)得的取水量上報(bào)，各省根據(jù)申報(bào)的取水量向稅務(wù)部門(mén)報(bào)告，之后稅務(wù)部門(mén)向納稅人發(fā)出通知及時(shí)納稅。

稅款收入納入國(guó)家一般預(yù)算，由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一支配。從實(shí)際情況看，并未用于地下水的管理與保護(hù)。

3.4 稅收優(yōu)惠及其調(diào)整

最初，地下水稅對(duì)消防等緊急用水、溜冰場(chǎng)用水和用于冷卻供熱等可回灌地下的予以免稅，同時(shí)少量的用水也可免稅，如農(nóng)業(yè)灌溉年用水量在 4萬(wàn)m3/a以下的，建筑工地排水4個(gè)月內(nèi)在5萬(wàn)m3以下的，水泵取水10 m3/h以下等情況[7，9-12]。優(yōu)惠政策還在實(shí)踐中不斷地完善，如當(dāng)發(fā)現(xiàn)有的用戶試圖通過(guò)安裝多個(gè)裝機(jī)小的水泵來(lái)避稅后，改為按照泵的總裝機(jī)計(jì)稅；又如2006年后，對(duì)使用地下水灌溉的農(nóng)業(yè)用水，只要不造成環(huán)境損害即可免稅[8]。

3.5 制度終結(jié)

荷蘭開(kāi)征地下水稅的初衷是減少所得稅負(fù)擔(dān)，并通過(guò)壓采地下水保護(hù)環(huán)境，曾一度被公眾稱作雙贏的綠色稅收。但到2011年，無(wú)論是納稅人還是評(píng)估機(jī)構(gòu)，甚至國(guó)家稅務(wù)辦公室均一致聲明，地下水稅對(duì)改善地下水狀況是無(wú)效的，對(duì)經(jīng)濟(jì)的有利影響也是低效率的，除起到增加國(guó)家稅收作用外，并未按照既定的環(huán)境目標(biāo)設(shè)計(jì)、實(shí)施和運(yùn)行，并且還干擾了由各省地下水資源費(fèi)基金項(xiàng)目資助的地下水管理工作的正常運(yùn)行，未能實(shí)現(xiàn)社會(huì)預(yù)期目標(biāo)且產(chǎn)生負(fù)面影響，于是，2011年年底終結(jié)了該稅[8]。

4 終結(jié)原因分析

4.1 制度設(shè)計(jì)分析：稅制設(shè)計(jì)先天不足

a. 稅收設(shè)立的目的與公眾期待不符。民眾對(duì)冠以綠色稅收的地下水稅的期待是保護(hù)地下水資源，而荷蘭政府是在增加其他稅種難以被社會(huì)接受的情況下，以綠色稅收的名義開(kāi)征地下水稅，其真正目的僅是彌補(bǔ)財(cái)政缺口。

b. 稅率設(shè)計(jì)不利于地下水稅的長(zhǎng)久健康發(fā)展。正因?yàn)樵摱愂帐且詫?shí)現(xiàn)財(cái)政收入增加為主要目標(biāo)，體現(xiàn)在稅率設(shè)計(jì)上是全國(guó)統(tǒng)一的稅率標(biāo)準(zhǔn)，而這種未根據(jù)水質(zhì)優(yōu)劣區(qū)別對(duì)待，也不考慮地區(qū)自然和經(jīng)濟(jì)條件差異的高度統(tǒng)一稅收，既不利于鼓勵(lì)地下水的節(jié)約和保護(hù)，也不利于地下水稅的順利實(shí)施。

c. 稅款使用未明確方向。發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境稅收的普遍做法是明確規(guī)定使用目的，?？顚Ｓ糜谫Y源管理與保護(hù)。而荷蘭地下水稅收納入國(guó)庫(kù)后僅用于補(bǔ)貼財(cái)政缺口，未用于地下水的管理與保護(hù)，而稅收征管增加了水資源管理部門(mén)的成本，政府又沒(méi)有在財(cái)政預(yù)算上給予支持，造成各地水資源管理部門(mén)和相關(guān)納稅人或利益團(tuán)體均對(duì)此項(xiàng)稅收產(chǎn)生不滿和抵觸。

