我國政府科技創(chuàng)新宏觀治理的“放管服”改革

摘要：科技創(chuàng)新是推動一個(gè)國家持續(xù)發(fā)展的動力與源泉，其規(guī)律和特點(diǎn)決定了政府在其中的重要作用，不論是從理論上還是從實(shí)踐上來看，政府必須對科技創(chuàng)新進(jìn)行宏觀治理，但這種治理的前提是市場的決定性作用，政府必須實(shí)現(xiàn)“放管服”改革，通過提高科技創(chuàng)新管理水平、健全科技創(chuàng)新政策體系、營造良好創(chuàng)新環(huán)境等方面不斷創(chuàng)新宏觀治理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：科技創(chuàng)新;政府宏觀治理;“放管服”改革

科技創(chuàng)新治理改革無疑要涉及到政府和市場這兩種基本的資源配置機(jī)制，這也是我國全面深化改革的中心問題，無論是從經(jīng)驗(yàn)方面還是從教訓(xùn)方面，我國現(xiàn)在的改革方向，就是堅(jiān)持市場配置資源的決定性作用和更好的發(fā)揮政府作用，我國政府科技創(chuàng)新宏觀治理機(jī)制的改革路徑也正是沿著這一方向而進(jìn)行的。

一、 政府科技創(chuàng)新宏觀治理的必要性

20世紀(jì)中期以后，發(fā)達(dá)國家的政府管理理念和實(shí)踐都發(fā)生了根本性變革，由公共管理發(fā)展為公共治理，注重強(qiáng)調(diào)企業(yè)、市場和社會的多元主體作用。政府由“統(tǒng)治”變?yōu)椤爸卫怼?，目的是通過協(xié)商與合作解決公共產(chǎn)品的供給和社會秩序問題。根據(jù)新的政府公共管理理論，治理是指政府的權(quán)力或強(qiáng)制并不是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的唯一途徑或主要途徑，而是更強(qiáng)調(diào)非政府力量的參與，發(fā)揮多重治理主體的作用。治理強(qiáng)調(diào)的社會參與度，要求各科技創(chuàng)新主體之間密切合作，在治理過程和方法上，更加關(guān)注多方訴求，使之更具適用性，以達(dá)到共贏的局面?；谡畟鹘y(tǒng)治理理念的創(chuàng)新，在科技創(chuàng)新治理中，政府是治理主體之一，不再是資源和機(jī)會的絕對壟斷者，不能再主要依靠行政權(quán)力來分配科技資源以解決科技創(chuàng)新問題，尤其是在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，更多依靠政府之外的市場和社會力量去實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新目標(biāo)是科技創(chuàng)新治理的主要趨勢。

科技創(chuàng)新是科技與生產(chǎn)力發(fā)展緊密融合的復(fù)雜活動，是推動生產(chǎn)力發(fā)展的決定性力量，其構(gòu)成要素既包括創(chuàng)新主體，又包括創(chuàng)新環(huán)境，而政府既是科技創(chuàng)新的重要主體，又是科技創(chuàng)新環(huán)境的主要影響者。科技創(chuàng)新活動本身的復(fù)雜性及其在社會生產(chǎn)力發(fā)展中的重要性，使得科技創(chuàng)新宏觀治理成為各國政府的必然選擇。又“由于科技創(chuàng)新可以提升企業(yè)的競爭力，進(jìn)而決定一國的國際競爭力，是國家安全的重要影響因素，因此，政府科技創(chuàng)新的宏觀治理也成為現(xiàn)代國家的一種常態(tài)”。

新古典學(xué)派支持政府在科技創(chuàng)新中發(fā)揮重大作用的一般理論認(rèn)為，政府科技創(chuàng)新行為的合理性在于科技創(chuàng)新過程中的市場失靈，即在市場機(jī)制發(fā)揮充分作用的條件下，無法有效配置科技創(chuàng)新所需的資源。作為市場主體的企業(yè)的生產(chǎn)和創(chuàng)新活動不可避免地會存在外部性和風(fēng)險(xiǎn)性，“造成社會整體的邊際價(jià)值和私營部門的邊際價(jià)值的差異”，導(dǎo)致科技資源市場配置的失靈和低效率。在這種情況下，政府宏觀調(diào)控可以適時(shí)彌補(bǔ)市場失靈，優(yōu)化科技資源的配置，促進(jìn)科技創(chuàng)新的進(jìn)程。

