個人破產(chǎn)制度：“水到”才能“渠成”

賀斌

《企業(yè)破產(chǎn)法》出臺13年后，建立個人破產(chǎn)制度的呼聲再起。

7月16日，國家發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)布了由13個部門聯(lián)合印發(fā)的《加快完善市場主體退出制度改革方案》（簡稱《方案》），其中提出“研究建立個人破產(chǎn)制度，逐步推進(jìn)建立自然人符合條件的消費(fèi)負(fù)債可依法合理免責(zé)，最終建立全面的個人破產(chǎn)制度。”

這一提法，被解讀為個人破產(chǎn)制度或?qū)⑻嵘先粘獭Ｔ谥袊嗣翊髮W(xué)破產(chǎn)法研究中心主任、北京市破產(chǎn)法學(xué)會會長王欣新看來，現(xiàn)在是建立個人破產(chǎn)制度的最好時機(jī)，但個人破產(chǎn)制度要真正寫進(jìn)法律，可能還需要一個較長的時間。

時機(jī)成熟

《方案》的落款日期是6月22日，就在此前一天，國家發(fā)改委財政金融和信用建設(shè)司剛剛結(jié)束了4項(xiàng)研究課題的征集申報工作。其中，“建立自然人破產(chǎn)制度問題研究”課題交給了王欣新和他的研究團(tuán)隊(duì)。

王欣新向《中國新聞周刊》透露，這個研究課題是為立法做一些理論探討和實(shí)踐調(diào)研，總結(jié)并解決實(shí)踐中可能出現(xiàn)的各種問題。

但這并不意味著個人破產(chǎn)制度的立法工作即將開始。從立法程序上來說，2018年發(fā)布的十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，并沒有個人破產(chǎn)法，如果通過調(diào)研立項(xiàng)，再列入五年一次的立法規(guī)劃，那么個人破產(chǎn)法的出臺，還需要相當(dāng)長的一段時間。

在王欣新看來，對個人破產(chǎn)制度立法，或可通過《企業(yè)破產(chǎn)法》修訂來解決，將個人破產(chǎn)制度的建立作為修訂中的一項(xiàng)內(nèi)容，這樣會相對較快。按照立法規(guī)劃，《企業(yè)破產(chǎn)法》的修改被列入第二類項(xiàng)目，即“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”。

王欣新參與了2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》的起草工作，據(jù)他回憶，當(dāng)時對于破產(chǎn)法的適用范圍有4種不同意見，第一種觀點(diǎn)是堅(jiān)持延續(xù)之前的破產(chǎn)法體系，將所有的法人型企業(yè)納入到破產(chǎn)范圍之內(nèi)，而非法人型企業(yè)或自然人，包括商自然人和消費(fèi)者自然人，則不被納入其中。

第二種觀點(diǎn)是將所有的企業(yè)都納入，包括個人獨(dú)資企業(yè)與合伙企業(yè)，由于獨(dú)資企業(yè)和合伙企業(yè)的破產(chǎn)，必然涉及出資人的連帶破產(chǎn)問題，因此當(dāng)時就將個人出資人也納入到破產(chǎn)法調(diào)整范圍內(nèi)。這也是后來起草小組向全國人大常委會提交的一審稿中所采用的觀點(diǎn)。

第三種觀點(diǎn)是將所有從事商事活動的主體都納入，包括個體工商戶、網(wǎng)店店主等。總之，凡是以盈利為目的來進(jìn)行活動的商自然人都要被納入到破產(chǎn)法之內(nèi)。

第四種觀點(diǎn)則更為寬泛，就是把所有的企業(yè)和自然人，包括消費(fèi)者，都納入到破產(chǎn)法的調(diào)整范圍內(nèi)。

“起草組提交審議的草案是一種有些折衷的觀點(diǎn)，只是將自然人企業(yè)及其個人出資人納入其中。”王欣新說。但是當(dāng)時到了全國人大常委會審議的時候，一些人大代表提出，搞個人破產(chǎn)還不具備條件。所以最終企業(yè)破產(chǎn)法采取了一個最為保守的方式，僅僅把所有的企業(yè)納入進(jìn)來，同時在最后附則的第一百三十五條提出，“其他法律規(guī)定企業(yè)法人以外的組織的清算，屬于破產(chǎn)清算的，參照適用本法規(guī)定的程序?！?/p>

“這樣就為一部分其他企業(yè)包括自然人企業(yè)，甚至非企業(yè)和自然人，可以納入到破產(chǎn)法調(diào)整范圍提供了機(jī)遇?！蓖跣佬抡f。

