政府購買社會組織服務(wù)的問題與對策研究

黃藍

摘 要：新時代，地方政府公共服務(wù)供給職能急需讓渡并進一步完善、優(yōu)化，應(yīng)當轉(zhuǎn)變政府觀念，打造服務(wù)型政府，建立長效的服務(wù)供給機制;引入多元監(jiān)管主體，加強第三方監(jiān)督和社會監(jiān)督;鼓勵社會組織參與社會服務(wù)，提高服務(wù)專業(yè)化水平;建立有效的監(jiān)督和評價機制。

關(guān)鍵詞：政府購買;社會組織;公共服務(wù)

中圖分類號：D630 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）07-0051-02

地方政府受其內(nèi)外部因素的影響，無法實現(xiàn)萬能。從而，在部分地方政府無法實現(xiàn)的領(lǐng)域，其職能只能讓渡出去，各種社會組織就有了用武之地，地方政府購買社會組織公共服務(wù)就成為必然。政府應(yīng)大力推行地方政府向社會組織購買公共服務(wù)，彌補地方政府在某些領(lǐng)域的不足，實現(xiàn)公共服務(wù)有效供給。

一、國內(nèi)外政府購買社會組織服務(wù)的現(xiàn)狀

（一）國外政府購買社會組織服務(wù)情況

自20世紀70年代以來，英國、美國、澳大利亞、新西蘭和日本等發(fā)達國家的政府先后推動了社會組織公共服務(wù)購買項目。其中，英國和美國政府的做法相對成熟，政府購買社會組織服務(wù)一般由政府內(nèi)部輔助服務(wù)機構(gòu)發(fā)起;社會組織服務(wù)承擔的公共服務(wù)逐步擴展到“藍領(lǐng)服務(wù)”領(lǐng)域，如垃圾處理、城市綠化、街道清潔等;隨著改革的深入，又進入到“白領(lǐng)服務(wù)”領(lǐng)域，如電子政務(wù)等。現(xiàn)如今，西方發(fā)達國家的政府購買社會組織服務(wù)適用領(lǐng)域已經(jīng)擴大到環(huán)境保護、醫(yī)療保健、道路交通、社會保障、工作培訓等各個方面。

（二）中國政府購買社會組織服務(wù)的最新進展

與發(fā)達國家相比，政府購買社會組織服務(wù)的做法起步較晚。隨著中國經(jīng)濟體制改革的逐步深入，市場環(huán)境日趨成熟，社會組織不斷發(fā)展，政府治理理念和行政體制改革不斷推進。以服務(wù)型政府為建設(shè)目標，公共服務(wù)外包已成為推動服務(wù)型政府發(fā)展的有效途徑之一。自20世紀80年代以來，社會組織承擔公共服務(wù)的方式逐漸在中國地方政府的實踐中得到實施，如環(huán)境衛(wèi)生外包和移民培訓外包。政府購買社會組織服務(wù)已成為地方政府提供公共服務(wù)的趨勢，并取得了良好的效果。首先，它激發(fā)了市場競爭力，提高了公共服務(wù)效率和質(zhì)量;其次，它降低了政府成本，緩解了政府工作壓力;最后，它促使地方政府轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”職能。不僅改變了政府在公共服務(wù)供給中的壟斷局面，而且使得政府集中精力、財力、物力投入到其核心職能建設(shè)，以便更好地實現(xiàn)“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)型。

我國政府目前已經(jīng)出臺了一些購買社會組織服務(wù)的相關(guān)文件，整個購買過程已經(jīng)非常明晰。

首先，購買之前的工作管理。就拿街道辦來說，在啟動項目之前，必須建立以“公民需求導(dǎo)向”的四種機制：一是建立集中征詢機制，通過設(shè)立座談會制度以及社區(qū)代表大會制度，對過去一年的購買服務(wù)成果進行總結(jié)提升，并且充分聽取本地區(qū)公民的服務(wù)訴求，結(jié)合公民對公共服務(wù)需求的迫切程度，開展購買服務(wù)項目的條件成熟度、項目難度等條件，制定政府購買公共服務(wù)的計劃，明確改革和發(fā)展的原則和流程。二是推行基層調(diào)研機制，鼓勵街道相關(guān)科室和居委會積極參與基層調(diào)研，以掌握更貼合民生民意的需求信息和項目開發(fā)條件，拓展服務(wù)項目的深度和廣度。三是建立科學的第三方評估機制，積極動員相關(guān)政府部門、社會第三方評估機構(gòu)、服務(wù)對象、公眾等其他各方力量，嵌入到政府購買社會組織服務(wù)的不同方面，保證參與社會組織服務(wù)監(jiān)督的全面性，確保財務(wù)資金不被濫用，提高公共服務(wù)質(zhì)量，最大限度滿足公民的需求。