創(chuàng)新系統(tǒng)理論認(rèn)為，政府是重要的創(chuàng)新主體之一。政府、企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)以及教育、培訓(xùn)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用構(gòu)成了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，他們的共同作用促進(jìn)了科技創(chuàng)新活動的進(jìn)行，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)內(nèi)部各要素的良性互動促進(jìn)了技術(shù)創(chuàng)新效率和科技轉(zhuǎn)化效率。特別是政府在制定科技創(chuàng)新戰(zhàn)略、中長期發(fā)展規(guī)劃、營造良好環(huán)境等方面具有不可替代的作用。政府可以通過制定和實(shí)施政策法規(guī)，管理和規(guī)范系統(tǒng)中其它要素的創(chuàng)新活動。政府可以持續(xù)推動改革，不斷完善經(jīng)濟(jì)體制、行政體制、教育體制、金融體制、科技體制等，形成與新的科技創(chuàng)新模式相適應(yīng)的、并能促進(jìn)科技創(chuàng)新的制度體系。同時(shí)政府還可以根據(jù)國家重大發(fā)展需要，通過項(xiàng)目引導(dǎo)、直接投資和組織力量攻關(guān)等形式，直接參與科技創(chuàng)新活動。

從現(xiàn)實(shí)科技創(chuàng)新治理的經(jīng)驗(yàn)來看，在科技創(chuàng)新系統(tǒng)中，政府也發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前，世界各國政府在科技創(chuàng)新中的作用總體上呈現(xiàn)出加強(qiáng)之勢，所有科技強(qiáng)國無一例外都強(qiáng)調(diào)政府對科技創(chuàng)新活動的宏觀治理。一般認(rèn)為，根據(jù)政府在科技創(chuàng)新治理中的職能和作用發(fā)揮程度，世界各國有效的科技創(chuàng)新治理模式可以分為三種，一是以美國為代表的多元模式，二是以前蘇聯(lián)為代表的集中管理模式，三是以日、德等國為代表的混合模式。無論是哪種類型的國家，政府科技創(chuàng)新的宏觀治理功能都是顯而易見的。美國、德國、日本等科技先進(jìn)國家都普遍成立了由國家最高領(lǐng)導(dǎo)人任主席的國家科學(xué)技術(shù)委員會或其他科學(xué)技術(shù)決策機(jī)構(gòu)。“美國有健全而有效的聯(lián)邦政府科技管理與研究機(jī)構(gòu)，包括總統(tǒng)科學(xué)技術(shù)顧問、總統(tǒng)科學(xué)技術(shù)政策辦公室、國家科學(xué)院、國家科學(xué)基金會、聯(lián)邦政府各部、局的研究與管理機(jī)構(gòu)?！备鲊€普遍通過立法、制定發(fā)展規(guī)劃、頒布國家科技政策等形式調(diào)動國家科技資源為經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展服務(wù)。而且政府在培育以科技創(chuàng)新為內(nèi)核的經(jīng)濟(jì)競爭力方面表現(xiàn)得尤為明顯，“OECD的報(bào)告強(qiáng)調(diào)，政府的宏觀職責(zé)就是為企業(yè)提供良好的商業(yè)環(huán)境，并通過制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策增強(qiáng)企業(yè)的競爭力。世界經(jīng)濟(jì)論壇和瑞士國際管理學(xué)院在其每年進(jìn)行的國家競爭力評估中，都將政府作為決定一國經(jīng)濟(jì)競爭力的八個(gè)基本因素之一?！笨傊徽撌菑睦碚撋线€是從實(shí)踐上，政府科技創(chuàng)新的宏觀治理作用都是顯而易見的。

二、 我國政府科技創(chuàng)新宏觀治理模式的反思

無論是從中國科技發(fā)展實(shí)際考慮，還是從科技強(qiáng)國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)考慮，科技創(chuàng)新必須與符合規(guī)律的治理模式相適應(yīng)。目前我國科技創(chuàng)新遇到了原創(chuàng)性的困境，值得我們深思的是，如何才能做到科技創(chuàng)新的科學(xué)治理，政府角色到底應(yīng)該如何定位。同樣是政府重視科技創(chuàng)新，但為什么有的政府治理科技創(chuàng)新的效果非常明顯，而有的就陷入困境。所以，對我國政府科技創(chuàng)新治理模式的重新反思無疑會促進(jìn)科技創(chuàng)新治理模式的現(xiàn)代化的進(jìn)程。

