海綿城市建設組織管理機構的角色錯位及其回歸

魏俊，史宇光，胡孜軍，李國君，張虎彪

摘 要：近年來，為了完成自上而下的海綿城市建設考核目標，各地方政府紛紛成立海綿城市建設管理機構。海綿城市建構機構是一種以任務為導向的地方議事協(xié)調機構，具有其他常規(guī)職能部門所不可比擬的作用。明確海綿城市建設管理機構的角色定位，分析海綿城市建設管理機構可能出現的越位與缺位，并從城市建設目標定位、規(guī)范機構運作、堅持循序漸進的原則、強化服務等方面，提出促進海綿城市建設管理機構角色合理回歸的建議。

關鍵詞：海綿城市;建設組織;管理機構;角色回歸

中圖分類號：F291 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）18-0129-04

新中國成立以來，我國在正式的組織機構之外，還廣泛存在著各種各樣、數量繁多的跨部門、跨地域、跨層級的議事協(xié)調機構，這些機構的稱呼多種多樣，如“領導小組”“委員會”“辦公室”“指揮部”“聯(lián)席會議”等，這也是一種頗具中國特色以非常規(guī)任務為導向的機構。一方面，這些機構的存在帶來了一系列的問題，如機構膨脹、監(jiān)管難度大等;另一方面，它的存在又有其必然性。一些新的經濟社會問題對政府的公共管理帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)，單靠政府內部的正式組織難以應對，政府通過議事協(xié)調機構的建立來整合內部和外部的資源以實現公共事務治理的目標。這種議事協(xié)調機構現象的存在也得到了學術界的關注，一些學者對運行機制進行了研究。如，賴靜萍等（2011）的“制度化和有效性相平衡”的框架分析[1]、王偉等（2013）的“作為任務型組織”的政府議事協(xié)調機構[2]、謝延會（2014）等的“任務發(fā)包”和“責任捆綁”的整合方式[3]、周望（2017）的“借力與自主”運行的雙重邏輯[4]。一些學者對運行的困境及改革展開了研究，如周望提出的議事協(xié)調“機構”向議事協(xié)調“機制”的轉換等。上述研究為本研究奠定了基礎，本研究從機構角色的角度切入，以海綿城市建設管理機構為例，對地方議事協(xié)調機構的定位與實施困境進行分析，最后提出角色合理回歸的建議。

一、海綿城市建設管理機構設置的緣起

隨著城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，各式各樣的城市水問題如水生態(tài)、水環(huán)境、水安全、水資源等開始凸現，城市水系統(tǒng)也亟須變革。一些發(fā)達國家紛紛提出了先進的理念，如美國的低影響開發(fā)、英國的可持續(xù)排水系統(tǒng)、澳大利亞的水敏感城市設計等來應對上述變革。我國的海綿城市建設就是在此背景下提出來的。海綿城市建設不僅是一種新的城市雨洪管理理念，也是一種新的城市規(guī)劃建設模式。海綿城市是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及自然界對城市的影響關系以及城市的生存空間規(guī)劃建設方式。海綿城市建設這一自上而下的任務，對目前的城市建設管理工作帶來了新的挑戰(zhàn)。

為完成海綿城市建設的目標，需要破除條塊分割各管一攤的傳統(tǒng)的城市建設管理體制，注重加強城市各職能部門之間的溝通和合作，消除阻礙城市有機體發(fā)展的各種要素?！逗＞d城市建設技術指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構建（試行）》提出，海綿城市建設必須建立與之相適應的管理體制，并且要求城市人民政府作為海綿城市建設的主體，完善部門協(xié)調與聯(lián)動平臺，建立規(guī)劃、建設、市政、園林、交通、水務等部門協(xié)調聯(lián)動、密切配合的機制，統(tǒng)籌海綿城市規(guī)劃與建設管理的工作。因此，各城市尤其是試點城市都開始組建相應的政府議事協(xié)調機構——海綿城市建設工作領導小組及其辦公室。

