激勵(lì)科技創(chuàng)新稅收政策的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的建議

譚麗焱

摘要：稅收政策是激勵(lì)科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)性和支柱性制度安排，具有普惠、公平特點(diǎn)，符合國(guó)際慣例和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行做法，在目前國(guó)際經(jīng)貿(mào)摩擦加劇的背景下，研究借鑒國(guó)際激勵(lì)科技創(chuàng)新的稅收政策，對(duì)推動(dòng)我國(guó)激勵(lì)科技創(chuàng)新基礎(chǔ)性制度建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：科技創(chuàng)新;稅收優(yōu)惠;稅收激勵(lì)

中圖分類號(hào)：F812.42 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2019）016-0192-03

一、激勵(lì)科技創(chuàng)新稅收政策的類型和特征

（一）稅收激勵(lì)的分類

從國(guó)際來(lái)看，激勵(lì)科技創(chuàng)新的稅收政策主要有研發(fā)費(fèi)用稅收抵免或加計(jì)扣除政策、創(chuàng)新型企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策、風(fēng)險(xiǎn)投資稅收激勵(lì)政策、研發(fā)設(shè)備進(jìn)口免稅或加速折舊政策、研發(fā)人員股權(quán)激勵(lì)政策等。

1.從稅收激勵(lì)的作用對(duì)象看，可分為稅基優(yōu)惠和稅率優(yōu)惠兩種類型。稅基優(yōu)惠是指直接減少創(chuàng)新主體應(yīng)納稅所得額的一種優(yōu)惠方式，即縮小計(jì)稅依據(jù)來(lái)減少稅收，如美國(guó)研發(fā)費(fèi)用稅收抵免等。稅率優(yōu)惠是直接降低應(yīng)納稅額稅率的一種激勵(lì)方式，如我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)所得稅減按15%征收政策等。

2.從稅收激勵(lì)的實(shí)現(xiàn)方式看，可分為直接優(yōu)惠和間接優(yōu)惠。直接優(yōu)惠是指直接減免科技創(chuàng)新主體的稅款，主要包括減稅、免稅、退稅等。間接稅收優(yōu)惠主要是政府變相為納稅人提供的無(wú)息貸款，從而減輕稅收負(fù)擔(dān)，主要包括延期納稅、加速折舊等;還有一種間接稅收優(yōu)惠是降低創(chuàng)新主體的要素投入，間接支持創(chuàng)新主體科技創(chuàng)新，如風(fēng)險(xiǎn)投資稅收激勵(lì)政策。

（二）稅收激勵(lì)的主要特征

稅收激勵(lì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家常用的支持科技創(chuàng)新的財(cái)政政策，它通過市場(chǎng)來(lái)配置資源，是一種事后激勵(lì)行為，其主要特征表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.稅收激勵(lì)具有普惠性。與財(cái)政補(bǔ)貼相比，稅收激勵(lì)覆蓋的范圍較廣，具有普惠、公平、可預(yù)期特點(diǎn)。

2.稅收激勵(lì)的長(zhǎng)期效應(yīng)較好。相對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼政策，稅收激勵(lì)在短期內(nèi)效應(yīng)較弱，但長(zhǎng)期激勵(lì)效應(yīng)較好。

3.稅收激勵(lì)具有穩(wěn)定性。只要符合激勵(lì)條款就能獲得長(zhǎng)期支持，有效增強(qiáng)了企業(yè)研發(fā)活動(dòng)的積極性。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家激勵(lì)科技創(chuàng)新的稅收政策

科技創(chuàng)新是提高經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和綜合國(guó)力的重要支撐，美國(guó)、日本、英國(guó)、加拿大等國(guó)把促進(jìn)科技創(chuàng)新作為主要的戰(zhàn)略任務(wù)。由于稅收政策具有普惠性、長(zhǎng)期性等優(yōu)點(diǎn)，成為了各國(guó)政府推進(jìn)科技創(chuàng)新最重要的手段。本文梳理了多國(guó)推進(jìn)科技創(chuàng)新的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步完善我國(guó)科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠提供參考。