1. 政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的觀念依然存在。在長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國遵循前蘇聯(lián)的科研管理模式，建立了高度集中的計(jì)劃管理體制，其特點(diǎn)是以政府研究機(jī)構(gòu)為主體，以垂直領(lǐng)導(dǎo)為特色。在特定歷史條件下，這種政府主導(dǎo)模式發(fā)揮了集中有限資源辦大事的優(yōu)勢，通過組織大型技術(shù)攻關(guān)項(xiàng)目，取得了一批重大成就，為我國在國際社會奠定大國地位發(fā)揮了重要戰(zhàn)略作用。但是，特殊時(shí)期的特殊模式必須根據(jù)發(fā)展階段而變化，某些領(lǐng)域的集中力量辦大事不能無限制的普遍化。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新驅(qū)動，市場中成千上萬的企業(yè)要發(fā)展壯大都需要技術(shù)創(chuàng)新，政府不能為每一個(gè)行業(yè)、每一個(gè)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新親力親為，生產(chǎn)電腦芯片、原珠筆芯、螺絲釘?shù)炔豢赡芏夹枰辛α抗P(guān)，靠舉國體制解決所有領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新也不符合客觀規(guī)律。2011年，寧波市出臺《寧波市中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2011年-2020年）》（甬黨〔2010〕16號），要求“以5年為一個(gè)培養(yǎng)周期，每個(gè)周期按3個(gè)層次選拔和培養(yǎng)優(yōu)秀中青年人才1 400名”，這一數(shù)字預(yù)計(jì)到2020年要達(dá)到2 800名。據(jù)測算，5年周期內(nèi)要投入培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)5 000萬元。這一計(jì)劃被媒體轉(zhuǎn)載并解讀為：“寧波市政府提出計(jì)劃，要斥資5 000萬元，花5年時(shí)間來打造10個(gè)‘喬布斯?！笨梢姡饔^主義和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想在政府科技創(chuàng)新治理中的依然盛行。從我國科技創(chuàng)新的情況來看，形式不容樂觀，尤其是最近以“中興事件”和“華為事件”為標(biāo)志的中美科技制約與反制約的嚴(yán)酷現(xiàn)實(shí)，給我們敲響了警鐘，一個(gè)不爭的事實(shí)就是我國科技創(chuàng)新能力還不強(qiáng)，其原因是多方面的，除了受傳統(tǒng)文化和市場缺位的影響外，更在于長期計(jì)劃體制觀念影響下的政府科技創(chuàng)新宏觀治理機(jī)制的根本缺陷。

這種治理體制的弊端，在經(jīng)濟(jì)社會迅猛發(fā)展的形勢下日顯突出。

（1）在運(yùn)行機(jī)制上，政府宏觀治理機(jī)制直接計(jì)劃性特點(diǎn)明顯。目前我國從上到下基本上還是一種“塊塊”管理模式，國家對科學(xué)技術(shù)研究的領(lǐng)導(dǎo)，主要是靠行政手段發(fā)號施令或靠制定統(tǒng)一的計(jì)劃來強(qiáng)迫執(zhí)行，而不是通過經(jīng)濟(jì)的力量把科技研究引向國家所需要的方向;國家財(cái)政撥款是科研經(jīng)費(fèi)的主要來源，科技部門被當(dāng)作可以計(jì)劃的一個(gè)非產(chǎn)業(yè)公用部門，導(dǎo)致科技與經(jīng)濟(jì)相脫節(jié)，成果轉(zhuǎn)化率低下;科技成果的評價(jià)主要還是采取專家評審、開鑒定會的形式，缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致成果判斷的主觀性太強(qiáng)，缺乏市場檢驗(yàn)，這也是成果流產(chǎn)的主要原因;政府獎(jiǎng)勵(lì)制度不完善，導(dǎo)致科研人員注重通過論文發(fā)表、專家鑒定或領(lǐng)導(dǎo)批示以申請獎(jiǎng)勵(lì)，不愿意通過申請專利獲得知識產(chǎn)權(quán)來獲取收益，這也使得政府的研究資金被廣泛用于評估和申報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)，在申請和維護(hù)專利上資金嚴(yán)重不足，知識產(chǎn)權(quán)大量流失;在政府宏觀決策機(jī)制上，還缺乏規(guī)范、科學(xué)的決策咨詢機(jī)制，各管理部門之間缺乏協(xié)調(diào)配合，基于整體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的協(xié)同、分工合作機(jī)制不完善，國家利益虛化和部門利益強(qiáng)化現(xiàn)象明顯;政府科技進(jìn)步政策的落實(shí)還是過分依賴計(jì)劃的作用，沒有或無法在組織上、行動上落實(shí)，國家沒有注重以經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、法律等方法促進(jìn)科技創(chuàng)新活動，對產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新和企業(yè)科技創(chuàng)新的中長期的方向性的指導(dǎo)還缺乏科學(xué)性和前瞻性，政府還缺乏基于促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新的科學(xué)合理的指標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)。

