廣西民族教育“促進法”立法模式的法理分析

覃淮宇

[摘 要]廣西民族教育地方立法應該采用促進法的立法模式，立法以政府引導和促進廣西民族教育為目的，以倡導性、授權性規(guī)范為主，以授益性法律后果為立法目標。廣西民族教育促進條例的立法模式理論上是基于民族平等權、發(fā)展權的實現和對弱勢群體傾向性的保護，現實依據是基于壯民族教育的弱質性特征。

[關鍵詞]民族教育;促進法;法理分析

[中圖分類號] D922.16 [文獻標識碼] A [文章編號] 2095-3437（2019）08-0001-04

民族教育地方立法采用何種立法類型，應該根據本地區(qū)具體情形來進行選擇。內蒙古自治區(qū)按照一般地方立法的方式制定了《內蒙古自治區(qū)民族教育條例》，云南采用促進法的方式制定了《云南省少數民族教育促進條例》，云南西雙版納傣族自治州、楚雄彝族自治州和貴州黔西南自治州都出臺了自治州級民族教育地方法規(guī)。

一、問題的緣起

廣西是全國少數民族人口最多的自治區(qū)，雖然在民族教育上取得了長足的發(fā)展，但是教育發(fā)展不平衡、民族教育發(fā)展不充分的問題還比較突出。廣西有64個縣少數民族人口占總人口的30%以上，其中多數縣教育基礎薄弱，有41個縣是貧困縣，占全區(qū)54個貧困縣的75.9%。特別是未納入集中連片特困地區(qū)的35個少數民族聚居縣區(qū)，教育基礎更加薄弱。目前中央多項教育資金與集中連片特困地區(qū)捆綁，35個縣區(qū)得到的支持較少，亟須加大教育發(fā)展扶持。2017年，廣西壯族自治區(qū)人大代表蔣慶霖牽頭共16人提出立法議案，建議制定自治區(qū)民族教育促進條例。2018年3月，《廣西民族教育促進條例》被列入2018年廣西壯族自治區(qū)人大立法計劃，作為初次審議的法規(guī)案，《廣西民族教育促進條例》已于2018年11月出臺。

對廣西民族教育地方立法的研究不少，李楊在對少數民族教育立法數量的年均趨勢和層級，以及專項立法的比重趨勢進行比對后得出結論：教育專項立法的比例在逐年升高，盡管從立法的方式上看，少數民族的專項立法絕對數量不高，但少數民族教育立法專業(yè)化程度是在趨于強勢的;楊巖巖從我國少數民族教育的現狀出發(fā)，探討了為何要推進少數民族超常規(guī)立法，以及我國少數民族教育立法應包括的內容、實踐中應該注意的問題[1];陳恩倫總結了我國民族地區(qū)地方教育立法的經驗及問題[2]。

已有的研究成果，為廣西民族教育地方立法提供了法理基礎和實證依據，豐富了研究資料。綜觀已的有研究筆者發(fā)現，相關研究成果多從整體去研究民族教育立法，關注立法的內容和質量，對地方民族教育立法的形式一般主張使用單行條例形式，對“促進型”立法研究極少，特別是未發(fā)現有專門對廣西民族教育的“促進型”立法形式進行研究的成果。2018年，廣西壯族自治區(qū)成立60周年，作為第一大少數民族聚居地，民族教育立法是法治現代化的重要方面，對促進以壯民族為代表的少數民族教育持續(xù)、健康的發(fā)展，對保障少數民族權利、維護民族傳承非常必要，是促進少數民族地區(qū)的經濟發(fā)展和社會進步的必然要求。本文將結合廣西少數民族的實際和“促進型”立法的迫切性，分析廣西民族教育促進條例的法理基礎，論證民族教育立法的必要性和可行性，為廣西民族教育地方立法盡快進入實質程序提供理論支撐。

二、促進法的產生、特征和功能

促進法是一種立法的模式。這種模式往往是通過立法，規(guī)范和督促各個相關職能部門，運用組織和行政的手段對某一項具體的社會公共事務履行職責，同時通過政策傾斜和法律保障的方式鼓勵和獎勵個體和社會力量參與對該公共事務的治理，以共同維護和促進該公共事務獲得健康高速的發(fā)展。