（一）稅收法律體系完善

完善的稅收法律法規(guī)是科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策有效實(shí)施和發(fā)揮的保障。美國(guó)、日本等國(guó)都通過法律法規(guī)的形式明確了相關(guān)稅收激勵(lì)政策，不斷增強(qiáng)科技創(chuàng)新稅收支持政策的規(guī)范性和權(quán)威性，保障政策激勵(lì)效果。如美國(guó)制定了《小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展法》《國(guó)內(nèi)收入典法》《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移法》等一系列促進(jìn)科技創(chuàng)新的法律，為自主創(chuàng)新提供了良好的法律保障，極大促進(jìn)了科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）較為普遍地實(shí)施普惠性的稅收優(yōu)惠

絕大多數(shù)國(guó)家科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策沒有行業(yè)或領(lǐng)域的限制，適用于所有企業(yè)科技創(chuàng)新，具有明顯的普惠性。若為實(shí)現(xiàn)特定戰(zhàn)略目標(biāo)，多數(shù)國(guó)家會(huì)選擇在現(xiàn)有優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，增加特惠條款，加強(qiáng)優(yōu)惠力度。如英國(guó)為進(jìn)一步促進(jìn)初創(chuàng)型和中小企業(yè)研發(fā)，在實(shí)行130%的研發(fā)加計(jì)扣除的優(yōu)惠政策上，加強(qiáng)稅收力度，規(guī)定對(duì)初創(chuàng)型和中小企業(yè)實(shí)行175%的優(yōu)惠政策。

（三）稅收政策體系完備

發(fā)達(dá)國(guó)家注重建立完備的稅收優(yōu)惠體系，包含降低稅率、免稅等直接優(yōu)惠和技術(shù)準(zhǔn)備金、研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、研發(fā)人員稅收優(yōu)惠、研發(fā)設(shè)備優(yōu)惠、風(fēng)險(xiǎn)投資優(yōu)惠等間接稅收優(yōu)惠政策。這一政策組合拳涉及到科技創(chuàng)新的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，在很大程度上降低了企業(yè)科技創(chuàng)新投入、科技成果的轉(zhuǎn)化的風(fēng)險(xiǎn)及投資人再投資成本。同時(shí)，不同的稅收優(yōu)惠不具有獨(dú)占性，只要企業(yè)滿足條件就可以同時(shí)享受多種類型的優(yōu)惠政策。

（四）重視對(duì)科技創(chuàng)新的前期投入

隨著國(guó)際創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)加劇，各國(guó)政府非常重視科技創(chuàng)新前期投入的支持，針對(duì)企業(yè)研發(fā)支出和風(fēng)險(xiǎn)投資的優(yōu)惠政策成為重要的工具。如美國(guó)充分重視風(fēng)險(xiǎn)投資對(duì)創(chuàng)新的激勵(lì)作用，實(shí)行優(yōu)惠的資本利得稅，最高稅率為28%，低于個(gè)稅最高35%的稅率，天使投資于政府認(rèn)可的高科技企業(yè)，可享受更為優(yōu)惠的稅收優(yōu)惠措施;新加坡研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例高達(dá)400%，遠(yuǎn)高于我國(guó)175%的比例。（見表1）

三、我國(guó)激勵(lì)科技創(chuàng)新的稅收政策及存在問題

目前，我國(guó)政府針對(duì)科技創(chuàng)新實(shí)行了一系列稅收優(yōu)惠措施，包括企業(yè)所得稅、增值稅、關(guān)稅等多個(gè)稅種，并對(duì)軟件、集成電路等行業(yè)給予了特殊優(yōu)惠政策。（見表2）

雖然我國(guó)稅收優(yōu)惠政策在推動(dòng)科技創(chuàng)新中發(fā)揮著重要作用，但與國(guó)際主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比，我國(guó)激勵(lì)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策存在以下的不足。