（2）在組織機(jī)制方面，存在著研究機(jī)構(gòu)與企業(yè)相分離、與市場相脫節(jié)現(xiàn)象。調(diào)控權(quán)力的“部門化”導(dǎo)致政府作用趨于弱化，致使企業(yè)、學(xué)校和研究機(jī)構(gòu)分離，缺乏有效的合作，產(chǎn)業(yè)、教育和研究一體化的有效機(jī)制發(fā)展不足，軍民之間、部門之間、地區(qū)之間分割現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏橫向聯(lián)系，致使很多的科技成果依然長期以樣品、禮品、展品形式存在，未能及時(shí)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。我國大量的科研機(jī)構(gòu)包括高校和科研院所，由于歷史原因，其屬性都是具有公益性質(zhì)的事業(yè)單位，與企業(yè)有著先天的隔膜。大量從事科技研究與開發(fā)的科技人員還是主要集中在這類科研機(jī)構(gòu)中，不能有效參與企業(yè)的創(chuàng)新活動，無法為企業(yè)發(fā)展提供及時(shí)、有力的科技支持。企業(yè)，特別是大中型企業(yè)長期以來對政府計(jì)劃機(jī)制配置資源模式形成了慣性依賴，沒有形成有利于科技創(chuàng)新的企業(yè)制度、組織形式和管理機(jī)制。事實(shí)上，企業(yè)與科研機(jī)構(gòu)合作方式的創(chuàng)新不足已成為融合發(fā)展的巨大障礙。相關(guān)法律法規(guī)的缺失和市場經(jīng)濟(jì)體制的不完善也導(dǎo)致了合作機(jī)制的不完善。

（3）在創(chuàng)新體系方面，我國創(chuàng)新工作中還存在嚴(yán)重的系統(tǒng)失靈問題，創(chuàng)新體系各要素之間的相互作用、及其與外部環(huán)境的相互作用不理想?！伴L期計(jì)劃體制下形成的經(jīng)濟(jì)體制、科技體制、教育體制、金融體制相互隔離的狀況不利于創(chuàng)新系統(tǒng)中各個(gè)要素之間的聯(lián)系和相互作用”，甚至相互矛盾和抵觸。企業(yè)與研究機(jī)構(gòu)聯(lián)系不緊密，成果轉(zhuǎn)化不暢。有利于科技人員創(chuàng)新的科技基礎(chǔ)條件平臺尚未健全，不利于實(shí)現(xiàn)科技資源的有效共享。

