水資源資產(chǎn)化管理制度框架及實現(xiàn)路徑

王亞杰，張瑞美

(1.中國水利經(jīng)濟(jì)研究會，北京 100053； 2.水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

水資源資產(chǎn)化管理，是將水資源作為生產(chǎn)資料構(gòu)成的資產(chǎn)來管理，要求將水資源價值化、市場化，建立以產(chǎn)權(quán)為約束的管理體制[1]。開展水資源資產(chǎn)化管理，要建立涵蓋水資源資產(chǎn)的核算制度、產(chǎn)權(quán)交易制度、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計制度以及用途管制制度等在內(nèi)的制度框架體系，對逐步實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置，充分發(fā)揮水資源的利用效率和效益具有十分重要的意義。

1 水資源資產(chǎn)化管理制度框架

以水資源資產(chǎn)的核算、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易及用途管制等為研究重點(diǎn)，探索建立水資源資產(chǎn)化管理的主要制度。

1.1 建立水資源資產(chǎn)核算制度

自然資源資產(chǎn)核算制度建設(shè)是編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制等一系列制度建設(shè)的基礎(chǔ)[2]。

建立水資源資產(chǎn)核算制度，要從以下幾方面入手：①立足水資源資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，明確核算主體。②分析確定核算對象，包括對地表水與地下水水量與水質(zhì)等進(jìn)行核算。③研究水資源資產(chǎn)核算的內(nèi)容，主要從實物量和價值量核算方面建立核算制度。④對核算方法及應(yīng)用進(jìn)行探討，主要分析收益現(xiàn)值法、邊際機(jī)會成本法、影子價格法及其在水資源資產(chǎn)核算中的應(yīng)用。水資源資產(chǎn)核算制度框架如圖1所示。

圖1 水資源資產(chǎn)核算制度框架

1.2 建立水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易制度

建立水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易制度體系，就是要把產(chǎn)權(quán)交易納入制度框架，借助制度的威懾力和強(qiáng)制力來維持市場秩序。具體而言，進(jìn)行水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易制度建設(shè)，要從4個方面著手：①制訂交易規(guī)則，包括交易前提、可交易水權(quán)、交易主體、交易原則、交易方式等內(nèi)容，保證市場交易有序進(jìn)行[3]；②從準(zhǔn)備階段、審批階段、交易實施階段和后續(xù)階段進(jìn)行交易流程的規(guī)范；③建立交易價格機(jī)制；④建立完善的市場監(jiān)督監(jiān)管制度，防范交易風(fēng)險，確保交易主體與第三方的合法權(quán)益，確保資質(zhì)審查、交易規(guī)范、信息披露等各項制度落實到位，保證交易的合法合規(guī)。水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易制度框架如圖2所示。

圖2 水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易制度框架

1.3 建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度

如何開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計尚沒有成熟的方法和制度，需要通過不斷的實踐來探索經(jīng)驗，要從自然資源資產(chǎn)離任審計的審計主體、審計目標(biāo)、審計對象范圍和審計內(nèi)容等方面進(jìn)行制度設(shè)計[4]。國家審計機(jī)關(guān)是開展黨委、政府直管領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的審計主體，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)是開展部門、單位內(nèi)部管理領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的審計主體。總體目標(biāo)是：通過審計，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部對生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任，促進(jìn)建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，推動實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。審計對象范圍見圖3。

圖3 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度框架

審計內(nèi)容主要包括以下幾方面。

a. 自然資源資產(chǎn)使用情況：①自然資源資產(chǎn)可持續(xù)利用情況；②自然資源資產(chǎn)有償使用情況；③自然資源資產(chǎn)節(jié)約使用情況；④自然資源資產(chǎn)實物量和價值量變化情況。

b. 自然資源資產(chǎn)管理情況：①自然資源資產(chǎn)管理體制建立健全情況；②自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定情況；③自然資源資產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償情況；④國家自然資源資產(chǎn)開發(fā)和使用政策貫徹執(zhí)行情況。

c. 自然資源資產(chǎn)監(jiān)管情況：①自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體制建立健全情況；②自然資源資產(chǎn)用途管制情況；③自然資源資產(chǎn)損害責(zé)任追究情況；④自然資源資產(chǎn)損害賠償情況。

