高速公路PPP項目運營期管理績效考核機制探索

江科

摘要：隨著近來PPP模式在我國高速公路新建項目的不斷探索嘗試，整合了政府供給模式和市場供給模式各自的優(yōu)勢，有效緩解了政府在建設(shè)期的財政資金壓力，但如何保證運營期管理時的高速公路技術(shù)狀況和管理規(guī)范化情況能夠滿足行業(yè)管理的要求，已經(jīng)成為一個迫在眉睫需要研究的問題。本文提出了一套基于高速公路PPP項目運營期管理的績效考核評價體系，作為政府對社會資本提供公共服務產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的手段，以促進項目全壽命周期內(nèi)的順利展開。

關(guān)鍵詞：高速公路;PPP項目;運營期管理;績效考核

PPP項目運營期績效考核，是指對采用PPP模式的項目，從項目利益相關(guān)者的項目目標出發(fā)，考慮投入、過程、結(jié)果、影響等多個維度，全面評價項目實施過程中出現(xiàn)的技術(shù)、經(jīng)濟、社會和環(huán)境等因素的工作?！翱儭敝疙椖渴欠襁_到預先設(shè)定的目標，側(cè)重反映項目的最終結(jié)果，“效”則指完成項目的效率，側(cè)重反映項目的實施過程。

1 績效考核機制建立的重要性

落后的管理模式和方法，將導致政府與社會資本合作建設(shè)期與運營期管理上的脫節(jié)，產(chǎn)生的負面影響直接導致高速公路的運營養(yǎng)護成本大大增加，嚴重影響收費公路作為社會公共服務產(chǎn)品的服務質(zhì)量和效率，如以往發(fā)生過的石太高速公路、廣汕高速公路塌陷的嚴重事故，不僅造成重大的經(jīng)濟損失，也造成了嚴重的社會影響，對政府的社會形象產(chǎn)生不小的負面效應。

財政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》中指出“行業(yè)主管部門應制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標準、公共產(chǎn)品或服務技術(shù)規(guī)范，加強對公共服務質(zhì)量和價格的監(jiān)管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設(shè)定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結(jié)果作為調(diào)價的重要依據(jù)，確保實現(xiàn)公共利益最大化。依法充分披露項目實施相關(guān)信息，切實保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督?！?，根據(jù)上述文件精神，績效評價機制作為政府對社會資本提供公共服務產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的手段，和社會資本的資本收益有機結(jié)合，有利于政府監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)變和提高社會資本提供公共服務產(chǎn)品質(zhì)量的積極性。

2 構(gòu)建績效評價體系的原則

效績考核是對被考核單位運營狀況所做的客觀、公正的結(jié)論，其結(jié)果將作為對被考核單位評價和獎懲的重要依據(jù)。評價指標體系是整體的，不局限于效益指標，也不僅僅包含顧客滿意度和內(nèi)部控制過程，而且反映企業(yè)創(chuàng)新和社會貢獻。因此，效績考核是一項十分嚴肅、嚴謹?shù)墓ぷ鳎O(shè)立績效考核評價指標必須堅持以下原則：

一是定量與定性相結(jié)合的原則。定量分析是指對能夠具體、直觀、可以用數(shù)據(jù)表達的考核指標，設(shè)立定量指標，以便于制定明確的評價標準。但有些指標無法或很難用數(shù)值進行表示，所以評價指標的設(shè)定不僅要包括定量評價要素，而且要包括定性評價要素，遵循定量指標與定性指標相結(jié)合的原則。

二是科學性與全面性相結(jié)合的原則。由于項目公司經(jīng)營活動和績效評價本身受多種因素的影響，所以為了能夠真實反映項目公司的績效水平，還要按照全面性原則，以使指標體系全面客觀反映各有關(guān)要素和各有關(guān)環(huán)節(jié)的關(guān)聯(lián)性，以及彼此間的相互作用過程。

