中國自然資源法律體系的反思與完善
——基于拉茲法律體系觀的文本實證分析

張書海，阮端斌

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

1 引言

改革開放以來，中國自然資源法律體系①法律體系有廣義狹義之分，中國學(xué)術(shù)界普遍采用狹義觀點，認(rèn)為法律體系是“一個國家的全部現(xiàn)行法律規(guī)范組合為不同的法律部門而形成的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體”[1]。為使用方便，本文所指法律體系以單個部門（即自然資源）為主體，包括中央層面的法律、司法解釋、行政法規(guī)、國務(wù)院文件、部門規(guī)章及部門規(guī)范性文件。逐步完善，自然資源立法呈現(xiàn)速度快、體系化的特點[2]，逐步形成了以《憲法》和《民法通則》為基礎(chǔ)，以《土地管理法》 《森林法》 《草原法》等單行資源法為核心，以各類行政法規(guī)、國務(wù)院文件、部門規(guī)章、規(guī)范性文件和地方性法規(guī)規(guī)章為補(bǔ)充的自然資源法律體系[3]。上述法律體系在自然資源的保護(hù)和開發(fā)利用方面起到了有效的約束作用，但行政部門主導(dǎo)的立法機(jī)制也造成諸多管理問題，如單行法律設(shè)立偏重部門利益，致使法律體系內(nèi)部規(guī)定相互交叉重疊，各級政府行政職權(quán)劃分不合理等[4-7]。在自然資源部成立并承擔(dān)統(tǒng)一行使自然資源資產(chǎn)管理者職責(zé)的背景下，亟待整合于不同歷史時期和發(fā)展背景下形成的各項自然資源法律法規(guī)，形成一套概念清晰、結(jié)構(gòu)合理、權(quán)責(zé)明確、內(nèi)容充實的法律體系。

當(dāng)前中國學(xué)術(shù)界對法律體系的研究多從法理學(xué)的概念出發(fā)，探討其立法依據(jù)和合理性，而基于某一實證領(lǐng)域探討法律體系邏輯性與整體性的研究仍然比較薄弱[8-9]。本文基于分析實證主義學(xué)派代表人物約瑟夫·拉茲的法律體系觀[10]，構(gòu)建適合中國自然資源法律體系分析的理論框架，并采用質(zhì)性分析軟件Nvivo 11，對1949年至今涵蓋土地、礦藏、森林、草原、濕地、水、海洋等現(xiàn)行有效的自然資源法律法規(guī)進(jìn)行實證分析，旨在厘清當(dāng)前中國自然資源法律體系存在的問題，為其修改與完善提供決策參考。

2 基于拉茲法律體系觀的理論框架構(gòu)建

拉茲認(rèn)為，一種完整的法律體系理論應(yīng)該回答以下4個問題：存在問題、特征問題、結(jié)構(gòu)問題和內(nèi)容問題[11]。以此為基礎(chǔ)，本文結(jié)合中國自然資源法律體系特征，構(gòu)建了適用于中國自然資源法律體系分析的理論框架（圖1）。

首先，拉茲的存在問題判斷了法律體系的有無，特征問題揭示了區(qū)分法律體系的標(biāo)準(zhǔn)（被主要法律適用機(jī)關(guān)承認(rèn)），與存在問題的法律效力及時效性有一定重合，因此本文將二者整合為存在和特征問題。其次，拉茲的結(jié)構(gòu)問題闡述了法律體系內(nèi)部的法律組成，并提出相應(yīng)指導(dǎo)原則和限制原則，如個別化的法律應(yīng)盡可能說明同一法律體系內(nèi)不同法律部分之間的重要聯(lián)系，不應(yīng)嚴(yán)重偏離通常的法律概念，不應(yīng)過分重復(fù)多余等，本文將法律之間的聯(lián)系、法律概念以及重復(fù)多余性納入到理論框架中。再次，拉茲強(qiáng)調(diào)法律體系的運行結(jié)構(gòu)建立在它自己的懲罰和規(guī)定的關(guān)系之上，法律中的強(qiáng)制具有特別的重要性，因此本文在分析框架中單獨設(shè)立了法律責(zé)任維度。最后，內(nèi)容問題拉茲少有提及，但考慮到中國理論和實踐領(lǐng)域?qū)τ谧匀毁Y源的產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、用途管制、執(zhí)法監(jiān)督等進(jìn)行了充分的探索，是建立和完善自然資源法律體系的重要組成部分，因此本文將內(nèi)容問題也納入分析框架，最終形成存在和特征問題、結(jié)構(gòu)問題、法律責(zé)任問題、內(nèi)容問題4個維度的理論框架。