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度框架如圖3所示。

1.4 建立水資源用途管制制度

針對水資源的特殊性，結(jié)合水資源管理現(xiàn)狀，具體通過3項制度建設(shè)來構(gòu)建水資源用途管制制度框架：①水資源用途確定制度，這是水資源用途管制的前提和基礎(chǔ)。②從生活、生態(tài)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)4個方面嚴(yán)格水資源分類管制，明確水資源用途管制的各自側(cè)重點(diǎn)。③建立水資源用途變更管制制度，重點(diǎn)對水資源的農(nóng)業(yè)用途向非農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變和生態(tài)環(huán)境用水用途變更進(jìn)行管制。水資源用途管制制度框架如圖4所示。

圖4 水資源用途管制制度框架

2 水資源資產(chǎn)化管理實現(xiàn)路徑

實現(xiàn)水資源資產(chǎn)化管理，需要按照一定的先后順序進(jìn)行具體制度的設(shè)計并采取相應(yīng)措施，建議采用分步走的方案，分步實施，逐步推進(jìn)。

2.1 建立完善的自然資源資產(chǎn)管理法規(guī)制度體系

2.1.1完善自然資源管理相關(guān)法律體系

2017年12月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，主要是為了摸清國有資產(chǎn)家底，其中包括水資源資產(chǎn)在內(nèi)的自然資源資產(chǎn)。實現(xiàn)水資源資產(chǎn)化管理，首先要建立全民所有自然資源資產(chǎn)清單，以便全面、準(zhǔn)確、及時掌握所有自然資源資產(chǎn)實物量及價值量。其次，完善涵蓋自然資源資產(chǎn)有償使用制度、產(chǎn)權(quán)交易制度、用途管制制度等在內(nèi)的法規(guī)制度體系，同時推動所有權(quán)和使用權(quán)分離，處理好自然資源資產(chǎn)利用制度和配置制度之間的關(guān)系，推動將自然資源資產(chǎn)有償使用逐步納入統(tǒng)一公共資源交易平臺工作，建立健全市場主體信用評價制度。

2.1.2建立明晰的產(chǎn)權(quán)制度體系

中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告中明確指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)”。權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確是自然資源資產(chǎn)管理的前提和基礎(chǔ)，根據(jù)機(jī)構(gòu)改革后自然資源部“三定”規(guī)定，其被賦予兩個統(tǒng)一行使的工作職責(zé)，只有首先明確了權(quán)利歸屬，才能有效支撐資源保護(hù)與治理走上制度化軌道。為此，應(yīng)抓緊修訂完善現(xiàn)有的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法》，分步推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，逐步實現(xiàn)自然資源確權(quán)登記全覆蓋；同時，盡快啟動《不動產(chǎn)登記法》立法，完善自然資源和不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺建設(shè)，逐步形成統(tǒng)一的自然資源和不動產(chǎn)登記體系，為加強(qiáng)自然資源管理提供支撐[5]。

2.2 規(guī)范并推動自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)

2.2.1完善水權(quán)交易相關(guān)制度體系

目前，我國水權(quán)交易市場的法律體系還很不健全，對于水權(quán)的界定、用水權(quán)轉(zhuǎn)讓審批管理、水權(quán)交易價格的評估以及水權(quán)交易糾紛等相關(guān)問題都還沒有明確的配套規(guī)定。建立和規(guī)范水權(quán)交易市場，需要一整套完善的政策法規(guī)提供制度保障。因此，要加快推進(jìn)水權(quán)交易相關(guān)立法工作，明確確權(quán)登記的條件、程序、證件名稱、性質(zhì)，登記內(nèi)容、權(quán)利期限、水權(quán)交易的規(guī)則等；明確可交易水權(quán)的范圍、類型、交易主體和期限、交易價格定價方法等，為水權(quán)交易與水市場的建設(shè)提供充分的法律依據(jù)。同時，在立法中，建立完善水權(quán)交易環(huán)境影響評價制度，完善第三方影響評價與補(bǔ)償制度、生態(tài)補(bǔ)償制度等內(nèi)容，為水權(quán)交易市場建設(shè)提供制度保障[6]。