2. 市場化導(dǎo)向的政府宏觀治理是符合科技創(chuàng)新規(guī)律的政府治理模式。完善的市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)市場配置資源的決定性作用，政府調(diào)控作為市場經(jīng)濟(jì)的組成部分在資源配置中起輔助性作用，不論是古典的自由市場經(jīng)濟(jì)還是現(xiàn)代的有政府調(diào)控的市場經(jīng)濟(jì)，不論是資本主義市場經(jīng)濟(jì)還是社會主義市場經(jīng)濟(jì)，本質(zhì)上都是以市場機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)作為資源配置的基礎(chǔ)，而自發(fā)調(diào)節(jié)無所謂優(yōu)劣，規(guī)律都是自發(fā)的，否則不能稱之為規(guī)律，市場的缺陷本質(zhì)上是人對市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律認(rèn)識的局限性造成的。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中，總有人適應(yīng)市場，總有人不適應(yīng)市場，政府宏觀調(diào)控本身就是市場經(jīng)濟(jì)的一部分，市場經(jīng)濟(jì)體制完善的一個(gè)標(biāo)志就是有健全的政府宏觀調(diào)控機(jī)制。有效的政府宏觀調(diào)控是為彌補(bǔ)市場缺陷而不是代替市場，是為促進(jìn)市場發(fā)展而不是阻礙市場發(fā)展，它是在市場經(jīng)濟(jì)的前提下發(fā)揮資源配置的輔助作用，其作用范圍應(yīng)是市場不能或不該的領(lǐng)域。

當(dāng)前，很多研究把科技創(chuàng)新模式區(qū)分政府主導(dǎo)型和市場主導(dǎo)型，把以美國為代表的稱為市場主導(dǎo)型科技創(chuàng)新體制，把以日本、韓國等為代表的稱為政府主導(dǎo)型科技創(chuàng)新體制，而且兩者都取得了成功。這種涇渭分明的區(qū)分都忽略了一個(gè)基本的事實(shí)，那就是它們的市場經(jīng)濟(jì)體制都是發(fā)達(dá)的和較完善的，沒有完善的市場經(jīng)濟(jì)體制，政府主導(dǎo)的成就不會持久。因此，我們現(xiàn)在必須明確回答，科技創(chuàng)新的主導(dǎo)力和驅(qū)動力到底是什么？唯一的答案就是市場。我們看到，三次工業(yè)革命都是首先在市場經(jīng)濟(jì)國家相繼發(fā)生，從而改變了人類的生產(chǎn)方式、生活方式和思維方式。我們還看到，當(dāng)前我國社會發(fā)生了翻天覆地的變化，是基于這樣一個(gè)發(fā)展事實(shí)：從數(shù)千年自給自足的自然經(jīng)濟(jì)到引入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，再到社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立。從一定意義上來說，中國“富起來”階段就是一個(gè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展和完善的階段。由此，我們可以認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)是推動人類社會向更高文明發(fā)展的動力源泉和制度保障。只有在充分競爭和自由市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，才能為各市場參與者提供發(fā)揮最大化潛力的空間，從而激發(fā)市場參與者不斷創(chuàng)新技術(shù)以反映自身價(jià)值的內(nèi)在沖動，這與政府經(jīng)濟(jì)和政策經(jīng)濟(jì)驅(qū)動下的市場本質(zhì)不同。

市場在資源配置中的高效率，意味著必須確立市場機(jī)制在科技創(chuàng)新活動中的決定性作用?？萍紕?chuàng)新是一種復(fù)雜的知識生產(chǎn)勞動，它與一般的物質(zhì)生產(chǎn)勞動有著類似的要素和結(jié)構(gòu)，其生產(chǎn)要素也包括勞動者、生產(chǎn)資料和生產(chǎn)工具?？萍假Y源配置主要是指在科技活動主體、時(shí)間和空間上，依據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)由各種生產(chǎn)要素組成的科技資源的合理流動，以最大限度地提高科技產(chǎn)出效率。科技資源的合理配置和科技創(chuàng)新活動的順利開展都離不開市場經(jīng)濟(jì)的資源配置功能和信息傳遞功能。一方面，科技創(chuàng)新中各主體創(chuàng)新活動所需要的各類要素都處于市場機(jī)制的配置范圍中。我國市場化的成就首先表現(xiàn)在企業(yè)的自由競爭、進(jìn)入和退出，市場價(jià)格及其背后的供給和需求引導(dǎo)資源流向效率更高的企業(yè)和行業(yè)。在市場條件下，高校等科研機(jī)構(gòu)也面臨著越來越多的市場影響，包括其經(jīng)費(fèi)來源越來越依賴于滿足市場需求的技術(shù)供給能力，其科研力量越來越依賴于人才價(jià)格或者來自科研工作預(yù)期收益的激勵(lì)。另一方面，大學(xué)等科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)的產(chǎn)出將接受市場的嚴(yán)格檢驗(yàn)，通過選擇機(jī)制逐漸淘汰劣勢部門。這表現(xiàn)在作為教育部門產(chǎn)出的畢業(yè)生需要與社會發(fā)展需求、特別是市場需求相吻合;大學(xué)的技術(shù)供給必須與企業(yè)的需求相吻合，才能獲得足夠的科研經(jīng)費(fèi)支持;企業(yè)的產(chǎn)品必須能夠滿足和吻合市場的需求，才不至于被市場淘汰。這兩方面都意味著，競爭機(jī)制將會扮演越來越重要的角色，企業(yè)面臨國內(nèi)國際競爭，科研機(jī)構(gòu)也面臨越來越明顯的國內(nèi)和國際競爭（引進(jìn)技術(shù)與自主研發(fā)呈現(xiàn)替代關(guān)系）。科技創(chuàng)新的最終目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)增長，而經(jīng)濟(jì)增長的微觀表現(xiàn)，一定是能夠滿足市場需求的企業(yè)利潤和產(chǎn)值的增加。市場機(jī)制有效配置科技資源的模式，一般可以保證創(chuàng)新體系內(nèi)科技、生產(chǎn)、銷售三個(gè)環(huán)節(jié)的高投入（資金、技術(shù)、人才等）、高轉(zhuǎn)化率和高產(chǎn)出效應(yīng)。