二、海綿城市建設組織管理機構構成

海綿城市建設組織管理機構主要包括兩個層級：一是作為“虛體”的海綿城市建設工作領導小組。領導小組由組長、副組長和成員單位組成。組長一般由市政府分管城建工作的領導擔任，部分試點城市的由黨委或政府的一把手擔任組長。其成員主要由各相關職能部門的負責人和各縣（區(qū)）分管城建工作的領導擔任。海綿城市建設工作領導小組雖然以“虛體”的方式存在，但通過市政府主要領導的牽頭強化了海綿城市建設工作的重要性。二是作為“實體”的海綿城市建設工作領導小組辦公室（下面簡稱“市海綿辦”）。市海綿辦有兩種構成方式：第一種，政府牽頭組成單獨的實體部門，政府分管領導擔任辦公室主任，相關部門如建設局、規(guī)劃局、水務局、財政局等單位負責人擔任副主任，還在相關部門抽調人員組建科室，如項目科、規(guī)劃科、財務科等，這種類型的機構大多出現在國家級的海綿試點城市。第二種，政府部門如建設主管部門、水務部門牽頭組建的實體部門。這種類型的機構往往由政府職能部門內部抽調人員組建，專職人員相對較少。

下面，以某市的海綿城市建設領導小組及其辦公室為例進行介紹。

為推進海綿城市建設工作，某市人民政府成立海綿城市建設領導小組，由市政府主要領導擔任組長，統(tǒng)籌部署全市海綿城市建設工作，建立統(tǒng)一指揮、整體聯(lián)動、部門協(xié)作、責任落實的聯(lián)動機制。成員單位有各區(qū)政府（管委會）、市規(guī)劃局、市發(fā)改委、市財政局等，相互配合，共同出力，將海綿城市理念融入日常工作，各部門職能（見下圖）。

某市海綿城市建設領導小組辦公室，負責牽頭制定全市海綿城市建設“五年規(guī)劃”“三年滾動計劃”和年度計劃，督促指導、協(xié)調推進全市海綿城市建設，組織有相關經驗的咨詢團隊編制海綿城市建設相關技術導則和標準圖件并開展技術培訓，制定海綿城市建設項目相關管理規(guī)定、政策和保障措施。

三、海綿城市建設組織管理機構的角色定位分析

美國政治學家蓋伊·彼得斯（2001）指出，未來的政府治理模式將有四種選擇：市場式政府、參與式政府、彈性化政府、解制式政府[5]。而彈性化政府所主張的治理結構，依托的是任務型組織。它的存在以任務為導向，以小型化、靈活化、服務化、團隊化、彈性化為特點（王偉等，2013）。作為任務型組織的地方性議事協(xié)調機構，海綿城市管理機構的任務主要為完成自上而下的海綿城市建設考核指標。因此，與常設機構不同，海綿城市建設管理機構的角色主要為協(xié)調者、督查者、服務者。

（一）協(xié)調者

海綿城市建設是一個系統(tǒng)工程，其工作的順利推進需要上下級之間和相關部門的配合及支持。因此，由多部門組成的海綿城市建設管理機構在政府主要領導下，發(fā)揮不同層級以及不同部門專業(yè)的優(yōu)勢來解決問題，協(xié)調者是其主要角色之一。

作為務虛型議事協(xié)調機構，海綿城市建設工作領導小組負責明確各成員單位的責任分工、決策海綿城市建設工作的重要事項。領導小組組長一般由政府的主要領導擔任，體現其職能的權威性，成員由各相關職能部門以及下級人民政府的主要領導擔任。這種領導小組的協(xié)調機制主要通過會議或文件的方式，來實現上下級之間和不同職能部門之間的協(xié)調。

市海綿辦作為日常辦公機構，負責各項任務及其指標的落實。市海綿辦的協(xié)調內容包括審批機制的協(xié)調、資源的協(xié)調、任務目標的協(xié)調等。