2.2.2充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用

a. 水權(quán)交易定價機(jī)制要緊密結(jié)合市場情況和特點(diǎn)，交易費(fèi)用不僅應(yīng)包括工程建設(shè)費(fèi)用、運(yùn)行管理費(fèi)用與更新改造費(fèi)用、風(fēng)險補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，還應(yīng)允許考慮合理的利潤[7]。

b. 創(chuàng)造雙方平等議價的良好環(huán)境。我國雖然還沒有建立全國統(tǒng)一的水權(quán)交易平臺，但水權(quán)交易價格應(yīng)在轉(zhuǎn)讓雙方進(jìn)行平等協(xié)商、考慮成本的基礎(chǔ)上綜合確定。

c. 建立價格動態(tài)調(diào)整機(jī)制。目前，大多數(shù)水權(quán)交易案例中，均采用靜態(tài)價格的方法計算轉(zhuǎn)讓費(fèi)用，但由于交易期限較長，隨著時間的推移，交易費(fèi)用的構(gòu)成呈現(xiàn)出不合理的現(xiàn)象。為此，應(yīng)建立價格動態(tài)調(diào)整機(jī)制，如在轉(zhuǎn)讓協(xié)議中約定，隨著下游產(chǎn)品價格變化或出現(xiàn)某些變化較大的轉(zhuǎn)讓費(fèi)用項目，要對水權(quán)交易價格實行動態(tài)調(diào)整。

2.2.3加強(qiáng)政府宏觀指導(dǎo)與監(jiān)管

要堅持政府監(jiān)管和市場調(diào)控相結(jié)合的原則。政府作為水權(quán)交易市場的管理者和調(diào)控者，應(yīng)對水資源實行統(tǒng)一管理，行使水行政管理和水行政執(zhí)法職能，防止通過水權(quán)交易造成水權(quán)相對集中而形成壟斷以及相應(yīng)的社會不公。在水權(quán)主體權(quán)益保護(hù)、法律保障等方面要實施監(jiān)督管理職能，并通過制定具體的交易規(guī)則，規(guī)范市場秩序，消除水權(quán)交易對第三方造成的不利影響并防止市場失靈的不良影響。

一方面，在政府宏觀指導(dǎo)下，通過加快完善水權(quán)交易相關(guān)政策法規(guī)體系建設(shè)，為逐步推廣水權(quán)交易提供制度保障，強(qiáng)化對水權(quán)轉(zhuǎn)讓的引導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督管理，加強(qiáng)交易主體雙方利益間的溝通協(xié)調(diào)，在保護(hù)好水生態(tài)和水環(huán)境的基礎(chǔ)上，不斷規(guī)范交易行為。另一方面，鼓勵試點(diǎn)地區(qū)因地制宜，積極探索，總結(jié)好的經(jīng)驗做法并予以推廣，為全面建立健全水權(quán)制度和水權(quán)交易市場探索路子，指導(dǎo)水權(quán)交易順利開展，不斷降低交易實施成本和難度，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓。

2.3 建立自然資源核算體系，推動領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計工作的開展

2.3.1探索編制水資源資產(chǎn)核算賬戶

由于水資源資產(chǎn)相對于其他自然資源資產(chǎn)具有獨(dú)特性，目前尚缺乏對其價值進(jìn)行核算的條件，因此先以實物形式計量其價值更具操作性。水資源資產(chǎn)核算制度可以實物計量為基礎(chǔ)，借助現(xiàn)有市場價格機(jī)制，結(jié)合水資源資產(chǎn)具體情況建立實物賬戶，通過實物量核算，形成水資源從取、用、排，以及反映質(zhì)量變化的一系列指標(biāo)，從而為相關(guān)資產(chǎn)核算部門提供系統(tǒng)的數(shù)據(jù)信息。同時，整合實物賬戶與價值賬戶，反映從期初到期末各類主體(包括政府、公司、非盈利性組織、居民等全部利益相關(guān)方)對水資源的占有、使用、消耗、恢復(fù)和增值活動，全面描述包括具有隱性經(jīng)濟(jì)價值在內(nèi)的水資源資產(chǎn)實物賬戶或價值賬戶變動情況。

建立水資源資產(chǎn)核算制度，需要進(jìn)一步深入探索編制水資源資產(chǎn)核算賬戶的相關(guān)內(nèi)容。在具體核算中，要同時關(guān)注水資源總量和其水質(zhì)狀況；在水資源供應(yīng)使用核算中，不僅要關(guān)注進(jìn)入經(jīng)濟(jì)體系的資源水，還要關(guān)注排出經(jīng)濟(jì)體系的廢污水以及其中包含的污染物質(zhì)。同時進(jìn)一步研究編制水資源價值量核算賬戶的相關(guān)內(nèi)容。