所以，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》（中發(fā)〔2015〕8號）提出，“要把握好技術(shù)創(chuàng)新的市場規(guī)律，讓市場成為優(yōu)化配置創(chuàng)新資源的主要手段，讓企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新的主體力量”，構(gòu)建政府支持企業(yè)科技創(chuàng)新“市場需求—能力供給—環(huán)境制度”結(jié)構(gòu)框架。對于我國來說，當(dāng)前的迫切任務(wù)不是討論政府該不該參與科技創(chuàng)新，也不應(yīng)借口由于我們的市場經(jīng)濟(jì)不成熟，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)政府直接參與科技創(chuàng)新活動，當(dāng)務(wù)之急，一是加快全面深化改革，盡快健全市場經(jīng)濟(jì)體制;二是政府時(shí)時(shí)要在市場經(jīng)濟(jì)體制下活動，不能借口市場經(jīng)濟(jì)體制不成熟來不斷強(qiáng)化政府功能，否則政府和市場的關(guān)系永遠(yuǎn)不清晰。

三、 加快我國政府科技創(chuàng)新宏觀治理的“放管服”改革

經(jīng)濟(jì)全球化和科技市場化的大趨勢，要求科技創(chuàng)新必須與市場連接，發(fā)揮市場對科技創(chuàng)新的主導(dǎo)作用。美國在這方面堪稱典范，政府主要通過制度引導(dǎo)、財(cái)力支持、政策激勵(lì)和比較完善的環(huán)境保障在科技創(chuàng)新中發(fā)揮作用，把科技研發(fā)的具體落實(shí)交給市場去推動。即使日本被認(rèn)為是“政府強(qiáng)干預(yù)”特征的國家，政府的干預(yù)也是遵循市場規(guī)律和要求進(jìn)行干預(yù)，而不是把政府職能凌駕于市場之上。2018年7月25日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》?！锻ㄖ分赋觯柏瀼芈鋵?shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)科技領(lǐng)域“放管服”改革要求，建立完善以信任為前提的科研管理機(jī)制，減輕科研人員負(fù)擔(dān)，充分釋放創(chuàng)新活力，調(diào)動科研人員的積極性?！?/p>