由于只涉及企業(yè)，不涉及個人，2006年的這部《企業(yè)破產(chǎn)法》也被業(yè)內(nèi)戲稱為“半部破產(chǎn)法”，在司法實(shí)務(wù)中，遇到自然人債務(wù)人全部財產(chǎn)不足以清償債務(wù)時，均通過民事訴訟程序解決該類糾紛。但是，由于一些債務(wù)確實(shí)無法還清，已經(jīng)嚴(yán)重影響了法院執(zhí)行效率。

今年4月22日，十三屆全國人大常委會第十次會議分組審議《最高人民法院關(guān)于研究處理對解決執(zhí)行難工作情況報告審議意見的報告》，報告中提到，對涉及2萬多家企業(yè)的63萬件執(zhí)行案件成功地轉(zhuǎn)為破產(chǎn)案件。對此，全國人大常委會委員張?zhí)K軍表示，“這63萬件執(zhí)行案件在整個執(zhí)行案件的總量中九牛一毛，大量的執(zhí)行案件是涉及個人，而不是涉及企業(yè)。”

“據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，這兩年最高法執(zhí)行難的案件中，有40%～50%的案件屬于無財產(chǎn)可執(zhí)行，而其中70%都是涉及自然人，按照現(xiàn)在的法律規(guī)定，就無法終結(jié)案件，只能‘本次執(zhí)行中止，待到債務(wù)人將來有財產(chǎn)再恢復(fù)執(zhí)行?！蓖跣佬抡f。

此外，企業(yè)破產(chǎn)有兩種方式，一種是破產(chǎn)清算，一種是破產(chǎn)挽救。但在實(shí)施過程中，重整后的企業(yè)不能清償?shù)膫鶆?wù)可以被免除，但作為企業(yè)債務(wù)擔(dān)保人的企業(yè)經(jīng)營者的債務(wù)卻無法免除，用王欣新的話說，“企業(yè)重整可以救企業(yè)，卻不能救老板”，因此，很多企業(yè)經(jīng)營者拋下企業(yè)一走了之，甚至采取極端手段，極大影響社會穩(wěn)定。

在大量的債務(wù)糾紛中，一些并非企業(yè)經(jīng)營主體，卻因?yàn)闉槠髽I(yè)提供貸款擔(dān)保而承擔(dān)連帶償債責(zé)任等情況屢見不鮮。

對于這些誠實(shí)而不幸的個人債務(wù)人，亟須一套規(guī)范的破產(chǎn)制度來保護(hù)其基本的生存權(quán)與未來的發(fā)展權(quán)，不至于因一時的商業(yè)失敗或個人財務(wù)混亂而陷入不可自拔的地步，給予他們基本的生存空間，甚至通過自身的努力讓生活重新開始。而對于一些轉(zhuǎn)移財產(chǎn)惡意逃債者，通過法律手段，可以清算其個人財產(chǎn)，規(guī)劃還債方案，對債權(quán)人也是一種保護(hù)。

“從整體上來講，破產(chǎn)法本身是一個市場經(jīng)濟(jì)的法律，只要是有市場，債務(wù)不能清償?shù)膯栴}就一定要通過破產(chǎn)法來解決?！蓖跣佬卤硎?，當(dāng)債務(wù)人喪失清償能力的時候，如何公平的解決債務(wù)清償，權(quán)衡并保障債權(quán)人和債務(wù)人的利益，是一個市場經(jīng)濟(jì)必須解決的。

在王欣新看來，和13年前相比，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)在中國的財產(chǎn)登記制度，信用制度、社會保障制度等都在逐步的完善，為建立個人破產(chǎn)制度創(chuàng)造了充分的條件。

爭議焦點(diǎn)

13年前自然人沒能納入破產(chǎn)法范圍，固然有條件不成熟的原因，更有思想觀念上的沖突。這些年來，關(guān)于個人破產(chǎn)制度的爭議始終沒有停止過。

首當(dāng)其沖的辯題就是，個人破產(chǎn)制度會不會保護(hù)了惡意逃債行為？對此，王欣新認(rèn)為，這是對個人破產(chǎn)制度的嚴(yán)重誤解。他向《中國新聞周刊》表示，了解個人破產(chǎn)制度，首先要澄清兩個概念，一是債務(wù)人在經(jīng)營失敗或生活財務(wù)失敗的時候，不能還清所有的債務(wù)，并不一定是逃債，“個人破產(chǎn)制度只是將債務(wù)人不能清償這種現(xiàn)象從隱性狀態(tài)變成顯性狀態(tài)，并通過制度為這一問題的解決尋找一個合理的法律渠道。”