2.3.2探索水資源資產(chǎn)價值核算方法

水資源與其他自然資源相比，對其進(jìn)行核算相對復(fù)雜，難度較大。因此在核算方面，要進(jìn)一步探索適合水資源資產(chǎn)的具體核算方法。考慮運(yùn)用目前已有的收益現(xiàn)值法、邊際機(jī)會成本法、影子價格法等較成熟的自然資源資產(chǎn)核算方法對其進(jìn)行核算。

2.3.2.1收益現(xiàn)值法

根據(jù)預(yù)期收益對象的不同，水資源收益現(xiàn)值法可分為供水部門收益現(xiàn)值法和用水部門收益現(xiàn)值法。采用收益現(xiàn)值法能較真實和準(zhǔn)確地反映水資源資產(chǎn)的價值，缺點(diǎn)是預(yù)期收益額預(yù)測難度大，折現(xiàn)率的確定也有一定的困難。而水資源具有重復(fù)利用性，是否存在折舊還存在爭議。

a. 供水部門收益現(xiàn)值法。假定通過對水資源供水部門或企業(yè)的收益進(jìn)行預(yù)測，得到未來各年的收益分別為P1，P2，…，Pn，那么以適當(dāng)?shù)恼郜F(xiàn)率r對該收益系列進(jìn)行折現(xiàn)，即可求得其現(xiàn)值。水資源價值收益現(xiàn)值法評估模型為

(1)

當(dāng)P1=P2=…=Pn=P時，式(1)轉(zhuǎn)化為

(2)

當(dāng)n→∞，則：

(3)

b. 用水部門收益現(xiàn)值法。假如用水部門在第i年的單位水資源資產(chǎn)收益為bi，j(i=1，2，…，n；j=1，2，…，ki)，相應(yīng)的水資源資產(chǎn)量為wi，j(i=1，2，…，ki)，ki為第i年用水部門總數(shù)，則可得第i年的水資源資產(chǎn)收益為

(4)

被估水資源資產(chǎn)總收益現(xiàn)值為

(5)

2.3.2.2邊際機(jī)會成本法

邊際機(jī)會成本由邊際生產(chǎn)成本PMPC、邊際使用成本PMUC和邊際環(huán)境成本PMEC三部分組成，即：

P=PMOC=PMPC+PMUC+PMEC

(6)

式中，PMPC、PMUC、PMEC在地表水水資源、地下水水資源利用及跨流域調(diào)水水資源中具有不同的含義。我國資源核算與價格政策工作組運(yùn)用邊際機(jī)會成本法對北京市、上海市的水價進(jìn)行了測算，由于直接計算困難，采用間接方法，替代PMUC的公式為

(7)

式中：R1′為目前正在使用的水源工程成本；R2′為計劃建設(shè)水源工程成本；T為兩個水源完工的時間間隔；t為正在使用的水源工程完工時間至當(dāng)前的時間間隔，t=0，1，2，…，T；q為變量系數(shù)，取值為0

2.3.2.3影子價格法

水資源的影子價格是在經(jīng)過優(yōu)化配置的狀況下，單位水資源量對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邊際貢獻(xiàn)。水資源影子價格分為資源型水資源影子價格和工程型水資源影子價格。

a. 資源型水資源的基本特性為人類對其沒有勞動投入或僅限于如資源勘查、評價或規(guī)劃等有限的少量勞動投入，處于天然資源狀態(tài)，沒有進(jìn)入人類生產(chǎn)或生活領(lǐng)域。

資源型水資源構(gòu)成要素主要有：①資源效用(使用價值)；②資源所有者權(quán)益(資源地租)；③勞動投入(資源費(fèi))；④稀缺程度(市場供求)；⑤資源品質(zhì)(優(yōu)劣性)。

b. 工程型水資源包括水利工程的蓄引提水、開采利用的地下水、污水處理后的回用水等，其基本特征是：①有人類的勞動投入；②基本具有商品屬性。

工程型水資源構(gòu)成要素主要有：①生產(chǎn)要素，主要包括資源投入(水資源、建設(shè)資金)；勞動投入。②市場要素，主要包括供求關(guān)系；消費(fèi)者支付能力(農(nóng)業(yè)、工業(yè)水價)。

