政府和社會(huì)資本合作模式(PPP模式)研究綜述

(華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 福建 泉州 362000)

一、PPP模式的產(chǎn)生及其國外發(fā)展?fàn)顩r

(一)PPP模式的產(chǎn)生及其概念

PPP模式的萌芽產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代的美國，一些銀行利用產(chǎn)品貸款的形式為石油天然氣等項(xiàng)目安排融資活動(dòng)。但此時(shí)的社會(huì)資本參與的項(xiàng)目融資還沒有開始受到人們的廣泛關(guān)注，直到20世紀(jì)70年代第一次石油危機(jī)之后的能源工業(yè)的繁榮時(shí)期，社會(huì)資本參與項(xiàng)目融資得到大規(guī)模的發(fā)展，成為了一種國際性融資的主要手段。公共事業(yè)民營化作為一項(xiàng)聲勢浩大的政治經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)是在20世紀(jì)70年代末，英國保守黨在大選中獲勝，隨即以撒切爾夫人為首的英國政府實(shí)施了一系列的民營化改革，對(duì)一系列的國有資產(chǎn)以及公共部門進(jìn)行了私有化改革。其主要做法是把國有資產(chǎn)出售給私人部門，從而實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)從公共部門轉(zhuǎn)移到私人部門。[1]

PPP模式的產(chǎn)生以及民營化興起有著實(shí)踐上和理論上雙方面的推動(dòng)。一方面，從理論的角度上，隨著新古典自由主義的興起，米塞斯和弗里德曼等人主張重新回歸市場機(jī)制的作用，認(rèn)為政府對(duì)于公共資源的介入過深，阻礙了市場發(fā)揮其積極性和公平性作用。[2]受這種思想的影響，民營化改革很快在英美等國政府實(shí)踐的改革中找到了自己的位置并驗(yàn)證了其效果，并且很快得到了眾多國家的青睞和選擇。另一方面，從實(shí)踐的角度上看，受凱恩斯主義的影響，西方國家當(dāng)時(shí)正處于“滯漲”的窘迫經(jīng)濟(jì)狀況下，在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量下降、物價(jià)上升、較高的通貨膨脹和失業(yè)率的重壓下，傳統(tǒng)的官僚制政府及其政策面臨著許多方面的危機(jī)，政府改革已經(jīng)迫在眉睫。

PPP是英文Public Private Partnerships的縮寫，可以翻譯為公私合營、公司合作伙伴關(guān)系、政企合作、公共服務(wù)民營化等中文名稱。目前，我國的政府文件中統(tǒng)稱其為“政府和社會(huì)資本合作”。PPP在全球并沒有一個(gè)統(tǒng)一的概念定義，各國學(xué)者分別從經(jīng)濟(jì)、管理、政治和法律等視角研究PPP模式，并以各自的視角對(duì)其定義。[3]雖然不同視角下的價(jià)值追求、關(guān)注領(lǐng)域、服務(wù)對(duì)象定位、核心問題以及對(duì)應(yīng)的解決方案都不盡相同，但各視角時(shí)而互斥，時(shí)而互補(bǔ)，共同構(gòu)成了一個(gè)多維的PPP模式整體構(gòu)架。綜合的來講，PPP是指政府公共部門通過民營部門(或社會(huì)資本)或與其合作來高效地完成政府公共部門的目標(biāo)，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能。即指政府通過公開招標(biāo)、定向委托、邀標(biāo)等形式將原本由自身承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織、企事業(yè)單位履行，以提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和財(cái)政資金的使用效率，改善社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，滿足公眾的多元化、個(gè)性化需求。

(二)PPP模式在國外各國的發(fā)展現(xiàn)狀

PPP模式起源于西方發(fā)達(dá)國家，西方等眾國家在PPP模式的實(shí)際應(yīng)用和制度完善以及發(fā)展等方面都領(lǐng)先于我們，對(duì)國外各國PPP模式發(fā)展歷程以及最新發(fā)展情況進(jìn)行調(diào)查和研究有助于汲取經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)PPP模式在國內(nèi)的科學(xué)發(fā)展。