4.2 環(huán)境影響分析：收效微乎其微

a. 地下水用量確有減少，但不能歸功于地下水稅。在地下水稅實(shí)施的最初幾年，地下水依存度確有降低，自來(lái)水生產(chǎn)商地下水開(kāi)采量略有減少，地表水使用量略有上升，但隨后幾年基本不再變化，地下水仍然是自來(lái)水生產(chǎn)商的主要水源。而后，農(nóng)民和小規(guī)模用水戶獲得地下水免稅權(quán)，增加了地下水的用量，從而抵消了自來(lái)水生產(chǎn)商減少的用水量。而在地下水稅廢除后，地下水使用量總體仍呈緩慢下降的趨勢(shì)(圖1)，并未出現(xiàn)因不再征稅而使用量反彈的現(xiàn)象。由此可見(jiàn)，地下水用量的減少與地下水稅沒(méi)有直接關(guān)系，更多的得益于其間節(jié)水運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展和全國(guó)節(jié)水器具的普及等其他相關(guān)節(jié)水政策措施[13-14]。

圖1 荷蘭地下水歷年使用量

b. 對(duì)引導(dǎo)使用地表水的作用不明顯。地下水稅不足以抵消地表水處理成本，起不到引導(dǎo)轉(zhuǎn)用地表水的作用。這是因?yàn)?，處理地表水的平均成本大于地下水稅支出，使用地下水更?jīng)濟(jì)。以自來(lái)水生產(chǎn)商為例，處理地表水平均花費(fèi)0.191 2歐元/m3或更高，而地下水稅稅率為0.182 6歐元/m3，自來(lái)水生產(chǎn)商更愿意繼續(xù)使用地下水。

4.3 經(jīng)濟(jì)作用分析：稅收的經(jīng)濟(jì)作用僅限于彌補(bǔ)財(cái)政缺口

a. 地下水稅對(duì)荷蘭整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響微不足道，因其只是一個(gè)小型的專項(xiàng)稅收，沒(méi)有進(jìn)一步資料顯示地下水稅與工資或就業(yè)率等相關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)。

b. 從征稅的經(jīng)濟(jì)成本核算看，雖然地下水稅征收成本僅占稅額的1.1%(2007年)，但荷蘭水董事會(huì)獲得的財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足以彌補(bǔ)開(kāi)展地下水活動(dòng)的支出，地下水稅加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，這是地方政府不愿接受的。

c. 經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)僅是彌補(bǔ)財(cái)政缺口，特別是在不增加所得稅的情況下，為政府財(cái)政收入的增加提供了一定的資金源(見(jiàn)表3)。

表3 荷蘭地下水稅收入年度變化[15]

2011年取消地下水稅后，國(guó)家財(cái)政出現(xiàn)缺口，于是2014年荷蘭政府大幅提高了自來(lái)水稅稅率，彌補(bǔ)了由于地下水稅收減少而造成的財(cái)政不足(見(jiàn)表4)，再一次印證了地下水稅的征稅目的就是為了財(cái)政需要，而非地下水的管理與保護(hù)。與地下水稅相比，自來(lái)水稅的納稅人比較集中，征稅環(huán)節(jié)也由前端改為后端，很好地避免了征納矛盾，同時(shí)高額的稅率還增加了人們節(jié)約用水的意識(shí)，有效地激勵(lì)了生產(chǎn)生活中各類節(jié)約用水的技術(shù)革新和措施產(chǎn)生。

表4 荷蘭自來(lái)水稅稅率(2000—2017年)[16] 歐分/m3

4.4 納稅人影響分析：引起納稅大戶強(qiáng)烈反對(duì)

自來(lái)水生產(chǎn)商是荷蘭地下水稅的納稅大戶，受地下水稅影響最大，是反對(duì)聲最大的納稅人。

a. 納稅增加了自來(lái)水生產(chǎn)商的成本，通常情況下該成本不能全部轉(zhuǎn)嫁給最終用水戶，即使轉(zhuǎn)嫁，自來(lái)水生產(chǎn)商也會(huì)面臨因價(jià)格上漲引發(fā)需求減少，從而導(dǎo)致利潤(rùn)下滑的問(wèn)題。

b. 納稅人與納稅額比例嚴(yán)重失衡，占納稅人1%的十大自來(lái)水生產(chǎn)商，承擔(dān)著地下水稅總額87%的重負(fù)，而稅收進(jìn)入國(guó)庫(kù)后既沒(méi)有直接使納稅人受益，也沒(méi)有用于地下水保護(hù)而間接減小納稅人的用水成本，這種失衡造成納稅大戶的極大不滿和強(qiáng)烈抵觸?？梢哉f(shuō)自來(lái)水生產(chǎn)商點(diǎn)燃了地下水稅消亡的導(dǎo)火索，并最終助推了該制度的終結(jié)。