（一）稅收優(yōu)惠分散在眾多政策文件中，未形成專門的法律體系

我國(guó)支持產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新的組織部門主要是國(guó)務(wù)院，以及財(cái)政部、稅務(wù)總局、國(guó)家發(fā)展改革委、科技部等部委，各部門在職能范圍內(nèi)負(fù)責(zé)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展的相關(guān)政策制定和組織工作?？萍疾亢徒逃肯到y(tǒng)主要支持產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究創(chuàng)新階段，對(duì)產(chǎn)業(yè)化階段相對(duì)支持較少;國(guó)家發(fā)展改革委和工信部系統(tǒng)則主要支持產(chǎn)業(yè)化階段，而對(duì)研發(fā)階段關(guān)注相對(duì)不足;國(guó)務(wù)院和財(cái)政部根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃等，制定相應(yīng)財(cái)政政策。這種條塊分割的行政組織體系，在一定程度上導(dǎo)致了出臺(tái)相關(guān)政策時(shí)缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，使得政策相對(duì)分散，缺乏系統(tǒng)性。此外，部分稅收政策未上升到法律層面，主要是部門規(guī)章，立法層次不高，運(yùn)行體制不順暢。

（二）缺乏對(duì)科技創(chuàng)新發(fā)展不同階段的統(tǒng)籌考慮

產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展主要?dú)v經(jīng)創(chuàng)新研發(fā)、產(chǎn)品化和產(chǎn)業(yè)化等三個(gè)階段。三個(gè)階段所面臨的風(fēng)險(xiǎn)和特征是不同的，因此，在稅收政策的支持力度和作用方式上也應(yīng)存統(tǒng)籌考慮，找準(zhǔn)方式和著力點(diǎn)。如創(chuàng)新研發(fā)階段具有高風(fēng)險(xiǎn)、高成本和高外溢性等特征，對(duì)稅收需求力度最強(qiáng)，應(yīng)以事前激勵(lì)方式為主，政策的著力點(diǎn)應(yīng)為通過相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策來(lái)降低物質(zhì)、人力和資金等投資要素成本，最大程度地降低研發(fā)成本和風(fēng)險(xiǎn);而產(chǎn)業(yè)化階段風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)降低，應(yīng)以事后優(yōu)惠為主，政策的著力點(diǎn)應(yīng)為提高稅收收益，促進(jìn)再投資?，F(xiàn)行稅收政策設(shè)計(jì)沒能充分結(jié)合創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段特征，在初創(chuàng)期企業(yè)、創(chuàng)新研發(fā)階段以及產(chǎn)業(yè)化階段缺乏針對(duì)性的支持政策，政策措施一體化功能效應(yīng)還不能有效發(fā)揮。

（三）稅收優(yōu)惠形式相對(duì)單一

我國(guó)激勵(lì)科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策主要通過降低稅率和免稅來(lái)減輕符合條件納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，以直接優(yōu)惠為主。直接優(yōu)惠是一種事后激勵(lì)方式，只有在企業(yè)存在盈利的情況下才能享受到優(yōu)惠政策。而科創(chuàng)型企業(yè)前期投入較大、風(fēng)險(xiǎn)較高，在這個(gè)階段更需要相應(yīng)的激勵(lì)措施來(lái)提高企業(yè)投資意愿。且我國(guó)是以所得稅為稅收優(yōu)惠的主體的國(guó)家，涉及所得稅優(yōu)惠政策條款較多，而對(duì)加速折舊等間接稅收優(yōu)惠政策運(yùn)用較少。此外，所得稅優(yōu)惠、增值稅優(yōu)惠等優(yōu)惠政策大部分只針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)和規(guī)劃布局內(nèi)企業(yè)，普惠性也不足。

（四）稅收優(yōu)惠政策限制條件較多

我國(guó)科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策有很多，但大多優(yōu)惠政策以企業(yè)規(guī)模、所有制、行業(yè)領(lǐng)域等作為劃分依據(jù)，企業(yè)在享受稅收優(yōu)惠時(shí)不僅會(huì)受到多個(gè)部門和多重條件的限制，而且可能存在許多政策重復(fù)交叉等問題。如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)都需要同時(shí)滿足多項(xiàng)指標(biāo)才能享受到優(yōu)惠政策。一些初創(chuàng)及中小型科技創(chuàng)新企業(yè)很難同時(shí)滿足所要求的條件，達(dá)不到高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定資格，很難享受到相關(guān)的優(yōu)惠政策，而這些企業(yè)正處于最需要鼓勵(lì)和支持的階段。此外，納稅企業(yè)在申報(bào)優(yōu)惠時(shí)，還存在實(shí)際操作難度大等問題，不得不放棄享受稅收優(yōu)惠。