第一，建立健全科技創(chuàng)新政策法規(guī)。建立健全科技創(chuàng)新政策法規(guī)?？萍枷冗M(jìn)國家的一個(gè)共同特點(diǎn)就是支持科技創(chuàng)新的法律法規(guī)比較完善，而且更新及時(shí)，能夠做到與時(shí)俱進(jìn)。在科技創(chuàng)新治理方面主要是依法而行，不論是從立法方面和還是從執(zhí)法方面效率都很高，法律體現(xiàn)的中心思想就是以市場為導(dǎo)向，激勵(lì)創(chuàng)新，保護(hù)創(chuàng)新，鼓勵(lì)競爭，激發(fā)科技創(chuàng)新的活力，加速科技成果的轉(zhuǎn)化。在我國目前的科技立法中，某些領(lǐng)域存在立法真空點(diǎn)，存在滯后性，一些科技法律制度還欠完善，科技法律的實(shí)施仍不盡如人意。在我國，一方面，建立健全促進(jìn)科技創(chuàng)新的法律法規(guī)。一是進(jìn)一步完善《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》。應(yīng)該在企業(yè)界和科技教育界專家的廣泛參與下，結(jié)合國家目標(biāo)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，完善作為科技基本法的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的結(jié)構(gòu)體系和具體內(nèi)容。二是進(jìn)一步完善促進(jìn)科技創(chuàng)新的法律法規(guī)體系。圍繞科技創(chuàng)新中的人、財(cái)、物和保障措施等創(chuàng)新要素以及科技計(jì)劃、科技研發(fā)、科技應(yīng)用等創(chuàng)新環(huán)節(jié)，分別制定和完善各科技單行法規(guī)，根據(jù)地方科技創(chuàng)新實(shí)踐的需求推進(jìn)地方科技立法，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建較為完善的科技法體系，為科技創(chuàng)新提供有力的法治保障。另一方面，完善促進(jìn)科技創(chuàng)新政策。進(jìn)一步落實(shí)普惠的財(cái)稅政策，支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。對企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)和企業(yè)技術(shù)中心以及民辦科研機(jī)構(gòu)、進(jìn)口科研用品實(shí)行關(guān)稅優(yōu)惠。繼續(xù)研究和推廣技術(shù)人員和管理人員股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)分期納稅，有限合伙制創(chuàng)投企業(yè)投資高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠，非獨(dú)占許可使用權(quán)轉(zhuǎn)讓稅收減免，中小高新技術(shù)企業(yè)向個(gè)人股東轉(zhuǎn)贈股本個(gè)人所得稅分期繳納等政策。通過財(cái)稅政策調(diào)整和金融手段應(yīng)用來促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研有機(jī)結(jié)合和良性互動，引導(dǎo)科技企業(yè)向高校和科研機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)投入。另外，國家可以比照在基礎(chǔ)教育方面收取基礎(chǔ)教育附加費(fèi)和公路收取車輛“路橋費(fèi)”的形式，對企業(yè)增設(shè)科技創(chuàng)新附加稅。同時(shí)對于那些主動投入科學(xué)技術(shù)和新產(chǎn)品自主研發(fā)、或通過科技研發(fā)合同向高校、科研機(jī)構(gòu)注入創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)的企業(yè)，可免除同等數(shù)額的科技創(chuàng)新附加稅，投入巨大者，國家還可給予一定補(bǔ)貼。國家對企業(yè)增設(shè)科技創(chuàng)新附加稅的目的不在于國家財(cái)政增收，更不是要增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，而是希望通過建設(shè)一種機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研的聯(lián)合與互動，促進(jìn)和激勵(lì)企業(yè)科技創(chuàng)新。

第二，賦予科技創(chuàng)新活動更大的自主權(quán)。充分發(fā)揮企業(yè)科技創(chuàng)新的主體作用，鼓勵(lì)支持高科技企業(yè)發(fā)展，支持大中型企業(yè)建立高水平的研發(fā)機(jī)構(gòu)，加大研發(fā)資金投入，積極進(jìn)行產(chǎn)品關(guān)鍵技術(shù)、核心技術(shù)的研究。激發(fā)小微企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，政府要不斷完善有利于科技創(chuàng)新的平臺建設(shè)。再造科研項(xiàng)目管理流程，賦予科研人員更大的科技創(chuàng)新自主權(quán)。要充分發(fā)揮專家和專業(yè)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目管理中的重要作用，通過實(shí)行項(xiàng)目委托管理制度，改變目前行政主管部門對項(xiàng)目管理偏多、偏細(xì)、不夠科學(xué)的狀況。各委托方（各行政主管部門）規(guī)定好權(quán)利義務(wù)、成果交付形式和雙方認(rèn)可的監(jiān)管方式后，不再過問日?？蒲羞^程，把更多的精力放在做好項(xiàng)目服務(wù)上。在研究任務(wù)部署和整個(gè)研究開發(fā)過程中，科研人員具有技術(shù)路線制定的決策權(quán)，科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人按規(guī)定具有科研團(tuán)隊(duì)組建的自主權(quán)，并根據(jù)具體項(xiàng)目進(jìn)展需要具有相應(yīng)的調(diào)整權(quán)。在科研經(jīng)費(fèi)管理方面，按照資金分類實(shí)行寬嚴(yán)相濟(jì)的資金協(xié)商管理制度，進(jìn)一步下放科研資金管理權(quán)，在加大資金宏觀監(jiān)管的基礎(chǔ)上擴(kuò)大科研單位的管理權(quán)限，項(xiàng)目承擔(dān)單位依據(jù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、平衡使用、共用共享的原則對直接費(fèi)用具有調(diào)劑權(quán)。處理好監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系，堅(jiān)持監(jiān)督檢查的“減法”原則和服務(wù)方式的“加法”原則相結(jié)合，強(qiáng)化單位法人責(zé)任，為科技創(chuàng)新活動創(chuàng)造寬松自由的環(huán)境。