（一）促進法的產生

促進法的產生和經濟法的產生在時間維度上是一致的。在法國民法典時代，自由資本主義信奉市場經濟和契約自由，這種權利本位理念導致權利濫用和經濟文化發(fā)展極其不平衡，強勢文化對弱勢文化消融速度極快，進而有損到公平和平等;發(fā)展到德國民法典時期，在社會本位的法律哲學框架下，經濟法逐漸被各國制定出來，國家對經濟生活的干預力度和廣度逐步被承認。經濟法學者劉文華認為，“經濟立法和執(zhí)法要促進、引導或強制實現社會整體目標的實現與個體利益目標的統(tǒng)一”[3]。政府積極干預經濟以避免市場的過度自由化，需要用立法的方式來對公共權力進行約束的同時，賦予政府一定的公共管控職能，以化解過度自由的市場導致的各種矛盾，這種依據“凱恩斯主義”理論構建的立法例就是“促進法”，它既能約束政府的公權力，又能通過政府運用公權力有效調控市場。

（二）促進法的特性

促進法的立法目的是對某項事務的發(fā)展進行促進，使其健康、有序、高速發(fā)展，其多為授權性規(guī)范，以授益性法律后果為立法目標，如《中華人民共和國民辦教育促進法》。這種立法形式雖然也屬于對弱勢狀態(tài)的平衡和促進，但是和對弱者進行傾向性保護的大多數立法例不一樣，如對消費者進行保護的《勞動合同法》《消費者權益保護法》，其更多的是禁止性規(guī)范和義務性規(guī)范，法律后果多是懲罰性的。在“促進法”的法律關系中，政府是促進法的主體，也是被促進的對象，“促進”指政府本身的促進和對政府職能部門的促進，特點是由政府的引導和激勵推動某項事業(yè)或事務的發(fā)展。

（三）促進法的功能

在“一帶一路”背景下，促進法旨在促進和鼓勵各項事業(yè)發(fā)展的促進型法律得到發(fā)展，如我國正在制定的《文化產業(yè)促進法》，已經制定出臺的《電影產業(yè)促進法》《中小企業(yè)促進法》《民辦教育促進法》《就業(yè)促進法》等。促進法的“促進”功能一般在法條第一款進行規(guī)定，我國制定的《農業(yè)機械化促進法》規(guī)定該法是為了“鼓勵和扶持農民、農業(yè)生產經營組織，在使用先進的農業(yè)機械”時， “促進農業(yè)的機械化”和“建設現代農業(yè)”制定本法?！睹褶k教育促進法》第一款規(guī)定，為了維護“民辦學?！焙汀笆芙逃摺钡暮戏嘁?，“為實施科教興國戰(zhàn)略”，制定法律來促進民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展。這種新型的促進立法模式，將法律制度的保障力度和國家的宏觀政策引導與支持相結合，既發(fā)揮了法律規(guī)范的調整、平衡、懲戒功能集合優(yōu)勢，又能加強政府對社會各領域的管理與協調，大力促進某個領域或者某個行業(yè)的協調發(fā)展。

三、廣西民族教育促進法律關系

《教育大辭典》對民族教育是這樣定義的：“民族教育”是“中國少數民族教育的簡稱”，是“特指除了漢族之外的”，“對55個少數民族所實施的教育”;《中國大百科全書》則認為“少數民族教育”簡稱“民族教育”，是“在多民族國家內”，對“人口居于少數的民族”實施的教育，在中國指“對漢族之外的其他的少數民族所實施的教育”。

（一）民族教育的范疇

以下幾種情形都屬于民族教育的范疇：其一，所有以少數民族和少數民族地區(qū)人口為教育對象的教育;其二，針對少數民族的以使用國家通用語言文字為教學重點的教育，這是我國民族教育法規(guī)和政策的定義;其三，針對特殊少數民族的以挽救和發(fā)揚本民族語言文字和傳統(tǒng)文化為目的的教育;其四，針對少數民族的強勢文化和弱勢文化平衡發(fā)展的教育，如內蒙古民族教育立法采用的定義。