三是相對性與系統(tǒng)性相結(jié)合的原則。評價指標有相對性和絕對性之分。對量化指標可以使用相對指標進行評價績效。由于績效評價體系是一個系統(tǒng)分析的過程，而系統(tǒng)分析的基本思路是整體最優(yōu)化，即在全面性的原則下，考慮局部評價與整體評價的有機結(jié)合，對指標及其權(quán)重進行合理取舍，達到評價指標既能突出重點，又能保持相對的均衡統(tǒng)一，實現(xiàn)系統(tǒng)的最優(yōu)化。

四是動態(tài)和靜態(tài)相結(jié)合的原則。績效評價指標體系在指標的內(nèi)涵、數(shù)量、體系的構(gòu)成等方面均具有相對的穩(wěn)定性。但隨著項目公司外部市場環(huán)境的變化，其評價指標就應作出相應必要的適時的調(diào)整，以做到動態(tài)與靜態(tài)相結(jié)合。

五是可比性和可操作性相結(jié)合的原則。既使評價結(jié)果能夠?qū)崿F(xiàn)企業(yè)間的橫向比較和時間上的縱向比較，有能夠使評價指標在設(shè)計時做到概念內(nèi)容清晰準確，表達方式簡單易懂，數(shù)據(jù)來源易于采集只有使二者有機結(jié)合，才能使績效評價指標體系真正適合于企業(yè)的客觀需要。

3 開展績效考核的具體做法

3.1 績效考核的形式

由政府指定機構(gòu)（交通主管部門）每年對項目公司開展績效考核，考核方式為考核機構(gòu)組織行業(yè)專家嚴格按照項目合同約定的績效考核評價指標體系進行量化打分。政府指定機構(gòu)應于每年年初完成對項目公司上一年度的績效考核工作。

3.2 績效考核評價指標的設(shè)立

本著提高收費公路后期管理養(yǎng)護水平，最大程度滿足公路使用者的要求，真正做到路況良好、出行通暢、服務優(yōu)良，績效評價指標主要集中在運營、養(yǎng)護、服務、安全等幾個方面，具體可由考核單位結(jié)合PPP項目的自身特點以及本項目操作模式下政府監(jiān)管和考核的重點，提出的考核達標標準和指標體系。

4 績效考核結(jié)果的應用

政府旨在利用績效考核機制達到監(jiān)督社會資本提供公共服務產(chǎn)品質(zhì)量合格與否的目的，績效考核評價結(jié)果作為社會資本最終獲得投資收益的修正因素。政府每年對項目公司進行績效考核后，并根據(jù)績效考核結(jié)果動態(tài)調(diào)整項目公司的通行費收入最低需求補貼。具體的參考調(diào)整方法如下：

設(shè)置科學的績效考核達標控制線分數(shù)和調(diào)整系數(shù)。當績效考核得分大于或等于達標控制線分數(shù)時，該年度項目公司的通行費收入最低需求補貼不作調(diào)整;當績效考核得分小于達標控制線分數(shù)時，政府將扣減該年度項目公司的通行費收入最低需求補貼，扣減額度=（1-項目公司該年績效考核得分對應的調(diào)整系數(shù)）×運營期履約保證金。政府從該年度項目公司的通行費收入最低需求補貼中扣減上述額度，不足部分從項目公司的運營期履約保證金中扣減至足額。

5 結(jié)語

績效考核與評價指標是一項綜合評價體系，是對整個項目進行科學、客觀、公正的全面評價，而科學的綜合評價正是作出正確決策的重要前提。高速公路PPP項目運營期管理提出的績效考核與評價體系，主要是以行業(yè)管理部門多年的運營養(yǎng)護管理經(jīng)驗為背景，合理確定各指標的權(quán)重和量化方法，并結(jié)合本地區(qū)行業(yè)特點和社會資本自身實際情況來制定的。

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（作者單位：寧波市公路管理局）