四、完善我國(guó)激勵(lì)科技創(chuàng)新的稅收政策的建議

為充分激發(fā)科技創(chuàng)新的活力和動(dòng)力，建議充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加大稅收優(yōu)惠力度，系統(tǒng)運(yùn)用直接優(yōu)惠和間接優(yōu)惠相結(jié)合的手段，構(gòu)建完善的激勵(lì)科技創(chuàng)新的稅收體系。

（一）制定針對(duì)科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠專門法律

基于創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)，梳理完善創(chuàng)新鏈全鏈條的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)現(xiàn)行繁雜、零散的各項(xiàng)激勵(lì)政策加以整合，建立科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠信息共享平臺(tái)，提升稅收政策的系統(tǒng)性，使企業(yè)能快速獲得和檢索相關(guān)稅收優(yōu)惠信息，并在平臺(tái)上開展稅收優(yōu)惠政策宣傳和講解，引導(dǎo)企業(yè)正確、快速使用相關(guān)優(yōu)惠政策。在此基礎(chǔ)上，制訂針對(duì)科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠專門法律，提高創(chuàng)新稅收激勵(lì)政策的法律地位。

（二）根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈特征多樣化稅收優(yōu)惠形式

目前我國(guó)稅收優(yōu)惠形式單一，以所得稅優(yōu)惠為主，政策空間有限。同時(shí)，我國(guó)的稅收優(yōu)惠側(cè)重于產(chǎn)業(yè)鏈下游，針對(duì)研發(fā)環(huán)節(jié)、基礎(chǔ)研究等方面的稅收激勵(lì)力度較小，可能使具有較強(qiáng)創(chuàng)新能力但處于孵化期的企業(yè)缺少亟需的支持，導(dǎo)致“技術(shù)空心化”。因此，應(yīng)根據(jù)科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的特點(diǎn)，在稅收政策設(shè)計(jì)上，建立一種間接優(yōu)惠和直接優(yōu)惠有機(jī)結(jié)合的激勵(lì)機(jī)制，不僅能降低企業(yè)科技創(chuàng)新活動(dòng)的高風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，還能增強(qiáng)其收益和促進(jìn)再投資創(chuàng)新。如，探索對(duì)于科技創(chuàng)新人員實(shí)行個(gè)稅優(yōu)惠;探索投資基金所得稅稅率穿透政策，對(duì)天使投資、vC、PE等投資于科技創(chuàng)新企業(yè)的，按其投資的高科技企業(yè)所得稅稅率繳納所得稅。

（三）提升科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠的普惠性和力度

盡可能減少稅收優(yōu)惠政策的企業(yè)行業(yè)、規(guī)模、技術(shù)以及區(qū)域等條件限制，適度減少高新企業(yè)、先進(jìn)技術(shù)服務(wù)企業(yè)等相關(guān)資格認(rèn)證指標(biāo)，降低稅收優(yōu)惠政策門檻，使科技創(chuàng)新的優(yōu)惠政策成為激勵(lì)企業(yè)科技創(chuàng)新行為的普惠性政策。對(duì)國(guó)家亟需、符合國(guó)家的發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)、初創(chuàng)創(chuàng)新型和中小型企業(yè)的研發(fā)活動(dòng)可采取在普惠性優(yōu)惠基礎(chǔ)上，加強(qiáng)優(yōu)惠力度。同時(shí)，放寬科技創(chuàng)新支出核算的范圍，把和項(xiàng)目科技創(chuàng)新有關(guān)的實(shí)際支出均納入扣除范圍。不斷完善和優(yōu)化政策操作流程，盡可能簡(jiǎn)化企業(yè)享受稅收優(yōu)惠政策手續(xù)，建立信息共享機(jī)制，減少納稅人重復(fù)報(bào)送，使申請(qǐng)流程更簡(jiǎn)便化和易操作，縮短審核時(shí)間，切實(shí)為企業(yè)科技創(chuàng)新服務(wù)。