1.美國民營化發(fā)展歷程

美國作為一個(gè)世界大國，同時(shí)也是民營化改革的積極倡導(dǎo)者，美國的民營化改革具有典型性意義。[4]近30年來美國的民營化動(dòng)態(tài)發(fā)展歷程向我們展示了現(xiàn)代國家公共服務(wù)市場改革的完整圖景。自1970年代末美國啟動(dòng)民營化改革改革至1997年，政府和社會(huì)資本合作以及政府購買等民營化行為的比重呈穩(wěn)定的持續(xù)增長狀態(tài)。1997年至2002年，美國的政府公共服務(wù)提供方式發(fā)生了顯著變化，政府回購服務(wù)比重迅速上升甚至顯著地超過了同時(shí)期政府購買服務(wù)的比重，因此1997年被視為美國民營化發(fā)展的分水嶺。2002年至今，美國的民營化改革仍舊穩(wěn)步發(fā)展，民營化和逆民營化之間的博弈也還在繼續(xù)，不過兩者的平均比重基本保持持平。[5]

表1 不同時(shí)期美國地方政府回購公共服務(wù)的情況

2.英國、德國等國家民營化發(fā)展歷程

英國、德國、法國與加拿大等國家民營化起步早、PPP模式的改革比較徹底(法國與其他各國相比民營化的改革步伐表現(xiàn)得較為緩慢)，各國在不同的領(lǐng)域的民營化改革均有特色。英國的PPP合作模式于1997年開始大量推廣一系列的公共服務(wù)都進(jìn)行了私營外包，包括具有代表性的英國鐵路部門，路軌系統(tǒng)的私有化在產(chǎn)生了各種問題后2002年政府進(jìn)行了回購。[6]德國的民營化特色主要體現(xiàn)在能源領(lǐng)域，但在2007年后，地方政府建立了44個(gè)新的能源公共機(jī)構(gòu)，100多項(xiàng)特許經(jīng)營的能源配置網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)提供被重新收歸政府手中。法國的供水服務(wù)民營化程度相對(duì)較高，但在2000年之后形勢也發(fā)生了重大變化，法國的供水領(lǐng)域政府回購服務(wù)也呈現(xiàn)了顯著增長趨勢，在所統(tǒng)計(jì)的16次回購事件中，15次發(fā)生在2000年之后，而其中的9次集中發(fā)生在2008年之后，其上升的態(tài)勢非常明顯。

由此可以看出，政府回購服務(wù)已經(jīng)成為近十多年來歐美國家公共服務(wù)提供的一種重要趨勢。[7]不可否認(rèn)的是，歐美各國家的PPP模式改革以及發(fā)展到了后民營化時(shí)代，即民營化的反思階段。隨著民營化過程中的一些失敗案例的發(fā)生，人們不禁對(duì)民營化改革進(jìn)行了反思，民營化的節(jié)省成本、提高效率和改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量等優(yōu)點(diǎn)是否能夠完全發(fā)揮出作用。在擺脫意識(shí)形態(tài)的影響以及對(duì)市場的崇拜下的對(duì)公民權(quán)利以及政府責(zé)任等多方面的反思，其重要表現(xiàn)形式就是政府購買服務(wù)的式微與政府回購服務(wù)的興起。

二、PPP模式在國內(nèi)的實(shí)踐過程及其具體形式

PPP模式在國內(nèi)的實(shí)踐起始于20世紀(jì)80年代中期，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府投融資體制改革和相關(guān)政策文件出臺(tái)，PPP模式經(jīng)歷了以下五個(gè)階段。

1984——1993年：初期探索階段。1984年我國成功實(shí)施第一個(gè)BOT項(xiàng)目——深圳沙角B電廠項(xiàng)目。早期項(xiàng)目還有廣州白天鵝飯店和北京國際飯店等。此階段各級(jí)政府尚未出臺(tái)相應(yīng)政策，PPP項(xiàng)目沒有公開招標(biāo)環(huán)節(jié)，主要是由國外社會(huì)資本方發(fā)起。