審批機制的協(xié)調，主要在一些規(guī)劃或項目的審批環(huán)節(jié)中融入海綿城市建設的指標要求。如在規(guī)劃管控過程中的選址意見書、建設用地許可證、建設規(guī)劃許可證等方面提出海綿城市建設的指標。海綿指標在審批環(huán)節(jié)的融入也遵循由淺入深、由易到難，甚至“搭便車”的方式推進。如杭州市民用建筑項目的海綿城市建設專項設計內容納入建筑節(jié)能專項審查內容，與民用建筑節(jié)能設計專項審查一并進行，作為初步設計審批的依據。

非常規(guī)性任務目標的順利實現需要一定的人力、物力、財力的保障為基礎。人力資源的協(xié)調主要在市海綿辦的組成階段。人力資源的協(xié)調來源有兩種途徑：各相關部門派遣和承擔具體工作的職能部門內部選派。物質資源尤其是資金的支持也是實現海綿城市建設目標的重要保障，如老城區(qū)項目進行海綿化改造需要專項資金支持等。資金的來源也多種多樣，既包括來自社會的資金，也包括政府內部的獎補資金。

任務目標的協(xié)調主要指根據總體目標的要求，結合各區(qū)域或單位的實際情況，對各區(qū)域或各單位在一定時間內需要完成的指標或任務進行分解，并及時督促，遇到情況變化及時調整。任務目標的協(xié)調既要從長期和短期結合考慮，還要從空間的角度進行平衡。

（二）督查者

除協(xié)調者外，海綿城市建設管理機構也承擔著督查者的角色。海綿城市建設作為一種非常規(guī)性任務。目前僅僅靠常規(guī)的政府職能部門的項目監(jiān)管體系，難以對海綿城市建設推進的進度和質量進行有效的監(jiān)管。海綿城市建設工作的督查，應采取常規(guī)和非常規(guī)結合的方式。

工程質量監(jiān)督采取常規(guī)監(jiān)督和非常規(guī)監(jiān)督結合的方式。常規(guī)的監(jiān)管指把通過項目實施的流程對海綿城市建設的質量進行監(jiān)管，如施工材料、施工的流程、施工人員的資質等是否滿足海綿城市建設的要求。但由于已有常規(guī)的項目監(jiān)管在海綿城市建設還缺乏經驗，實際的監(jiān)管還需要更多地依賴于非常規(guī)的方式。非常規(guī)的監(jiān)管方式包括對項目進行抽查的辦法或重點項目跟蹤管理等。抽查項目和重點項目的監(jiān)管中，發(fā)現的問題可以為其他項目起到一定的借鑒或警示作用。

除工程質量督查外，海綿城市建設管理機構也需要制訂海綿城市建設的工作考核制度。如杭州市海綿城市建設工作目標考核制度具有以下特點：第一，對不同區(qū)域、不同類型的單位有不同的考核任務和目標;第二，考核程序的綜合性。采取過程考評、年終自評、年終核查和綜合評定等結合的情況。隨著海綿城市建設工作的逐步推進，海綿城市建設工作考核也將會從專項考核逐步向綜合考核演變。

（三）服務者

目前海綿城市建設的規(guī)范、標準和技術仍處在摸索階段，因此海綿城市建設管理機構更應該承擔好服務者尤其是技術服務市場完善推進者的角色。目前海綿城市建設管理機構提供服務的方式主要有兩種：第一種方式是技術服務外包的方式，主要指政府出資委托專業(yè)技術咨詢公司來進行咨詢、指導等。第二種方式是海綿辦推進組建海綿技術服務中心，海綿技術服務中心與海綿辦兩位一體，發(fā)揮技術監(jiān)管、技術研究等支撐作用。

四、海綿城市建設組織管理機構角色實踐的錯位及原因

議事協(xié)調機構的角色定位及其面臨的困境一直是學術界關注的熱點。海綿城市建設管理機構作為任務型和議事協(xié)調機構，其角色定位是明確的，但在運行中也經常面臨缺位和越位的情況。