4.5 地下水管理影響分析：對(duì)地下水資源管理形成干擾

荷蘭地下水管理權(quán)限和管理責(zé)任在地方政府，早在1986年就在部分省征收地下水資源費(fèi)，各省分別制定費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)。征收的目的一方面是抑制隨意開(kāi)采地下水的不良行為，另一方面是為開(kāi)展地下水管理工作和研究提供資金支持。盡管各省的地下水資源費(fèi)體量小，費(fèi)率及征收額均不及地下水稅的 1/10，但這筆收入均用于地下水管理，還對(duì)當(dāng)?shù)氐姆篮楹涂购到o以適當(dāng)?shù)馁Y助。

從1995—2011年期間，地下水資源費(fèi)和地下水稅并存，而地下水稅干擾了地下水資源費(fèi)對(duì)于各省地下水的監(jiān)測(cè)和管理。一方面水董事會(huì)要分配部分精力承擔(dān)征稅工作；另一方面，地下水稅的實(shí)施加大了各省行政管理成本，而財(cái)政經(jīng)費(fèi)又不足以補(bǔ)償征稅的人力和物力支出，有時(shí)甚至?xí)c各省地下水資源項(xiàng)目發(fā)生沖突并干擾其正常運(yùn)行。

5 經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

5.1 能否實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境保護(hù)是水資源稅成敗的關(guān)鍵

由荷蘭地下水稅被取消的教訓(xùn)可知，如果只注重稅收的財(cái)政作用而忽視地下水資源管理和保護(hù)的作用，偏離了水資源稅作為綠色稅收的本質(zhì)，即以水資源的合理開(kāi)發(fā)利用保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，最終將難逃被廢除、被取代的命運(yùn)。水資源稅的成敗在于能否有效體現(xiàn)資源自身的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)保護(hù)資源、保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)，即能否獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源合理有序開(kāi)發(fā)的雙贏。

我國(guó)水資源稅正在試點(diǎn)階段，需認(rèn)真借鑒荷蘭地下水稅失敗的教訓(xùn)。首先各試點(diǎn)地區(qū)在制定征稅標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)配套政策時(shí)應(yīng)以生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展為首要目標(biāo)，既要反映水資源供求狀況，又要符合地區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策；其次才是增加財(cái)政收入。在實(shí)際執(zhí)行時(shí)，也要嚴(yán)格履行征稅規(guī)定，深刻認(rèn)識(shí)水資源保護(hù)的重要性，謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，不圖短利，使水資源可持續(xù)利用為經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展提供源源不斷的保障，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展、互利雙贏。總之，要使水資源稅成為水資源保護(hù)的利器，而非僅僅是彌補(bǔ)財(cái)政缺口的工具。

5.2 適度的稅收優(yōu)惠是激勵(lì)全社會(huì)節(jié)水的必要條件

荷蘭地下水稅對(duì)農(nóng)業(yè)用水實(shí)施免征稅的優(yōu)惠政策，惠及的是農(nóng)民一類的納稅人。但是，實(shí)施地下水稅并未減少全國(guó)地下水的總開(kāi)采量，因?yàn)槭姓盟疁p少的用量不足以彌補(bǔ)農(nóng)民因免稅而增加的農(nóng)業(yè)灌溉用水量，這也成為該稅種最后被取代的重要原因之一。優(yōu)惠政策旨在保護(hù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，其出發(fā)點(diǎn)是積極的，但無(wú)條件的優(yōu)惠結(jié)果并未起到有效限制地下水開(kāi)采的作用，反而助推了地下水稅的消亡。由此可見(jiàn)，稅收優(yōu)惠是一把雙刃劍，重在用之有度，運(yùn)用不當(dāng)反而具有消極作用。

我國(guó)在水資源稅制度建設(shè)中應(yīng)認(rèn)真借鑒荷蘭的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定適度合理的優(yōu)惠政策，以水資源節(jié)約保護(hù)、扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展、支持節(jié)水技術(shù)創(chuàng)新、統(tǒng)籌區(qū)域平均、保障公益事業(yè)用水為原則，有效發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的導(dǎo)向作用，為生產(chǎn)發(fā)展和民生保障提供條件。如在農(nóng)業(yè)用水計(jì)量設(shè)施較好且經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的地區(qū)嘗試分級(jí)分類水資源稅，在地下水超采區(qū)研究制定科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)地下水用水限額等，同時(shí)還要對(duì)相關(guān)優(yōu)惠措施跟蹤監(jiān)督評(píng)估，根據(jù)其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和社會(huì)效果確定是否進(jìn)行調(diào)整。