BOT。也叫建設(shè)運(yùn)營移交，它主要以使用者付費(fèi)為主，項(xiàng)目由私營部門建設(shè)，并由其運(yùn)營管理，政府允許其通過向使用者收費(fèi)的方式獲得合理的回報(bào)，當(dāng)收費(fèi)過期后一般無償移交給政府，也是我國主要的PPP形式，主要用于新建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。[7]

1994——2001年：小規(guī)模試點(diǎn)階段。1994 年，我國開始進(jìn)行政府投融資體制改革，國家計(jì)委(現(xiàn)在的國家發(fā)展改革委)、建設(shè)部先后頒布政策文件鼓勵(lì)社會(huì)資本與政府部門合作建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，國家計(jì)委選擇了 5 個(gè) BOT 試點(diǎn)項(xiàng)目:廣西來賓 B 電廠、成都第六水廠、廣東電白高速公路、武漢軍山長江大橋和長沙望城電廠。地方政府也推出了一些PPP 項(xiàng)目，涉及行業(yè)包括電力、自來水、污水、燃?xì)?、大橋、區(qū)域開發(fā)等。到 1997 年國內(nèi)掀起了第一波PPP 熱潮。

2002——2008年：穩(wěn)步發(fā)展階段。這期間，建設(shè)部出臺(tái)了《加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程意見》(2002 年)和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(2004 年)，鼓勵(lì)社會(huì)資本采取合資合作、獨(dú)資等多種形式，參與市政建設(shè)。之后，國務(wù)院發(fā)布的“國 36條”(國發(fā)[2005]3 號(hào))，再次指出“允許非公有資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域”。此階段各地的PPP 項(xiàng)目大量上馬，包括污水處理、自來水、地鐵、開發(fā)區(qū)、燃?xì)?、路橋建設(shè)等且大部分項(xiàng)目是成功的，如北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目、合肥王小郢污水項(xiàng)目。但也不乏失敗案例，如北京國家體育場項(xiàng)目、杭州灣跨海大橋項(xiàng)目。

2009——2012年：短暫停滯階段。為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)，一攬子經(jīng)濟(jì)刺激政策帶動(dòng)地方政府融資平臺(tái)大規(guī)模投資，推動(dòng)了我國城鎮(zhèn)化建設(shè)。而 PPP 項(xiàng)目數(shù)量出現(xiàn)回落，甚至有些執(zhí)行中的項(xiàng)目被政府提前終止。雖然 2010 年國務(wù)院出臺(tái)“新國 36 條”(國發(fā)[2010]13 號(hào))，但因?yàn)楦鞣N“玻璃門”、“彈簧門”的存在，社會(huì)反響并不明顯，PPP 的發(fā)展處于調(diào)整停滯狀態(tài)。

2013年至今：新一輪推廣階段。隨著我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的出現(xiàn)，財(cái)政收入增速明顯下降。而根據(jù)國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，到 2020 年我國常住人口城鎮(zhèn)化率的目標(biāo)為 60% 左右(2014 年已達(dá)到 54.77%)，由此帶來的投資需求或?qū)⑦_(dá)到 42 萬億元⑤。近年來地方政府債務(wù)規(guī)模迅速膨脹，風(fēng)險(xiǎn)凸顯:截至2012年底，有 3 個(gè)省，99 個(gè)市級(jí)、195 個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有直接償債責(zé)任的債務(wù)率突破 100% 的國際警戒; 到 2013 年 6 月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額(17.89 萬億元)與 2010 年相比，年均增速29.5%，平均債務(wù)率達(dá) 60.02% ⑥。2014 年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國 發(fā)[2014]43 號(hào))和新版預(yù)算法出臺(tái)之后，地方融資平臺(tái)面臨轉(zhuǎn)型。與此同時(shí)，以往的土地財(cái)政模式難以維持，長期以國有資本為主的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資效率偏低問題也較為突出。在這種情況下，深化經(jīng)濟(jì)體制改革和控制地方政府債務(wù)規(guī)模迫在眉睫，為了提高公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量與效率，2014 年以來，各部委連續(xù)發(fā)布了一系列政策文件，推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目，掀起新一輪 PPP 熱潮。[9]