二是并非所有債務(wù)都能免除。在各國的破產(chǎn)制度中，對債務(wù)人通過破產(chǎn)程序以后，仍然不能清償?shù)膫鶆?wù)，符合條件的可以免除。但這種債務(wù)免除制度，針對的通常是所謂“誠實(shí)而不幸”的債務(wù)人，也就是沒有欺詐、違法等惡意行為的債務(wù)人。

從債權(quán)人角度，如果債權(quán)人想追債，在沒進(jìn)入破產(chǎn)程序前，對于債務(wù)人的財產(chǎn)情況，只能用外部的手段查詢，非常困難。但是進(jìn)入到破產(chǎn)程序以后，債務(wù)人的所有財產(chǎn)，所有財務(wù)資料都由管理人接管，在法院的指揮之下進(jìn)行審計(jì)和資產(chǎn)評估，如果發(fā)現(xiàn)有抽逃資產(chǎn)等現(xiàn)象，按照破產(chǎn)法的規(guī)定可以追回財產(chǎn)，甚至給予一定懲罰，更有利于保障債權(quán)人的利益?！皞€人破產(chǎn)制度是恰恰是最能夠有力防止破產(chǎn)欺詐行為發(fā)生，并保障債權(quán)人利益的公正制度。”

在一片爭議中，也有地方試圖開展個人破產(chǎn)制度的試水。2014年9月，深圳市律師協(xié)會向深圳人大常委會提交了《關(guān)于提請深圳市人大率先在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)行個人破產(chǎn)制度的立法建議》。

這部立法建議稿的牽頭人，國浩律師（深圳）事務(wù)所合伙人盧林，當(dāng)時是深圳市律師協(xié)會公司解散與破產(chǎn)清算專業(yè)委員會主任，在經(jīng)過大量實(shí)踐調(diào)研后，認(rèn)為深圳可以通過特區(qū)立法權(quán)，先行試點(diǎn)建立個人破產(chǎn)制度。

盧林從事了25年的清算工作，見過太多因?yàn)檫B帶擔(dān)保成為債務(wù)人的例子。很多公司為了到銀行貸款，根據(jù)銀行風(fēng)控要求，法人、公司高管，甚至是他們的家人都要做擔(dān)保，才能獲得貸款，一旦企業(yè)破產(chǎn)，根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定，連帶擔(dān)保的債務(wù)不能免除，哪怕企業(yè)注銷，債務(wù)人依然背負(fù)著企業(yè)的債務(wù)。

在盧林看來，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)作為中國改革開放的窗口，市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，同時，社會保障機(jī)制比較健全，資金充足，最低工資標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平也相對較高，此外，個人財產(chǎn)登記制度也較為完善。

更為重要的是，深圳在全國較早建立了個人征信系統(tǒng)，在2014年的時候，已經(jīng)和全國征信系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了融合。出于可行性調(diào)研目的，盧林曾查詢過這套個人征信系統(tǒng)，名下的住房按揭，金融信息都能查得清清楚楚。

正因?yàn)榫邆溥@些優(yōu)勢，盧林認(rèn)為，如果在深圳率先建立起個人破產(chǎn)制度，先行先試，一定會給全國個人破產(chǎn)制度的制定打下一個堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

盡管深圳市人大常委會很快將個人破產(chǎn)制度列入立法計(jì)劃，但直到現(xiàn)在，深圳個人破產(chǎn)制度依然沒有建立。對此，盧林認(rèn)為首先是思想觀念問題，很多人對于在深圳先行實(shí)施個人破產(chǎn)制度持疑慮態(tài)度，擔(dān)心會出現(xiàn)破產(chǎn)移民等問題，對此，盧林并不排除會出現(xiàn)由于法律規(guī)定不一，造成市場的割裂現(xiàn)象，但是他認(rèn)為這一問題總體可控，可以通過條例中對企業(yè)存立時間或自然人繳納社保時限的規(guī)定，來防止破產(chǎn)移民。

其次，在深圳試點(diǎn)個人破產(chǎn)制度，可能會涉及一些實(shí)踐操作的問題，比如跨區(qū)域財產(chǎn)追索，深圳之外執(zhí)行的法律認(rèn)可問題等?！斑@些問題可能都會遇到，但這就像先有雞還是先有蛋，只有先行先試，才能有針對性的解決這些問題”。