（二）廣西民族教育在立法中的定義

廣西民族教育立法應該首先對民族教育進行定義，定義屬于第一種情形，即“所有以少數民族和少數民族地區(qū)人口為教育對象的教育”，在條例中表述為：本條例所稱“民族教育”，是指在廣西行政區(qū)域內對少數民族聚居區(qū)的學生或者少數民族學生所實施的各級各類教育。 依據黃金海給少數民族聚居區(qū)所下的定義，所謂“少數民族聚居區(qū)”，是相對于少數民族的散雜居的一種習慣性表述，為 “少數民族相對比較集中居住的區(qū)域”[4]，“少數民族聚居區(qū)的學生”把漢族學生也包含進去，都作為民族教育的對象。同時，立法要對概念進行解釋：“少數民族學生是指各級各類教育學校中漢族以外的其他民族學生”;“少數民族聚居區(qū)是指民族自治縣、民族鄉(xiāng)以及少數民族人口比例達30%的其他縣（市、區(qū)）”。

（三）廣西民族教育促進法律關系的主體客體和內容

1.廣西民族教育促進法律關系的權利主體是以壯民族為主的廣西少數民族和民族聚居區(qū)的所有成員，義務和責任主體為廣西各級政府和相關職能部門。

2.廣西民族教育促進法律關系的客體包括 “國家通用語言文字”“本民族語言文字 ”“科學文化知識傳授”和“本民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展”，特別是將“促進使用本民族語言文字”作為重點，放置到“國家通用語言文字為基礎”之后，與“傳承和發(fā)展本民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，普及科學文化知識”共同構成廣西民族教育法律關系的客體。

3.廣西民族教育促進法律關系的內容為民漢文化交融的受教育權。廣西民族教育法律法規(guī)的制定和執(zhí)行力求體現出民漢文化“對話、溝通、交融”的特征，促使壯民族文化為代表的廣西少數民族教育的發(fā)展，建立在民族團結和本民族文化傳承的根基之上，以達到各民族在心理上的深層次認同。

四、廣西民族教育“促進法”立法的模式

立法活動的首要任務為確認立法模式，模式的選擇確定了立法的程序和目標，模式的選擇對立法價值的體現尤為重要。廣西民族教育立法的價值體現應該是對民族文化傳承的法治保障，需要通過“督促行政權力”和“促使社會投入”得以實現。

（一）廣西民族教育立法的名稱

廣西民族教育立法命名為《廣西壯族自治區(qū)民族教育促進條例》（以下簡稱《條例》（草案）），采用“促進法”的立法例。這樣設置一是切合當前國家對民族教育的態(tài)度，二是考慮到由于歷史、自然等原因造成民族教育的差異性，導致民族教育發(fā)展面臨一些特殊困難和突出問題。依據《國務院關于加快發(fā)展民族教育的決定》，對民族教育要“保護”“規(guī)范”和“促進”“加快”以及“發(fā)展”。同時，廣西民族教育立法的名稱具備法規(guī)名稱的三個要素，汪全勝和張鵬就認為： “法的名稱規(guī)范化的三個要素包括‘法的制定主體或效力適用范圍的要素‘法的調整對象的要素‘法的效力等級的要素”[5]。

（二）廣西民族教育立法的框架

立法的框架和結構上不分章節(jié)，一共28條，內容包括：【立法目的和依據】【立法原則】【民族教育定義】【政府職責】【部門職責】【專項資金和經費】【表彰和獎勵】【民族教育體系】【民族學校的設立】【民族學校的辦學】【中小學民族班】【高等學校少數民族預科班和高校民族班】【民族團結教育】【民族文化教育】【民族雙語教育】【民族雙語教師】【民族學生優(yōu)惠】【交流合作】【民族學校補助】【教材免費】【教育督導】【畢業(yè)生優(yōu)待】【捐資助學鼓勵】【法律責任】和【附則】，法條各部分的內容包涵了完整的民族教育的核心范疇，并具有遞進式的內在聯系。

《條例》（草案）的框架結構與相關立法框架結構基本一致。其主要參考了國務院行政法規(guī)、其他省份同類法規(guī)、規(guī)章的規(guī)范設置順序，分條合理、清晰，體現內容的層次性，符合立法的一般技術規(guī)范。《條例》（草案）共28 條，條文數目規(guī)定清晰，每一條都有相應獨立的內容，條文之間內在聯系緊密。

