政府購買服務(wù)相關(guān)問題思考

東北師范大學(xué)政法學(xué)院院長、教授、博導(dǎo) 柏維春

破解政府提供公共服務(wù)低效的基本手段是打破政府壟斷，而政府購買公共服務(wù)的關(guān)鍵所在，恰恰是把政府公共服務(wù)的分配者角色同生產(chǎn)者角色剝離開來。由政府分配公共服務(wù)，以保證公共服務(wù)領(lǐng)域的基本走向和公平正義；由市場生產(chǎn)公共服務(wù)（公共產(chǎn)品），以保證公共服務(wù)領(lǐng)域的競爭與效率，從而較好地體現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。

滿足人民日益增長的公共服務(wù)需要是政府的基本職責(zé)，提高公共服務(wù)水平迫切需要創(chuàng)新公共服務(wù)方式，因?yàn)槭侄蝿?chuàng)新是良好治理的先決條件。①政府購買公共服務(wù)是改善公共服務(wù)績效的重要方式。

提高公共服務(wù)水平是“硬道理”

持續(xù)提高公共服務(wù)水平是堅(jiān)持人民主體地位的主要標(biāo)志。社會主義制度下，人民的國家和社會主人的地位，既需要基本制度、根本制度的確認(rèn)，更需要有現(xiàn)實(shí)途徑加以落實(shí)。在基本制度既定前提下，探索更加豐富有效的、以提高群眾享受公共服務(wù)水平為核心的現(xiàn)實(shí)途徑極為重要。人民民主的社會主義制度是保證人民當(dāng)家作主的制度基礎(chǔ)，因此享受較高水平的公共服務(wù)是體現(xiàn)人民作為國家與社會主人的重要標(biāo)志。顯然，從人民當(dāng)家作主的高度講，持續(xù)提高公共服務(wù)水平是“硬道理”。

持續(xù)提高公共服務(wù)水平是政府及其治理存在的重要理由。黨的十八大報告指出，要“推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變?！雹谥袊骷壵际侨嗣竦恼?，由此決定，政府的基本宗旨是滿足人民群眾的公共需求；政府行政管理的根本性質(zhì)是公共行政；政府的核心職能是公共服務(wù)；政府的建設(shè)目標(biāo)是服務(wù)型政府。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，中國政府的職能一般可以概括為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)。從政府性質(zhì)及宗旨看，歸根結(jié)底，前三項(xiàng)職能都是從不同的角度為社會及公民提供服務(wù)。從政府職能結(jié)構(gòu)看，公共服務(wù)職能無疑在各項(xiàng)職能中居于首要位置。

持續(xù)提高公共服務(wù)水平是社會和諧發(fā)展的基本條件。市場經(jīng)濟(jì)條件下社會發(fā)展的質(zhì)量、速度與趨勢，既取決于市場發(fā)育成熟程度，也受制于公共服務(wù)供給水平。市場主宰效率，政府專司公正。在實(shí)踐中，由于市場邏輯無法消除自然及社會偶然性因素對人的影響，出現(xiàn)貧富不均的結(jié)果是自然的事情。強(qiáng)化公共服務(wù)體系建設(shè)，在堅(jiān)持公共服務(wù)均等化原則基礎(chǔ)上，提高公共服務(wù)水平，有助于改善和平衡社會財富在群體及個人間的分布結(jié)構(gòu)，進(jìn)而緩解由利益分化引發(fā)的社會矛盾，增進(jìn)社會和諧。同時，良好的公共服務(wù)也有利于緩釋競爭帶給人們的后顧之憂，起到振奮市場主體及社會成員的精神、提高社會運(yùn)行效率的作用。

購買公共服務(wù)是提高公共服務(wù)水平的重要工具

政府購買公共服務(wù)，是指為提高公共服務(wù)水平，政府運(yùn)用公共財政資金，通過委托、承包、采購等方式向社會力量（企業(yè)、社會組織、個人等）購買公共服務(wù)的活動。政府購買公共服務(wù)是新型公共治理方式的具體體現(xiàn)和重要組成部分。