13個部門印發(fā)的《方案》出臺后，有媒體稱個人破產(chǎn)制度擬在一些城市開展試點(diǎn)，王欣新對此進(jìn)行了否認(rèn)，表示目前地方政府從官方角度并沒有傳出這樣的消息。在他看來，破產(chǎn)是一個市場整體化的問題，簡單的通過一個地區(qū)去做全面的個人破產(chǎn)的實(shí)驗(yàn)，是非常困難的。

但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，會使個人破產(chǎn)的財產(chǎn)豁免制度呈現(xiàn)多樣性，保障破產(chǎn)者的基本生存能力的標(biāo)準(zhǔn)也不同，是否可以保留一套自住住房等，在不同的地區(qū)或許有不同的理解，盧林認(rèn)為，或許可以在全國設(shè)立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)之下，允許各地對一些細(xì)節(jié)因城施策，比如對豁免財產(chǎn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑鰷p等。

倒逼機(jī)制

破產(chǎn)制度真正進(jìn)入大眾視野，更多的是通過一些名人的破產(chǎn)案例，最廣為人知的是香港影視明星鐘鎮(zhèn)濤破產(chǎn)。作為很早開展個人破產(chǎn)制度的地區(qū)，香港模式是否能被內(nèi)地借鑒？

對此，盧林認(rèn)為，香港的破產(chǎn)法得以順利實(shí)施，是因?yàn)橄愀塾袑ｉT的機(jī)構(gòu)破產(chǎn)管理署，實(shí)行對破產(chǎn)人的監(jiān)管和個人破產(chǎn)清算工作，因?yàn)檫@項(xiàng)工作具有公益性質(zhì)，讓營利性的中介機(jī)構(gòu)做不太可能。

但這種方式并不適用于內(nèi)地，目前無論是司法部門還是清算機(jī)構(gòu)，都大量缺乏相關(guān)專業(yè)人才?！扒逅愎ぷ鞑]有大家想象的那么高大上，有時顯得瑣碎而且專業(yè)度要求極高，需要對其他法律也有所掌握?！北R林認(rèn)為，成立一個專門的政府機(jī)構(gòu)不太現(xiàn)實(shí)，像深圳這樣小政府大社會的城市，增加公務(wù)員編制來做這樣一個工作也不合適。他建議通過政府購買服務(wù)，設(shè)立援助基金，讓專業(yè)的機(jī)構(gòu)來做這項(xiàng)工作。

“中國的個人破產(chǎn)制度一定要借鑒世界各國經(jīng)驗(yàn)，但也要考慮中國的實(shí)際，在國外可以實(shí)施的制度，如果在中國沒有相應(yīng)的配套制度支撐，盲目引進(jìn)，可能會出問題?！蓖跣佬抡J(rèn)為，中國的破產(chǎn)制度建立，可能會更多借鑒大陸法系的國家，比如歐洲的德國，亞洲的日本、韓國等，制度會更接近。

“破產(chǎn)制度是一個社會系統(tǒng)工程，不是靠一部破產(chǎn)法就能夠普遍實(shí)施并取得很好的效果，而是必須要有相關(guān)的配套制度。而這個社會配套制度，很多都是綱領(lǐng)?！蓖跣佬卤硎?，在做個人破產(chǎn)立法的時候，必須同時對這些制度進(jìn)行相應(yīng)的建設(shè)和規(guī)劃，才能夠保障將來個人破產(chǎn)制度出臺后也能夠得到良好實(shí)施。

在王欣新看來，任何一個國家的破產(chǎn)法，都不是孤軍猛進(jìn)，尤其中國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變而來，市場經(jīng)濟(jì)體制很多方面還不完善，因此在破產(chǎn)法的制定過程中，必然要求相應(yīng)的法律制度做配套，比如稅收制度，工商管理制度、涉及破產(chǎn)費(fèi)用的補(bǔ)貼制度，還有信用修復(fù)等各種制度，這些制度如果不完善的話，那么破產(chǎn)法無法順利實(shí)施。

此外，還需要打通各類數(shù)據(jù)信息，與個人信用體系相銜接，如何與工商、稅務(wù)、金融、社保等系統(tǒng)相兼容等。

王欣新并不認(rèn)為這就意味著個人破產(chǎn)制度不能建立，相反，個人破產(chǎn)制度的建立，可以倒逼各項(xiàng)制度的建立和完善?！坝行┤酥豢吹嚼щy，沒有看到條件，我們經(jīng)常說‘水到渠成，如果上面永遠(yuǎn)不放水的話，就沒人去挖渠，沒人去想辦法解決渠的問題。水到了以后，就逼得人不得不去想辦法”。