5.3 科學(xué)合理的稅率是水資源稅順利實(shí)施的基礎(chǔ)

荷蘭的教訓(xùn)還說(shuō)明，科學(xué)合理的稅率是水資源稅得以順利和長(zhǎng)久實(shí)施的基礎(chǔ)。荷蘭地下水稅全國(guó)實(shí)施統(tǒng)一的稅率，這種不分區(qū)域和行業(yè)、不論水質(zhì)和成本的做法，無(wú)法體現(xiàn)水資源的真實(shí)價(jià)值，對(duì)水資源的節(jié)約和保護(hù)無(wú)法形成激勵(lì)機(jī)制，最終引起納稅人極大不滿，加劇了社會(huì)矛盾。由此可見(jiàn)，作為水資源稅收制度的核心要素，科學(xué)合理的稅率既是發(fā)揮稅收經(jīng)濟(jì)杠桿作用的關(guān)鍵，又是稅收政策順利實(shí)施的基礎(chǔ)。

我國(guó)水資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)由各省自行規(guī)定，省內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。雖有針對(duì)不同納稅人和用水之分，但分類較粗，更何況各省的面積數(shù)倍于荷蘭，其水資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。建議各省在制定征收水資源稅標(biāo)準(zhǔn)時(shí)綜合考慮當(dāng)?shù)厮Y源供需狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多種因素，進(jìn)一步優(yōu)化征收標(biāo)準(zhǔn)?？稍谕恍姓^(qū)內(nèi)不同水資源狀況和經(jīng)濟(jì)條件差異較大的地區(qū)實(shí)行不同的稅率標(biāo)準(zhǔn)，按照水資源供需時(shí)間分布的不一致性實(shí)施季節(jié)差異化稅率，對(duì)超額用水實(shí)施累進(jìn)制稅率，建立稅率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制等。總之，稅率制定要因地制宜、分類對(duì)待，充分發(fā)揮水資源稅在引導(dǎo)合理用水、激勵(lì)節(jié)水革新、優(yōu)化水資源配置等方面的作用。

5.4 管理經(jīng)費(fèi)足額到位是水資源有效管理的基本保障

水資源管理經(jīng)費(fèi)足額、來(lái)源渠道暢通是荷蘭地下水管理的經(jīng)驗(yàn)。就水資源稅費(fèi)并存的荷蘭而言，并未因立稅而清費(fèi)，也未用費(fèi)取代稅，主要因?yàn)橘M(fèi)稅分別扮演了不同角色。盡管地下水稅納入國(guó)庫(kù)，用于彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)政缺口，但地下水管理所需經(jīng)費(fèi)有其他經(jīng)費(fèi)渠道得以保障。荷蘭地下水管理權(quán)限在地方，而各省征收的地下水資源費(fèi)專門(mén)用于水資源的節(jié)約保護(hù)和科研等支出，有力保障了水資源管理資金的足額到位。

目前，我國(guó)水資源費(fèi)主要用于水資源的節(jié)約保護(hù)，大部分省份管理經(jīng)費(fèi)基本有保障。但在水資源稅改革試點(diǎn)地區(qū)，費(fèi)改稅后，稅收收入至今并未明確使用方向，在財(cái)政困難的省份，水資源管理經(jīng)費(fèi)未得到有效保障?？山梃b荷蘭地下水資源費(fèi)的做法，汲取地下水稅的失敗教訓(xùn)。

a. 將我國(guó)水資源稅?？顚Ｓ眉{入地方政府預(yù)算體系，這不僅是國(guó)外很多國(guó)家環(huán)境稅(包括水資源稅)的普遍做法，我國(guó)稅收體系中也有類似的稅種，如車船使用稅、耕地占用稅、成品油消費(fèi)稅、車輛購(gòu)置稅等，這些稅種均規(guī)定了使用方向，對(duì)于保護(hù)資源和環(huán)境大有裨益。

b. 明確各級(jí)政府水資源稅收入、財(cái)政支出權(quán)限分配。

c. 建立由財(cái)政部門(mén)提供的專門(mén)用于水資源管理保護(hù)的專項(xiàng)基金，作為水資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)管理的專項(xiàng)平臺(tái)。