首先，從理論上看，政府壟斷下的公共服務(wù)供給效率低下，是政府購買公共服務(wù)的基本依據(jù)。政府在公共治理中的優(yōu)勢和主要職責(zé)是通過制度安排（如法規(guī)、政策、執(zhí)法、監(jiān)督等）來達(dá)成和維護(hù)社會公正，劣勢則表現(xiàn)為在微觀領(lǐng)域資源配置中低效、失效甚至腐敗，“在產(chǎn)出的均衡水平上，官僚機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出收益總是低于競爭性企業(yè)?！雹蹥w根結(jié)底，政府壟斷公共服務(wù)低效的結(jié)果，與政府至高的威權(quán)地位、僵硬的層級結(jié)構(gòu)、繁瑣的行政程序、固化的官僚制度、模糊的公共產(chǎn)權(quán)、遲緩的社會回應(yīng)等因素密切相關(guān)。

眾所周知，提供公共服務(wù)的過程或者說公共服務(wù)供給，可以區(qū)分為兩個主要環(huán)節(jié)：安排和生產(chǎn)。安排，是關(guān)于公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的規(guī)劃、決策和監(jiān)督等服務(wù)活動的統(tǒng)稱，內(nèi)容主要涉及服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)對象、服務(wù)主體、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)監(jiān)控、服務(wù)評價等。生產(chǎn)，是關(guān)于公共產(chǎn)品與服務(wù)從產(chǎn)出到為服務(wù)對象享用的提供方式與過程。公共服務(wù)安排側(cè)重宏觀規(guī)則謀劃，公共服務(wù)生產(chǎn)側(cè)重具體資源配置。顯然，前者是政府的優(yōu)長所在，后者是市場的用武之地。所以，政府壟斷公共服務(wù)的安排與生產(chǎn)，是不折不扣的避長揚(yáng)短。

破解政府提供公共服務(wù)低效的基本手段是打破政府壟斷，而政府購買公共服務(wù)的關(guān)鍵所在，恰恰是把政府公共服務(wù)的安排者角色同生產(chǎn)者的角色剝離開來。由政府安排公共服務(wù)，以保證公共服務(wù)領(lǐng)域的基本走向和公平正義；由市場生產(chǎn)公共服務(wù)（公共產(chǎn)品），以保證公共服務(wù)領(lǐng)域的競爭與效率，從而較好地體現(xiàn)了公平與效率的統(tǒng)一。

其次，從實(shí)踐上看，政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐肇始于現(xiàn)代西方國家，盛行于20世紀(jì)下半葉，也是20世紀(jì)80年代以來西方新公共管理理論與實(shí)踐尊崇的核心取向之一。西方國家政府購買公共服務(wù)的主要形式包括：合同出租、公私合作、用者付費(fèi)制、憑單制度，其中，公共服務(wù)的合同出租是最主要的形式。④西方國家的實(shí)踐證明，政府購買公共服務(wù)對于降低服務(wù)成本、改善服務(wù)品質(zhì)、提高政府效能及公信力，具有積極作用。

20世紀(jì)末特別是21世紀(jì)以來，隨著中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育發(fā)展和行政管理體制改革的不斷深入，各級政府開始了購買公共服務(wù)的政策制定和實(shí)踐探索，并取得初步經(jīng)驗(yàn)。2003年召開的黨的十六屆三中全會指出，要允許非公資本進(jìn)入法律法規(guī)沒有禁止進(jìn)入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域。2005年國務(wù)院又出臺相關(guān)政策，鼓勵支持和引導(dǎo)民間資本參與經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。黨的十七屆五中全會明確提出，要改革基本公共服務(wù)提供方式，引入競爭機(jī)制，擴(kuò)大購買服務(wù)，實(shí)現(xiàn)提供主體和提供方式多元化。2012年3月，《中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項(xiàng)目公告》中決定，以中央財政專項(xiàng)資金支持社會組織參與社會服務(wù)。⑤2013年7月國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，專題研究推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)事宜。