（一）角色錯位的表現

1.角色實踐中的缺位。缺位主要指本應該由海綿城市建設管理機構承擔的職責由于某些原因而沒有真正履行好的狀態(tài)。海綿城市建設管理機構的角色缺位情況容易發(fā)生在非試點城市尤其是初期推進階段。一是機構設置有名無實。對有些區(qū)級海綿城市建設工作小組發(fā)文沒有正式執(zhí)行，或者因為換屆沒有及時調整到位的情況需要及時完善或調整。二是多辦合一的現象。如一些海綿建設主體均存在著多辦合一、人手有限、工作重疊等情況，在加快推進海綿城市建設方面一定程度上存在工作效率和執(zhí)行力不夠等問題。三是機構運行機制虛化。一些海綿城市管理機構已經建立，但運行制度沒有很好地建立起來，如杭州市一些區(qū)都建立了各層級海綿領導小組例會制度需要進一步規(guī)范加強。

2.角色實踐中的越位。越位則指海綿城市建設管理機構部門跨過了自己的權力界限承擔了自己不應該承擔的職責。這種情況容易出現在一些試點城市的海綿城市建設工作推進中。由于試點城市要在短時間內面臨上級政府職能部門績效考核的壓力，海綿城市建設管理機構的角色實踐就容易出現越位。出現越位的情況時，海綿城市建設管理機構的權力通常凌駕于其他機構之上，而不僅僅是承擔協(xié)調的角色。具體表現如下：一是突破原有的審批機制。如市海綿辦采取未批先建、設計和施工同時進行等快速推進海綿工程的建設，這在一定程度上突破了原來的審批機制和程序。二是項目招標的主導者。在一些海綿城市建設的示范區(qū)，海綿城市建設的管理機構還存在政企不分的情況，一些城市的海綿辦成為項目招標的實際主導者。

（二）原因

1.原因之一：考核目標制定的科學性和可操作性問題。目前住建部雖然提出了海綿城市建設的中近期的考核目標，但這種自上而下的考核目標如何真正貫徹下去還面臨著一些難題。如考核目標制定的科學性還存在著一些爭議，如徑流總量控制率的指標到底多少合理，而且各個區(qū)域的地理環(huán)境方面的差異，考核指標和方式也會存在著很大的差異。即使同一個城市，老城區(qū)和新城區(qū)的要求及考核方式也會存在著差異?？己四繕酥贫ǖ目茖W性仍存在一些不充分的地方，如對徑流總量控制率標準該如何才合理。而且，各地在自然地理、行政區(qū)劃、經濟發(fā)展程度等方面存在較大的差異，海綿城市建設目標的考核內容和方式應該存在著差異。

2.原因之二：部分地方政府對海綿城市建設的認識存在偏差。海綿城市建設工作是一個系統(tǒng)性、復雜性、長期性的工作。城市人民政府明確作為海綿城市建設工作的責任主體，但實際操作過程中，政府領導的認知和重視程度存在著差異。角色實踐中的缺位，在于地方政府主要領導的重視程度不夠;而越位主要在于地方政府主要領導的關注超過了一定的界限，海綿城市建設工作成為了地方政府的一項政績工程。

五、海綿城市建設管理機構角色回歸的建議

盡管海綿城市建設管理機構在目前的角色實踐中出現一些問題，但不能因此而否定它存在的價值。作為任務型組織的地方政府議事協(xié)調機構，海綿城市建設管理機構具有其他常規(guī)性機構所不可比擬的優(yōu)越性，如靈活性、效率高等。實現海綿城市建設管理機構角色的合理回歸，可以從以下幾個方面進行探索。

第一，合理定位海綿城市建設的目標。海綿城市建設作為城市建設中的一部分，其定位應該與本市的城市建設定位及發(fā)展大體相吻合。對城市建設相對滯后的城市，可以適度改變原來城市建設體制和機制的束縛，把海綿城市建設工作作為推進城市建設步伐和提升城市品質的機會;對城市建設已經達到一定規(guī)模和水平的城市，主要把海綿城市建設的要求和目標融入到城市建設的審批流程中去，不宜過多地去突破現有的項目審批機制。

