土地利用規(guī)劃中公眾參與制度建設研究

王夢思

[摘 要]缺乏公眾參與是目前土地利用規(guī)劃面臨的現實問題。本文在分析土地利用規(guī)劃中公眾參與現狀的基礎上，對當前土地利用規(guī)劃中公眾參與存在的問題及原因進行了剖析，并在此基礎上提出了完善土地利用規(guī)劃中公眾參與制度的建議。研究表明：當前土地利用規(guī)劃中存在一定程度的參與過程，但總體上說尚處于起步階段，問題較多。公眾參與作為土地利用規(guī)劃的重要組成部分，應盡快建立和健全相關法律制度，提高公眾參與的認識、明確層次差異等以建立和完善公眾參與制度。

[關鍵詞]土地利用規(guī)劃;公眾參與;制度

[中圖分類號]D922.3 [文獻標識碼]A

1 引言

土地利用規(guī)劃是在一定規(guī)劃區(qū)域內，根據當地自然和社會經濟條件，對土地資源進行開發(fā)、利用、整治和保護的戰(zhàn)略性部署和安排。目前我國的土地利用規(guī)劃在土地利用和耕地保護方面取得了一定成效，但也由于在規(guī)劃編制與實施中缺乏公眾參與導致了規(guī)劃指標設置不合理、規(guī)劃可操作性差等一系列問題。通過制度建設完善公眾參與方式，加強公眾參與的廣度和深度，對于提升土地利用規(guī)劃作為一項公共政策的科學性和有效性具有重要的現實意義。因此本文在對當前土地利用規(guī)劃中的公眾參與制度建設現狀及問題進行深入剖析之后，提出了完善土地利用規(guī)劃中公眾參與制度建設的對策建議以期能為新一輪土地利用規(guī)劃的制定、實施和管理提供借鑒。

2 公眾參與土地利用規(guī)劃的必要性和層次性

2.1 必要性

土地利用規(guī)劃是對一定區(qū)域內土地利用結構和空間布局進行的戰(zhàn)略性部署與統籌安排，公眾參與作為土地利用規(guī)劃制定、實施、評估和管理中的重要環(huán)節(jié)，對于提升這一公共政策制定和執(zhí)行的科學性和有效性具有重要作用。土地利用規(guī)劃本質上是一項公共政策，具有長期性、管控性、基礎性等特點，其規(guī)劃效應涉及多個方面，關系到整個社會的公共利益訴求。只有通過公眾參與，反映各個利益主體的利益訴求才能實現規(guī)劃的預期效果。因此，僅靠政府官員和規(guī)劃專家而缺乏公眾的積極參與對于編制土地利用規(guī)劃是遠遠不夠的，建立和完善公眾參與制度是土地利用規(guī)劃作為一項公共政策的內在要求，也是保護個人與團體利益的重要保障。

2.2 層次性

在我國土地利用規(guī)劃大體分為國家、省級和市（縣）級三級，其中國家級和省級的土地利用規(guī)劃主要是通過指標控制、分區(qū)管制等方法和手段對土地資源的開發(fā)、利用、整治和保護進行控制，是控制性規(guī)劃。普通公眾受到知識水平的限制，能夠參與的國家級和省級土地利用規(guī)劃編制和實施非常有限。市（縣）級土地利用規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編制內容具體，落實到規(guī)劃區(qū)域中的每一個地塊，與普通公眾切身相關，是實施性規(guī)劃。普通公眾能夠參與其中且參與內容相對詳細具體。因此，公眾參與的程度在各級土地利用規(guī)劃之間存在的關系是：市（縣）級>省級>國家級。

3 土地利用規(guī)劃中公眾參與制度建設的現狀與原因分析

3.1 土地利用規(guī)劃中的公眾參與現狀

（1）規(guī)劃編制階段專業(yè)性和技術性強，普通公眾難以參與其中。這一階段的公眾參與主要是通過專業(yè)規(guī)劃機構在編制前期資料收集過程中的調查走訪來體現，但這種通過調查問卷或者實地走訪的參與形式難以有效反映出普通公眾的訴求。問卷設計和訪問提綱不可避免的帶有資料收集人員的主觀意愿，因此，這種形式并不能反映出各層次利益團體的利益訴求。

（2）規(guī)劃審批階段通常由政府主導，公眾只能被動地接受它。規(guī)劃審批可以分為審查和審議兩個階段，其中審查階段是由規(guī)劃專家、相關學者以及政府機構來進行的，審議階段是由地方人大來進行的。

（3）規(guī)劃實施階段是把規(guī)劃內容轉化為現實即規(guī)劃目標得以實現的過程，其組織落實、全面實施、協調控制等各階段主要由政府部門進行。這個過程中的公眾參與非常有限，表現為當某項建設問題影響到公眾利益時，公眾才會借助政府網站、新聞媒體等相關反饋渠道去提出這些問題。

（4）規(guī)劃評估階段主要由相關部門依據一定的標準和程序對規(guī)劃的效果進行評價和判斷，普通公眾難以參與其中。

3.2 當前土地利用規(guī)劃中公眾參與制度存在的問題

（1）公眾參與程度低。就公眾參與的主體而言，在規(guī)劃前期調研階段走訪群眾，在規(guī)劃設計和審批執(zhí)行階段僅限于專家學者和相關地方政府官員。就參與范圍而言，主要停留在規(guī)劃編制階段針對具體規(guī)劃項目的調查走訪，沒有覆蓋規(guī)劃的全過程。就參與深度而言，公眾參與帶有很強的“被動性”，參與行為往往來源于政府組織的規(guī)劃公示等，公眾參與難以觸及規(guī)劃核心環(huán)節(jié)。