與此同時，各級政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐探索日益豐富，購買服務(wù)的領(lǐng)域愈益廣泛，涉及教育、公共衛(wèi)生、扶貧、養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與養(yǎng)護(hù)、綠化環(huán)保等諸多方面。⑥購買服務(wù)的實(shí)踐效果比較明顯，比如合同外包一直處于增長發(fā)展的態(tài)勢，2002年以來，政府采購服務(wù)類項(xiàng)目數(shù)量以年均超過30%的速率增長，2006年更是出現(xiàn)了井噴式的增長；地方政府公共服務(wù)合同外包的領(lǐng)域除了緝毒反恐、監(jiān)獄、消防等領(lǐng)域，其余絕大部分公共事業(yè)行業(yè)已經(jīng)有了市場化的嘗試。⑦

政府購買公共服務(wù)需要重點(diǎn)關(guān)注的幾個問題

深化行政體制改革是政府購買服務(wù)的關(guān)鍵前提。第一，轉(zhuǎn)變職能，改革機(jī)構(gòu)，完善公共財政。實(shí)行政府購買公共服務(wù)方式，首先需要轉(zhuǎn)變政府職能，使政府成為公共服務(wù)安排者而不是生產(chǎn)者，是掌舵者而不是劃槳者；也需要調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，大幅度減少公共服務(wù)生產(chǎn)類部門和編制數(shù)額；還需要完善公共財政體制，削減公共服務(wù)生產(chǎn)類政府部門行政性資金，為購買服務(wù)提供財政資金保證。

第二，促進(jìn)社會組織、企業(yè)的發(fā)育發(fā)展。政府購買服務(wù)的對象是企業(yè)、社會組織，企業(yè)、社會組織承擔(dān)起服務(wù)生產(chǎn)者角色的關(guān)鍵，是其擁有足夠的發(fā)育成熟的良好行政生態(tài)環(huán)境。唯有通過行政體制改革，改善政企關(guān)系、政社關(guān)系，拓展企業(yè)發(fā)展空間，尤其是放松對社會組織的嚴(yán)格控制，才能形成數(shù)量充足的公共服務(wù)生產(chǎn)主體，也才能形成競爭的局面。

第三，建立和完善公共服務(wù)的市場準(zhǔn)入制度。政府公共服務(wù)質(zhì)量與效率不高，主要根源是政府壟斷公共服務(wù)供給而排斥競爭，政府壟斷又根源于集權(quán)的行政管理體制。唯有深化行政體制改革，建立和完善公共服務(wù)準(zhǔn)入制度，開放公共服務(wù)市場，讓企業(yè)、社會組織有機(jī)會成為公共服務(wù)的生產(chǎn)者，打破公共服務(wù)領(lǐng)域政府一家獨(dú)大的壟斷地位，在提供服務(wù)過程中形成競爭局面，才能提高公共服務(wù)水平。

第四，控制政府部門自利以降低其對政府購買公共服務(wù)的制約。毫無疑問，政府購買公共服務(wù)會導(dǎo)致政府部門利益受損，購買服務(wù)必然遭遇利益相關(guān)部門的各種抵制和干擾，從而使購買服務(wù)的實(shí)踐效果大打折扣。唯有通過行政體制改革，承認(rèn)部門合理利益，徹底革除不當(dāng)利益，破除部門私利藩籬，才能使政府購買服務(wù)順利推進(jìn)。

著重探索購買服務(wù)內(nèi)涵是政府購買服務(wù)的基本要求。在我國行政體制改革進(jìn)程緩慢、社會組織及企業(yè)發(fā)育發(fā)展程度參差不齊、政府購買公共服務(wù)理論研究及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)薄弱等因素并存的情況下，科學(xué)劃定政府購買公共服務(wù)的種類、內(nèi)容、方式十分重要的、最為基礎(chǔ)性的課題。

首先，堅(jiān)持政府購買公共服務(wù)的方向不動搖。改革與創(chuàng)新是公共治理發(fā)展的不竭動力。在認(rèn)識上，應(yīng)該把政府購買公共服務(wù)上升到公共治理變革重要組成部分的高度。在實(shí)踐上，除法律規(guī)定和涉及國家安全、保密以及關(guān)鍵性政務(wù)事項(xiàng)之外，公共服務(wù)領(lǐng)域中的其他項(xiàng)目均可納入服務(wù)購買的范圍。