2.3.3編制水資源資產(chǎn)負(fù)債表

編制水資源資產(chǎn)負(fù)債表的目的是破除和扭轉(zhuǎn)地方發(fā)展唯GDP論。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的正負(fù)，可以表明當(dāng)期地方政府的生態(tài)政績[8]。編制水資源資產(chǎn)負(fù)債表實質(zhì)上就是通過建立水資源資產(chǎn)核算賬戶，以資產(chǎn)負(fù)債表的形式反映水資源的使用和再生情況。

水資源資產(chǎn)負(fù)債表主要包括兩部分：水資源資產(chǎn)實物量表與綜合價值量表。聯(lián)合國統(tǒng)計署在2007正式公布的水資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合核算(SEEAW)中，已經(jīng)對水的供給及使用表格、水資產(chǎn)賬戶進(jìn)行了詳細(xì)且規(guī)范的解釋。一些國家在資產(chǎn)賬戶的編制方面也進(jìn)行了一些有益的探索。我國可以借鑒SEEAW提供的水資產(chǎn)賬戶的表格形式以及其他國家的相關(guān)經(jīng)驗，探索編制水資源資產(chǎn)負(fù)債表。

建立水資源資產(chǎn)負(fù)債表，就是要核算水資源資產(chǎn)的存量及其變動情況，以全面記錄當(dāng)期(期末—期初)自然和各經(jīng)濟(jì)主體對水資源資產(chǎn)的占有、使用等情況，評估當(dāng)期水資源資產(chǎn)實物量和價值量的變化。無論是自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制還是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，目前都沒有直接可以操作的模式，都需要大膽的探索。應(yīng)針對一些自然資源開展資產(chǎn)負(fù)債表編制的試點(diǎn)工作，可以先采用試點(diǎn)探索的方法編制水資源資產(chǎn)負(fù)債表，為今后全面實行綠色GDP考核提供經(jīng)驗[9]。

2.4 探索建立水資源資產(chǎn)用途管制制度

2.4.1加強(qiáng)用途管制相關(guān)法規(guī)制度體系建設(shè)

2016年，水利部出臺《關(guān)于加強(qiáng)水資源用途管制的指導(dǎo)意見》(水資源〔2016〕234號)，明確了總體目標(biāo)，提出到2020年，水資源用途管制的制度體系要基本建立，這就要求進(jìn)一步明確水資源的生活、生產(chǎn)和生態(tài)用途。應(yīng)在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加快研究制定江河湖泊生態(tài)流量(水位)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)確定江河湖泊生態(tài)流量；在優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水、確保生態(tài)基本需水和優(yōu)化配置生產(chǎn)用水等方面制定完善的制度規(guī)范，同時對水資源論證和取水許可管理、水功能區(qū)分類管理、水資源監(jiān)控計量等方面加強(qiáng)監(jiān)管，還要關(guān)注水資源資產(chǎn)交易過程及交易完成后的用途管制，尤其是從農(nóng)業(yè)用水向工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水向城市生活用水轉(zhuǎn)換后的用途管制。

2.4.2完善水資源用途監(jiān)管制度

完善水資源用途管制制度，需要從城市總體規(guī)劃、取用水行為、監(jiān)測預(yù)警、考核指標(biāo)體系建設(shè)等方面加強(qiáng)水資源用途的監(jiān)管。

a. 城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項目的布局，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地區(qū)水資源承載能力和水環(huán)境承載能力合理確定，并進(jìn)行科學(xué)論證，確保水資源用途管制目標(biāo)的實現(xiàn)。

b. 加強(qiáng)對現(xiàn)用水戶，特別是用水大戶、排污大戶以及超采區(qū)地下水用戶的監(jiān)督管理力度，定期對用水戶進(jìn)行檢查；經(jīng)審批允許變更水資源用途的，要定期檢查水資源用途變更的實施情況，保障按規(guī)定的用途使用水資源[10]。

c. 建立水資源用途管制監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，掌握水生態(tài)系統(tǒng)情況，維護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定。

d. 實行最嚴(yán)格水資源管理制度的考核，將保障生態(tài)用水需求、水生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和完整納入考核指標(biāo)。