第二，規(guī)范機構的運作。首先，根據國家機構編制管理的規(guī)定和各地方政府編制設置的情況，明確海綿城市建設管理常設機構的設置程序、人員構成、職責范圍等，實現海綿城市管理機構的規(guī)范化。其次，規(guī)范海綿城市建設管理機構運行制度，如聯(lián)席會議制度或例會制度、任務分解制度、考核制度等;最后，對海綿城市建設管理機構進行有效的制度內監(jiān)督。不僅對其進行政府體系內的評價，還可以引入社會評價機制。除此之外，海綿城市建設管理機構作為議事協(xié)調機構，其核心在于協(xié)調各部門在海綿城市建設工作中由于利益、規(guī)范、技術等原因出現的一些分歧。因此，更需要各相關部門從統(tǒng)籌的角度出發(fā)，破除部門本位主義和一些體制利益上的束縛，加快機構設置及運行機制的改革，合理確定各部門的職責分工，建立各部門之間有效的行政協(xié)調機制，來保證海綿城市建設工作的有序推進。

第三，堅持循序漸進的原則。海綿城市建設工作管理機構具有階段性的特點，在推進海綿城市建設的前期階段，應強化海綿城市建設工作管理的權力和職責，這有利于海綿城市建設工作的有序推進。但在海綿城市建設工作推進到一定階段時，尤其是海綿城市建設工作的理念已經完全融入到政府的日常工作中并在實踐中體現時，海綿辦可以逐步弱化機構職能，逐步融入其他常設機構。

第四，強化服務的職責。由于海綿城市建設對技術要求較高且系統(tǒng)性較強，建議海綿城市建設管理機構在整合內外資源的基礎上進一步強化自身的技術服務職能，如推進本區(qū)域的低影響開發(fā)設施的全過程規(guī)范化實施，并對相關技術進行研究和總結，逐步探索出一條適合本區(qū)域的海綿城市建設道路。

參考文獻：

[1] ?賴靜萍，劉暉.制度化與有效性的平衡——領導小組與政府部門協(xié)調機制研究[J].中國行政管理，2011，（8）.

[2] ?王偉，曹麗媛.作為任務型組織的政府議事協(xié)調機構[J].中共中央黨校學報，2013，（4）.

[3] ?謝延會，陳瑞蓮.中國地方政府議事協(xié)調機構設立和運作邏輯研究[J].學術研究，2014，（10）.

[4] ?周望.借力與自主：議事協(xié)調機構運行的雙重邏輯[J].河南師范大學學報，2017，（5）.

[5] ?[美]蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].吳愛明，譯.北京：中國人民大學出版社，2001：23.

The Dislocation of the Role of Sponge City Construction Organization and Its Return

WEI Jun1，SHI Yu-guang2，HU Zi-jun1，LI Guo-jun2，ZHANG Hu-biao3

（1.Power China Huadong Engineering Corporation Limited，Hangzhou 311122，China;2.Hangzhou Urban River Management and Construction Center，Hangzhou 310003，China;3.InstituteofCommercialManagement，HohaiUniversity，Nanjing 210098，China）

Abstract：In recent years，in order to complete the top-down assessment of sponge city construction，local governments have established sponge city construction management institutions.The Sponge City Construction Agency is a task-oriented local deliberation coordination mechanism with unparalleled functions of other conventional functional departments.Firstly clarifies the role of the sponge city construction management organization，and then analyzes the possible offside and absence of the sponge city construction management organization.Finally，it proposes from the urban construction goal orientation，standardizing the operation of the organization，adhering to the principle of gradual and orderly progress，and strengthening the service.A proposal to promote a reasonable return of the role of the sponge city construction management agency.

Key words：sponge city;construction organization;management organization;role return