第三，加強(qiáng)科技創(chuàng)新基地布局和資源開放共享。研究科技創(chuàng)新基地和平臺建設(shè)的總體布局，探索穩(wěn)定支持機(jī)制，推進(jìn)國家實(shí)驗(yàn)室建設(shè);按照分層建設(shè)、分級管理的原則，推進(jìn)科技基礎(chǔ)條件平臺建設(shè)，提升開放共享服務(wù)水平;落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于國家重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器向社會開放的意見》，加強(qiáng)科研儀器設(shè)施、科學(xué)數(shù)據(jù)等科技資源的開放共享;建立統(tǒng)一開放的網(wǎng)絡(luò)管理平臺，制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和評估激勵(lì)辦法，推進(jìn)科技資源開放共享;加快發(fā)展技術(shù)市場，研究制定技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)高校和科研院所建立健全技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)，以信息化網(wǎng)絡(luò)連接各區(qū)域技術(shù)轉(zhuǎn)移平臺，推動跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨國技術(shù)轉(zhuǎn)移。

第四，建設(shè)全流程“嵌入式”科技監(jiān)督評估體系，為科技計(jì)劃管理改革保駕護(hù)航。建立科技計(jì)劃管理部際聯(lián)席會議制度，成立戰(zhàn)略咨詢與綜合評審委員會，初步建成公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺。研究制定專業(yè)機(jī)構(gòu)遴選規(guī)則，改造現(xiàn)有科研管理事業(yè)單位;制定監(jiān)督評估通則和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，初步形成新的管理體制和組織實(shí)施機(jī)制。在各級科技管理部門設(shè)立科技監(jiān)督機(jī)構(gòu)，確保政府科技計(jì)劃實(shí)現(xiàn)，并動態(tài)跟蹤科技創(chuàng)新績效。要重點(diǎn)加強(qiáng)科技經(jīng)費(fèi)管理方面的制度化建設(shè)，嚴(yán)格科研經(jīng)費(fèi)的財(cái)權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)，明確各類科研經(jīng)費(fèi)的使用范圍。綜合運(yùn)用“制度+合同+技術(shù)”手段，實(shí)行事前承諾、事中隨機(jī)抽查和重大監(jiān)督、事后績效評估評價(jià)，強(qiáng)化績效導(dǎo)向，提高科技計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量和效益，注重方式創(chuàng)新，實(shí)施包容審慎監(jiān)督，強(qiáng)化精簡檢查，為科研人員“松綁助力”?；窘ǔ山y(tǒng)一開放的國家科技管理信息系統(tǒng)和中央財(cái)政科研項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫。制定五類國家科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）和經(jīng)費(fèi)管理辦法，實(shí)行項(xiàng)目分類管理。

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基金項(xiàng)目：2017年河北省科技廳軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“政府科技創(chuàng)新宏觀治理機(jī)制研究”（項(xiàng)目號：164576441）。

作者簡介：杜勝利（1970-），男，漢族，河北省保定市人，中國人民警察大學(xué)政工系教授，博士，研究方向?yàn)檎谓?jīng)濟(jì)學(xué)、治理理論。

收稿日期：2019-04-10。