三、PPP模式在國內(nèi)實(shí)踐具體問題及未來發(fā)展趨勢

(一)PPP模式在國內(nèi)實(shí)踐的問題

隨著PPP模式在國內(nèi)的持續(xù)發(fā)展以及改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和人民需求的不斷變化，我們?cè)谙硎躊PP模式帶給我們公共服務(wù)提供的成本降低、質(zhì)量提高以及促進(jìn)企事業(yè)單位改制等優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)，也觀察到了PPP模式所暴露出的問題。主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

經(jīng)濟(jì)性損失。民營化改革以提高效率為出發(fā)點(diǎn)和根本特色，但是由于民營化改革往往容易偏離最初的宗旨，有時(shí)政府在民營化中獲得了財(cái)政危機(jī)的暫時(shí)解脫，而企業(yè)也通過某種非正當(dāng)手段取得了相當(dāng)可觀的利潤，而最終公眾的利益卻受到了損失，遠(yuǎn)離了公共事務(wù)管理的公共性出發(fā)點(diǎn)。[10]

公平性問題、腐敗與私人壟斷問題。傳統(tǒng)上，公共部門在公共服務(wù)的提供過程中與公民(消費(fèi)者)之間是間接關(guān)系，一般不會(huì)存在差異。但在PPP模式下，公共服務(wù)中加入了市場機(jī)制單一的供求關(guān)系有可能被打破，這種情況在部分實(shí)現(xiàn)排他消費(fèi)的領(lǐng)域顯得尤為明顯如公共交通領(lǐng)域以及教育領(lǐng)域。民營化不必然帶來腐敗問題，但在公私合作的過程中會(huì)增加腐敗的機(jī)會(huì)，最終為服務(wù)的享受者的利益帶來損害。

(二)未來發(fā)展方向建議

基于前文對(duì)國外PPP模式改革的研究，有的學(xué)者認(rèn)為隨著國內(nèi)公共服務(wù)民營化的進(jìn)一步發(fā)展，也將逐漸步入后民營化時(shí)代，政府將面臨更加復(fù)雜的情況，需要以更加專業(yè)的視角去促進(jìn)PPP模式的發(fā)展。同時(shí)，為了解決上述問題，展現(xiàn)PPP模式原本的優(yōu)點(diǎn)，在未來的PPP模式發(fā)展過程中應(yīng)該注意以下幾點(diǎn)。

未來我國PPP模式的發(fā)展的首要目標(biāo)是政府提供更全面的政策供給。因?yàn)椋駹I化的推行并不是意味著政府在公共服務(wù)方面責(zé)任的轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的僅是通過民間功能所表現(xiàn)出來的成效，政府仍要承擔(dān)政策說服、政策規(guī)劃、目標(biāo)制定、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)擬定以及執(zhí)行、評(píng)估等修正功能。[11]

要合理的發(fā)揮出PPP模式原本的優(yōu)點(diǎn)所在，就應(yīng)該明確PPP模式的有效邊界。界定PPP模式的有效邊界，即指應(yīng)該明確哪些公共服務(wù)的供給可以由私人資本來進(jìn)行，又有哪些必須是由政府公共部門單獨(dú)去完成的。此邊界的界定較為復(fù)雜，可從市場性(包括收益性、競爭性)、密集度和制度安排(受益者承擔(dān)能力等)這三個(gè)關(guān)鍵變量來界定。[12]

德魯克曾說“沒有評(píng)估就沒有管理”，績效評(píng)估已經(jīng)成為政府治理的重要工具，合理的績效指標(biāo)構(gòu)建有利于對(duì)于PPP項(xiàng)目的評(píng)估以及后續(xù)PPP項(xiàng)目的開展。應(yīng)從績效影響分析、評(píng)估特征分析、績效評(píng)估目標(biāo)的分解、績效評(píng)估指標(biāo)的篩選與測評(píng)、指標(biāo)權(quán)重的確定等五個(gè)基本環(huán)節(jié)來開展績效指標(biāo)的構(gòu)建。[13]同時(shí)也要制定購買公共服務(wù)的法定流程，嘗試第三方評(píng)估等多種方式。[14]