《條例》（草案）力圖做到以下幾點：一是民族教育立法決策和改革決策相統(tǒng)一、相銜接，重大改革于法有據，改革和法治同步推進;二是突出重點，著力圍繞提高民族教育質量完善制度，有效解決民族教育實際問題;三是積極穩(wěn)妥，分步推進，對屬于工作機制問題的，優(yōu)化工作機制，屬于法律實施的問題，在實踐中解決，對民族教育中條件成熟和認識比較一致的，予以規(guī)定，對那些認識尚有分歧的，暫緩規(guī)定。

五、廣西民族教育立法“促進”法體例的法理分析

十九大報告指出， 只有“依法立法、科學立法和民主立法”，才能以良法促進發(fā)展，才能保障善治。民族事務的法治化，是民族團結和民族進步的制度保障。廣西民族教育立法著眼于民族地區(qū)教育實際問題的解決，采用 “促進型”立法形式，融入民族地區(qū)地方特色與民族傳統(tǒng)文化，通過條文豐富辦學形式、提高民族教師待遇、保障民族教育經費、明確民族學校的認定、促進雙語教育，使其具有針對性，法條規(guī)制可操作，同時構建完整的評價機制和評估體系 [5]，加強教育督導對民族教育的監(jiān)督，實現政府對壯民族為主的廣西少數民族傳統(tǒng)文化教育的鼓勵和倡導職能。從理論上，用“促進”條例的模式規(guī)制和保障廣西民族教育的發(fā)展，源于以下法理基礎。

（一）基于民族平等權的實現

民族教育是民族平等在人權上的體現。民族文化和民族語言是民族人格的具體體現，我國的民族政策對各民族的語言和文化具有保護和發(fā)展的重要作用，能有效保障各民族的人權。恩格斯認為，“平等不僅在國家領域中實行， 也不應當僅僅停留在表面，還應當在經濟、社會的領域中得以實踐，并且應當是可以實現的”[6]。張文顯認為，“教育公平”是機會公平當中最重要的公平，他認為，為人們提供均等的教育資源和同等的受教育機會，才能為所有人創(chuàng)造均等的自由、全面、發(fā)展條件[7]。廣西的壯民族以及其他少數民族在接受國家通用語言文字教育時，和漢族并無二致，少數地區(qū)出現的差異不是基于民族成分導致的，而是區(qū)域性文化經濟落后所致。但少數民族身份應該和其特有的語言、文化標識一致，在彰顯人權上才是契合的。壯族等少數民族的身份，在政治、文化、經濟等領域，也要通過其特殊的民族表達體現。在保障少數民族人權時， 必須從其特殊性出發(fā)，運用法治的手段，這樣才能切實保障少數民族人權。

（二）基于民族發(fā)展權的實現

少數民族文化權利以少數民族語言權利、傳統(tǒng)文化權利來體現其民族性，少數民族發(fā)展權有賴于文化權利的發(fā)展，文化權利的實現支撐著少數民族發(fā)展的內涵。少數民族文化權利有著豐富的內涵，廣西的“花山崖壁畫、銅鼓、壯錦、繡球、干欄、風雨橋、鼓樓、歌圩以及布洛陀史詩、密洛陀史詩、劉三姐傳說等表征出廣西民族歷史文化形象性質特征”[8]，體現在法律層面，既包含少數民族成員享有的文化成果權益和參與文化活動的權益，也包含對本民族保持和發(fā)展其文化特性所固有的生活方式的權益，以及對這些權益造成侵害時獲得的救濟權。民族同化和民族傳承是兩個同樣重要的命題，少數民族傳統(tǒng)是其安身立命和人格自信的一個體現，傳承與發(fā)展優(yōu)秀的少數民族文化，保存其特有的民族品味，確保廣西民族生態(tài)的多樣化，構建一元為主多元并存的中華民族團結的大家庭，有現實的意義。而傳承和發(fā)展民族語言和文化最便捷、最具有操作性的手段就是教育。 “國家盡一切努力， 促進全國各民族的共同繁榮” 是憲法序言中的規(guī)定，而“各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由”也是憲法對各民族賦予的權利，《民族區(qū)域自治法》規(guī)定民族學校“有條件的應當采用少數民族文字的課本， 并用少數民族語言講課”?？梢?，繁榮的共同性，成為少數民族傳統(tǒng)文化教育的法理基礎。