其次，學(xué)習(xí)借鑒與實(shí)事求是緊密結(jié)合。一方面，政府購買公共服務(wù)方式由西方發(fā)端并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。作為探索和實(shí)施這一方式的后來者，我國各級政府在推進(jìn)購買服務(wù)實(shí)踐中，理應(yīng)把“提高公共服務(wù)水平是判斷公共服務(wù)方式的唯一標(biāo)準(zhǔn)”作為看待問題的基本立場，大膽借鑒一切政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域的有益經(jīng)驗(yàn)。另一方面，從行政生態(tài)理論意義上說，任何公共治理方式的創(chuàng)新、實(shí)施及其效果都有其特定條件，忽視其生態(tài)環(huán)境，盲目照搬，“淮南為橘、淮北為枳”的幾率則會大增，未添裨益，反增貽害。同樣道理，就國內(nèi)而言，地方政府及各類部門在購買服務(wù)過程中，推廣經(jīng)驗(yàn)、相互借鑒是必要的，但更應(yīng)提倡實(shí)事求是、因地制宜，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新購買服務(wù)方式。

再次，探索適合國情和地區(qū)實(shí)情的有效的購買服務(wù)方式和內(nèi)容。從服務(wù)購買對象上，既可以探索政府間相互購買服務(wù)，也可以在政府部門間開展購買服務(wù)的競爭；既可以向企業(yè)購買，也可以向社會組織購買；既可以向公共部門購買，也可以向市場購買。在服務(wù)購買方式上，除合同外包、特許經(jīng)營、采購招標(biāo)、政策扶持與資助等已有方式，亦可結(jié)合本地實(shí)際探索和實(shí)施其他新的、有效的服務(wù)購買方式。在服務(wù)購買內(nèi)容上，既包括居家養(yǎng)老服務(wù)、外來務(wù)工人員服務(wù)、青少年事務(wù)與矯正、計(jì)劃生育服務(wù)等社區(qū)公益事務(wù)，也包括就業(yè)培訓(xùn)、社會福利與救助、禁毒、殘障康復(fù)等社會治理事務(wù)。在服務(wù)領(lǐng)域上，教育科技、文化衛(wèi)生、公共設(shè)施、民政與就業(yè)、勞動和社會保障、公共安全、環(huán)境保護(hù)等均可作為購買服務(wù)的領(lǐng)域。

服務(wù)對象廣泛參與是政府購買服務(wù)的首要依據(jù)。政府購買公共服務(wù)是方式和手段，服務(wù)公眾進(jìn)而滿足其共同需求是宗旨和目標(biāo)，正如李克強(qiáng)總理在2013年7月31日國務(wù)院常務(wù)會議上強(qiáng)調(diào)的，政府購買公共服務(wù)的基礎(chǔ)是準(zhǔn)確把握群眾公共該需求。探索新的服務(wù)方式，提高公共服務(wù)水平，滿足公眾的公共需要，政府及其部門做好以下方面事情十分重要。

一是準(zhǔn)確研判公眾對公共服務(wù)的真實(shí)需求。近十年來，各級政府公共服務(wù)投入絕對數(shù)額持續(xù)增加，公共服務(wù)支出增長迅速。有資料顯示，2001～2010年，中國各地區(qū)公共服務(wù)支出總額由2001年的4560億元增長到2010年的28188億元，10年間增長了6.18倍，明顯高于同時期GDP的增長倍數(shù)（3.73倍），年均增長率達(dá)到19.98%，高于財政收入17.6%的增長率，也高于財政支出18.85%的增長率。⑧盡管如此，十余年后的今天，基本公共服務(wù)均等化仍然是社會期待的目標(biāo)，公共服務(wù)仍為公眾詬病，可謂成績毋庸置疑，問題不容小覷。原因何在？依筆者之見，有服務(wù)數(shù)量不足、質(zhì)量不高之痼疾存在，更有服務(wù)與需求相錯位之因素。所以如此，蓋因?qū)娬鎸?shí)、迫切的需求或視而不見，或缺乏了解研判。