其次，明確購買社會組織服務(wù)的方式。政府購買社會組織服務(wù)是一種新的制度安排和市場化的手段，主要分為專項購買與一攬子購買兩種類型，它通過財政資金轉(zhuǎn)移支付的方式，將部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移到社會組織，實現(xiàn)了經(jīng)營的市場化和社會化。其中，一攬子購買是指服務(wù)供應(yīng)商整合所提供的服務(wù)項目以后，以年度預(yù)算的方式向政府相關(guān)部門報告并在批準后簽訂合同的公共服務(wù)購買方式。舉個例子：社會組織可以提供的服務(wù)項目的整合和匯總，以年度預(yù)算的形式向街道報告，并在批準后簽署購買合同。例如，社區(qū)文化和體育團隊聯(lián)合會管理社區(qū)中的各種文化和體育活動，包括社區(qū)文化活動中心和社區(qū)藝術(shù)節(jié)。特殊購買是指政府需要使用街道辦事處公開宣布購買公共服務(wù)項目和社會組織的具體要求。通過有針對性的購買和公開招標確定服務(wù)提供商，合同期限原則上不超過五年。例如：社會組織服務(wù)中心受街道辦事處委托，承擔社區(qū)社會組織黨建管理和日常工作的職能。

再次，必須明確社會組織供應(yīng)方能力和資質(zhì)。政府購買社會組織服務(wù)的本質(zhì)是提高行政效率、提高政府服務(wù)質(zhì)量的科學化選擇，因而應(yīng)當對所要提供服務(wù)的社會組織嚴加監(jiān)管，對其資質(zhì)、信用與能力進行嚴格審查。

二、存在的問題

一是領(lǐng)導(dǎo)重視不足。在推動政府采購服務(wù)試點實施的過程中，一些政府部門領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員對這項工作的重視不夠。有些領(lǐng)導(dǎo)干部認為采用購買公共服務(wù)的方式反而會加重行政成本，不僅公開招投標的成本投入增加，而且簽約后項目質(zhì)量可能無法保證。因此，一些政府領(lǐng)導(dǎo)干部反對推進政府購買服務(wù)。除此之外，由于某些領(lǐng)導(dǎo)對推進政府購買服務(wù)存在抵觸的情緒，削弱了政府購買服務(wù)試點實施工作的宣傳力度，在民政部門注冊服務(wù)企業(yè)時，導(dǎo)致社會組織和工商部門對政府購買服務(wù)缺乏了解。

二是預(yù)算資金安排較緊。雖然預(yù)算包括政府購買服務(wù)資金，但它占預(yù)算支出的比例很低。調(diào)查顯示，2015年新干縣城市管理局為了把鹽化大道城市養(yǎng)護納入政府購買服務(wù)，試圖通過政府采購進行公開招標，該項目的投標金額為28萬，為期三年。但這項資金在原預(yù)算中支出，財政也沒有在預(yù)算中增加相應(yīng)的資金安排。從中可以看出，一些機構(gòu)在推動政府購買服務(wù)方面沒有足夠的動力和熱情。我國政府購買服務(wù)試點實施工作中遇到的瓶頸之一便是資金支持力度不足、制度支持不夠。中國大多數(shù)社會組織都存在規(guī)模小、實力不強等問題。近年來，政府不斷加大推進社會服務(wù)購買政策改革的力度，但仍存在“實力不足”和“制度不足”的問題：缺乏為公共服務(wù)購買編制單獨的預(yù)算，使得財政資金支持的力度不夠;沒有為社會組織提供相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，使得他們原本緊張的經(jīng)費更加短缺。

三是社會組織承擔公共服務(wù)的能力較弱。首先是量上的不足：在政策的指導(dǎo)下，中國的社會組織發(fā)展迅速，為政府購買公共組織服務(wù)提供了條件，但這仍然不能滿足政府購買公共服務(wù)的實際需要。由于缺乏有效的外部監(jiān)督機制，“志愿失靈”、違法現(xiàn)象甚至是犯罪行為的出現(xiàn)，損害了社會組織公信力。

四是制度供給不足。系統(tǒng)供應(yīng)不足意味著政府與購買公共服務(wù)有關(guān)的制度和規(guī)定過于籠統(tǒng)，可操作性不強。首先，《政府采購法實施條例》作為法律依據(jù)，沒有對政府為社會組織購買公共服務(wù)的具體方法、內(nèi)容和原則做出明確和有效的規(guī)定。其次，《政府對社會力量采購服務(wù)的指導(dǎo)意見》是一種指導(dǎo)性意見，在法律上沒有法律強制力。對于政府購買社會組織公共服務(wù)的約束效力有限，同時，該《意見》并未對各部門之間的權(quán)責劃分、政府購買服務(wù)的具體運行機制等內(nèi)容做出明確可操作性的規(guī)定。