（2）參與對象不具有代表性。參與對象選取不合理，公眾參與廣度不夠。當前土地利用規(guī)劃中公眾參與對象的選取多數僅局限于專家學者、政府部門以及直接或間接受影響的團體和個人，與規(guī)劃息息相關的廣大人民群眾參與較少，特別是弱勢群體更少。

（3）公眾參與結果缺乏反饋渠道。目前大多采用意見征詢的方式，但是對于公眾意見的處理結果尚未建立完善的公眾意見反饋機制。意見反饋途徑單一，信息交流渠道不暢，公眾缺乏渠道了解自己的意見是否被采納，因而無法實施有效的監(jiān)督，從而影響了公眾參與的效果。

3.3 公眾參與土地利用規(guī)劃存在問題的原因剖析

（1）法律制度不健全。公眾參與立法制度不健全，導致公眾參與立法活動缺乏足夠的法律依據。土地利用規(guī)劃以《土地管理法》為主要法律依據，主要通過指標控制、分區(qū)管制等方法和手段對土地資源進行開發(fā)、利用、整治和保護。我國的《土地管理法》于1986年審議通過，此后分別于1988年、1998年和2004年進行了三次修改，但是到目前為止現行的《土地管理法》主要是對國土、住建、林業(yè)等規(guī)劃相關部門的授權，而對公眾參與的程序和內容并沒有詳細的規(guī)定。

（2）規(guī)劃師的觀念偏頗。規(guī)劃師認為規(guī)劃的編制需要依托于復雜的技術知識和經驗，而普通公眾并沒有規(guī)劃相關的技術和知識儲備，因此社會公眾能夠參與的土地利用規(guī)劃過程是非常有限的，并且公眾參與也不能對規(guī)劃方案的改進產生作用顯著的實際效果。

（3）公眾意識淡薄。我國的城市化進程較短，與西方國家相比普通公眾的民主意識和水平相對不足。很多社會公眾仍然認為土地利用規(guī)劃是政府應該負責的工作，與個人無關。普通公眾只有在生活中遇到實際問題才會向相關部門反映，希望得到政府有關部門的解決。

4 關于完善土地利用規(guī)劃公眾參與制度的建議

4.1 制定法律法規(guī)，明確公眾參與權利和參與責任

沒有法律作保障，公眾參與只是一種自覺與自發(fā)行為，難以在土地利用規(guī)劃的編制與實施中發(fā)揮其應有的作用。首先必須要明確制度建設是組織實施公眾參與的重要保障，只有通過制定法律法規(guī)才能明確公眾參與權利與參與責任。其次通過國家立法完善法律法規(guī)，從法律層面進行頂層設計，對公眾參與土地利用規(guī)劃的程序、權力和方式等進行詳細的規(guī)定，以明確公眾參與土地利用規(guī)劃的權利和責任。最后鼓勵地方政府依據當地文化背景制定地方法規(guī)和政府規(guī)章，完善地方的公眾參與管理機制，為順利推動我國規(guī)劃體系的制度創(chuàng)新提供保障。

4.2 提高公眾參與土地利用規(guī)劃的認識和擴大信息公開

首先，個人的權利與責任意識對于公眾參與制度的建設極為重要，只有強化公眾對社會的歸屬感和責任感，培養(yǎng)公眾參與社會公共事務的意識和能力，才能切實提高土地利用規(guī)劃作為一項公共政策的有效性和可行性。其次，明確的信息是公眾參與有效性的必要保證。如果沒有強有力的政府信息公開措施，公眾參與的有效性會大大降低。缺乏信息基礎的公眾參與在與政府的博弈中毫無還手之力，因此必須提高公眾參與土地利用規(guī)劃的認識，確保信息的公開和透明，這對于土地利用規(guī)劃中公眾參與的強度和規(guī)模有直接影響。

4.3 完善參與方法，確保公眾參與的有效開展

完善土地利用規(guī)劃中的公眾參與方法必須在微觀上和宏觀上與我國政治經濟發(fā)展水平相適應，與我國普通公眾的認知水平與文化程度相適應。各地方政府應該在不斷的摸索和實踐中，探索出適合當地自然、社會和經濟條件的參與方法，探索出在規(guī)劃編制、實施、評估和調整各個階段的參與程序，實現各利益主體之間的意見交流，確保公眾參與的有效開展。

4.4 明確不同層次的規(guī)劃，公眾參與的形式內容應體現差異

不同層次規(guī)劃的目標、內容和程序存在差異，因此不同層次規(guī)劃的公眾參與形式應當有所差異。國家級和省級的規(guī)劃多是戰(zhàn)略性規(guī)劃，對參與對象專業(yè)知識的要求相對較高，因此這一層面規(guī)劃的公眾參與的內容比較有限。而基層的土地利用規(guī)劃多落實到每一個地塊，與社會公眾切身相關?；鶎右?guī)劃只有采納公眾的意見、滿足公眾的需要才能在后期的規(guī)劃實施中得到公眾的理解和支持。因此基層規(guī)劃的公眾參與的積極性高，參與形式和內容也應呈現多樣化的特點。

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