（三）基于對弱勢群體傾向性保護的法理認同

博登海默認為，“平等指的對象可以是收入分配的制度，也可以是政治參與的權利，平等是一個復雜的概念，它具有各種形狀，具有不同的含義，它更是弱勢群體的社會地位在法律上的體現，它涉及人類的基本需要，比如法律面前的平等和機會的均等”[9]。除了形式上的平等，實質上不平等也是一種不公平，對弱勢群體進行傾向性保護，在法律的形式上設計優(yōu)惠條款和特殊條款，對少數民族文化進行保護和促進、幫扶，從而實現實質意義的平等，是現代法治的一個重要理念，對弱勢群體的教育是近年備受關注的問題之一[10]。從民族平等的角度，廣西第一大少數民族壯族文化的發(fā)展和傳承處于劣勢，壯民族對自我民族的認同感缺失，國家通過立法和執(zhí)法的干預是實現弱勢群體保護的一個重要手段。壯民族首先在民族傳承上體現為弱勢，國家統(tǒng)一標準的教育教學內容進一步沖淡了壯族的文化，需要通過民族傾向性立法與教育傾向性立法兩個方面來保障平等?？偠灾瑥V西民族教育的立法采用“促進法”例，是基于對壯族文化在傳承上的弱勢現狀，希望通過法律保障，實現對弱勢群體的法治關照。

（四）基于壯民族教育的弱質性特征

以壯族為第一大少數民族的廣西，在文化傳承上處于弱勢，“千百年來，少數民族大多使用民族信仰和鄉(xiāng)規(guī)民約調整社會關系”[11]，促進立法體例適用經濟法中的適度干預理論，要求國家采用適當的干預，以促進廣西少數民族教育健康有序發(fā)展。這種弱質性特征，需要地方立法對民族教育從規(guī)劃、扶持和鼓勵發(fā)展三個層面分別進行規(guī)范、鼓勵和引導各方主體共同參與到以壯民族為主體的少數民族的教育發(fā)展中，最終實現廣西少數民族素質整體水平的提升。

（五）基于“以政府引導和促進”的民族教育地方立法目的

作為一項“促進型”法律，民族教育立法最主要的立法目的就是督促政府公權力量對民族教育的引導，這也是促進法最典型的特征。而廣西民族教育促進條例屬于為推動廣西民族教育有序發(fā)展而制定的，從宏觀層面對民族教育的具體事務進行總體指導的地方立法規(guī)范。廣西少數民族教育自身的特性決定了其離不開政府的引導。因此，政府有義務運用其“有形的手”來彌補壯民族傳統(tǒng)文化教育和傳承的缺陷，為民族教育的發(fā)展奠定良好的物質基礎。廣西民族教育促進立法，可明確規(guī)定，作為執(zhí)法主體的“民族自治地方的人民政府”應當將“民族教育事業(yè)”納入“國民經濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃”，用“應當”型條款來規(guī)范政府行為。

（六）廣西民族教育立法以倡導性的法律規(guī)范為主

廣西民族教育立法，尊重民族特點，不應采用傳統(tǒng)的法律規(guī)范中權利與義務相對應的標準，應采用“促進法”模式，條款以倡導性、激勵性規(guī)范為主，政府權力在施行時可采用柔性執(zhí)法，對民族教育法律責任的設置和界定比較粗放。比如規(guī)定少數民族聚居地區(qū)在“招考、招聘人員時”，采用“可以”式立法，宣示政府的促進和鼓勵作用，以倡導性、誘導性的規(guī)范，替代剛性的、強行性的規(guī)定，同時給予民族教育機構和個人一定的經濟扶持和優(yōu)惠政策，幫助教育機構進行有利于民族教育文化發(fā)展的活動。

六、結語

2018年是廣西壯族自治區(qū)成立60周年，廣西民族教育地方立法以“促進條例”的形式進行頒布，大大促進了以壯民族文化教育為主要教育內容的廣西民族教育的繁榮和發(fā)展。本文解決了民族教育地方立法“促進型”的法理依據，使得立法的合法性、合理性有了淵源，合乎邏輯。在實際運用中，建立在廣西壯文化的弱質性等特點上的民族教育，如何通過法治的運行獲得新的活力，特別是在法條的可操作性上，還需要進一步的研究。

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[責任編輯：陳 明]