五是監(jiān)督與評估機制還不完善。政府采購社會組織服務(wù)監(jiān)督評估機制是決定性環(huán)節(jié)，與政府采購服務(wù)的質(zhì)量和效率直接相關(guān)。一些城市出臺的文件雖然也規(guī)定了相關(guān)的環(huán)節(jié)與責任，但過于籠統(tǒng)，科學性與針對性不足，缺少細化的購買服務(wù)的價格評估標準、詳盡的事后評估機制還有完善的監(jiān)督和評估機制。

三、解決路徑

（一）轉(zhuǎn)變政府觀念，建設(shè)服務(wù)型政府

政府購買公共服務(wù)需要政府承認其在購買社會組織服務(wù)中的作用，并將其“提供者”地位轉(zhuǎn)變?yōu)椤百徺I者”和“監(jiān)督者”。這一變化使政府不僅要做好工作，還要不斷監(jiān)測環(huán)境的變化。改變的第一步是建立服務(wù)型政府的概念。大力推進服務(wù)型政府建設(shè)，是黨中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。和諧社會不僅強調(diào)人與自然的和諧，而且強調(diào)人類社會的和諧。它不僅是政府、市場和第三部門之間的共生關(guān)系，也是政府與公民、政府和社會之間的合作關(guān)系。改變政府的概念就是要明白政府職能應(yīng)該是“轉(zhuǎn)向”而不是“劃槳”。提供公共服務(wù)需要引入市場和社會力量，以形成政府、市場和社會組織之間的良性互動治理概念。

（二）監(jiān)管多元化，加強第三方監(jiān)督和社會監(jiān)督

一是加強政府各部門的監(jiān)督，建立獨立的財政部門，監(jiān)督政府采購社會組織服務(wù)，實現(xiàn)買賣雙方權(quán)力分離。確保評估的客觀性和公正性，同時盡量避免涉及太多的部門。二是完善第三方評估機制。當前相關(guān)法律法規(guī)中缺乏關(guān)于“引入第三方評估機構(gòu)進行績效評估”第三方評估機構(gòu)的詳細規(guī)定很容易被政府捕獲，從而破壞了它的獨立性。筆者建議建立多元化的專業(yè)監(jiān)督機制，強化第三方監(jiān)督，社會監(jiān)督和專家監(jiān)督的作用，并參考招標方式或政府購買各相關(guān)利益方共同協(xié)商選出公平公正、可信度高的第三方評估機構(gòu)。

（三）積極培育社會組織服務(wù)專業(yè)化水平

社會組織接受政府采購服務(wù)的前提是公民對社會組織的認可和政府部門的信任。政府采購服務(wù)成功的關(guān)鍵是社會組織承擔公共服務(wù)的能力。這要求社會組織提高公共服務(wù)意識，增強核心競爭力，為政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)奠定良好基礎(chǔ)。因此，政府必須予以政策支持，著力培育、發(fā)展具備潛力、資質(zhì)的社會組織，特別是在公共福利和慈善、社會服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域，以提高社會組織的專業(yè)化水平。為了提高社會組織資源聚焦能力和內(nèi)部管理能力，我們必須通過等級評估和品牌塑造等措施，培育一批服務(wù)理念先進、專業(yè)化水平高的，可為政府輸送長效、高質(zhì)量服務(wù)的社會組織后備軍。提高專業(yè)化水平，增強承接服務(wù)的能力;增強社會影響力，增強社會資源調(diào)動能力;提高社會信譽，增強內(nèi)部管理能力。

（四）建立有效的監(jiān)督和評價機制

為有效推進政府采購服務(wù)試點的實施，有必要建立有效的監(jiān)測評估機制。具體而言，進一步全面建立政府采購服務(wù)績效綜合評價機制，指導(dǎo)公共服務(wù)評價，建立對社會組織、機構(gòu)的評級淘汰機制，科學地確定社會工作機構(gòu)的服務(wù)水平，建立社會工作組織層面的管理、評價和退出機制，將社會組織機構(gòu)的服務(wù)經(jīng)驗、服務(wù)成效、律己能力與機構(gòu)評級、可承接項目規(guī)模聯(lián)系起來，對優(yōu)秀機構(gòu)給予招投標加分等政策嘉獎，對連續(xù)評估不合格和違規(guī)的機構(gòu)做降級甚至淘汰處理，逐步形成社工機構(gòu)以市場為導(dǎo)向，適者生存的良性運作模式。

（責任編輯：宋 佳）