二是以正確政績觀對待公共服務(wù)。無論是對公眾真實(shí)需求無視，還是缺乏了解研判，究其本質(zhì)，還是政績觀作怪。政績看經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)看數(shù)字、數(shù)字出干部的思維邏輯和實(shí)踐邏輯，終將使政績觀扭曲；政績觀扭曲必然造成公眾“被公共服務(wù)”—強(qiáng)制服務(wù)。這就是一方面公共資源的大量投入，一方面是公共服務(wù)嚴(yán)重不足的重要原因所在。因此，提高公共服務(wù)水平，政府及公職人員樹立并踐行正確的政績觀至關(guān)重要。

三是讓公眾有途徑有機(jī)會參與公共服務(wù)供給過程。一方面，從公共服務(wù)主體的角度看，公眾特別是作為社會組織成員的公眾，本身就是公共服務(wù)生產(chǎn)的提供者，因此，有參與公共服務(wù)提供過程的權(quán)利；另一方面，作為國家和社會的主人，公眾更享有憲法及法律規(guī)定的參與國家和社會事務(wù)管理的權(quán)利。公共服務(wù)及其服務(wù)方式變革是社會公共治理的重要組成部分，因此公眾自然有權(quán)參與決定公共服務(wù)供給過程。唯此，公眾在享受公共服務(wù)過程中，才能在最大程度上避免“被代表”、“被服務(wù)”等本末倒置的尷尬。

防范購買服務(wù)風(fēng)險是政府購買服務(wù)的重要保證。創(chuàng)新與風(fēng)險是一對孿生，只有防范住風(fēng)險，才能保護(hù)好創(chuàng)新。第一，從服務(wù)安排者角度看，在購買服務(wù)中，政府、部門及公職人員仍然握有規(guī)劃設(shè)計(jì)、招標(biāo)定價、簽訂合約、服務(wù)監(jiān)管等核心權(quán)力，服務(wù)安排者與服務(wù)生產(chǎn)者為各自私利而“合謀”—權(quán)錢交易的可能性便由此產(chǎn)生。因此，嚴(yán)格規(guī)范和約束政府購買服務(wù)行為，防范其自利性甚至腐敗的故態(tài)復(fù)萌便是關(guān)鍵。

第二，從服務(wù)生產(chǎn)者的角度看，社會組織、企業(yè)的資質(zhì)參差不齊，宗旨偏離（私利最大化或營利為目的）等問題的客觀存在，這也是“合謀”產(chǎn)生的條件之一。因此，作為公平正義代表的政府，必須按照公開、公平、公正、競爭、擇優(yōu)的原則，選擇具備服務(wù)資質(zhì)、誠實(shí)守信、有社會責(zé)任感的社會組織、企業(yè)作為服務(wù)的生產(chǎn)者，并建立嚴(yán)格的監(jiān)督、考核、評價、懲罰及淘汰機(jī)制。在一定意義上，政府購買公共服務(wù)，也可視為公共服務(wù)的市場化改革，但必須明確，政府購買公共服務(wù)，是把相關(guān)職能轉(zhuǎn)交給市場和社會來履行，但絕不等于也不能夠把政府的責(zé)任市場化，其中監(jiān)管就是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。

第三，從接受服務(wù)的角度看，必須建立相關(guān)的制度安排和渠道，使公眾能夠?qū)Ψ?wù)安排者和服務(wù)生產(chǎn)者的服務(wù)行為進(jìn)行有效的制約和監(jiān)督，以確保公眾切身利益訴求得到真正體現(xiàn)。

【注釋】

①陳振明：《政府工具導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社，2009年，第1頁。

②《中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社，2012年，第26頁。

③［美］尼斯坎南：《官僚制與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：中國青年出版社，2004年，第64頁。

④宋世明：“工業(yè)化國家公共服務(wù)市場化對中國行政改革的啟示”，《政治學(xué)研究》，2000年第2期。

⑤胡薇：“政府購買社會組織服務(wù)的理論邏輯與制度現(xiàn)實(shí)”，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2012年第6期。

⑥蘇明，賈西津，孫潔，韓俊魁：“中國政府購買公共服務(wù)研究”，《財政研究》，2010年第1期。

⑦句華：“中國地方政府公共服務(wù)合同外包的發(fā)展現(xiàn)狀”，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2012年第1期。

⑧李文軍，唐興霖：“地方政府公共服務(wù)均等化研究”，《中州學(xué)刊》，2012年第4期。