圖1 基于拉茲法律體系觀的自然資源法律體系理論框架Fig.1 Theoretical framework of the legal system of natural resources based on Raz's view of the legal system

3 研究方法

3.1 文本獲取方法

利用Ncapture工具，對自然資源部政策法規(guī)庫建國至今涉及自然資源的法律、司法解釋、行政法規(guī)、國務(wù)院文件、部門規(guī)章和部門規(guī)范性文件進(jìn)行抓取，資源類型涵蓋土地、礦藏、森林、草原、濕地、水、海洋等。為保證檢索的準(zhǔn)確性和代表性，筆者同時對農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、林業(yè)和草原局網(wǎng)站上的法律本文進(jìn)行比對，剔除已廢止和重復(fù)無關(guān)的法律法規(guī)，并結(jié)合大量文獻(xiàn)研究和實踐工作總結(jié)進(jìn)行必要的刪減補(bǔ)充，最終形成950部法律法規(guī)分析樣本，文本量約296.6萬字。

3.2 文本分析方法

采用Nvivo 11軟件對950部法律法規(guī)進(jìn)行文本分析，根據(jù)自然資源法律體系理論分析框架確定的研究維度，采用描述統(tǒng)計、查詢、編碼、詞頻分析、聚類等方法進(jìn)行文本挖掘，研究內(nèi)容和對應(yīng)方法的關(guān)系參見圖2。

4 中國自然資源法律體系的文本實證分析

4.1 存在和特征問題：法律體系基本形成，效力層次仍待優(yōu)化

基于理論框架中關(guān)于法律效力、時效性及立法機(jī)關(guān)的承認(rèn)原則，對950部法律法規(guī)的文本統(tǒng)計分析顯示，中國自然資源法律體系的發(fā)展呈現(xiàn)出階段性特征。20世紀(jì)80年代立法工作開始起步，該時期法律法規(guī)總量小，法律設(shè)立主要基于部分資源利用中面臨的突出問題，《森林法》 《草原法》 《土地管理法》等相繼出臺，重點自然資源利用基本實現(xiàn)有法可依；20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初立法工作進(jìn)入快速發(fā)展階段，一方面增設(shè)和修訂相應(yīng)單行法，另一方面出臺了大量法規(guī)文件，該階段發(fā)布的法律法規(guī)效力層次以國務(wù)院文件和部門規(guī)范性文件為主，自然資源法律體系覆蓋范圍顯著擴(kuò)大；2011年至今，立法工作突出對《海洋環(huán)境保護(hù)法》 《野生動物保護(hù)法》等既有法律的修訂和完善，立法速度有所放緩，但規(guī)范性文件仍大量存在，中國自然資源法律體系整體呈現(xiàn)收縮型金字塔形特征（圖3），法律效力層次較低的規(guī)范性文件比重較高[12]。

圖2 研究內(nèi)容與研究方法的對應(yīng)關(guān)系Fig.2 Correspondence between research content and research methods

縱觀中國自然資源法律體系的發(fā)展過程，主要在《憲法》框架內(nèi)，由職能部門針對本領(lǐng)域資源利用中面臨的主要問題制定相應(yīng)單行法[13]，有力支撐了歷史時期的資源開發(fā)利用和保護(hù)。近年來，隨著自然資源開發(fā)、利用、交易等活動更加頻繁，以及自然資源統(tǒng)一管理等新要求的提出，現(xiàn)有自然資源法律體系交叉重疊、部門利益沖突等問題更加凸顯，亟需通過設(shè)立自然資源基本法的形式進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以細(xì)化和明確《憲法》框架，統(tǒng)籌自然資源相關(guān)法律法規(guī)文件。

圖3 中國自然資源法律法規(guī)效力級別Fig.3 Effect levels of China's laws and regulations for natural resources

4.2 結(jié)構(gòu)問題：法律結(jié)構(gòu)框架建立，體系有待提升統(tǒng)一

法律間的聯(lián)系、法律概念一致性從橫向上反映了現(xiàn)有法律結(jié)構(gòu)是否統(tǒng)一合理，法律條文的重復(fù)多余性從縱向（時間維度）反映了法律結(jié)構(gòu)是否簡潔明了，二者相互補(bǔ)充，共同闡述了法律體系的結(jié)構(gòu)問題。

4.2.1 單行法修訂緩解部分矛盾沖突，自然資源等基本概念尚不統(tǒng)一

拉茲認(rèn)為，良好的法律體系結(jié)構(gòu)應(yīng)盡可能說明同一法律體系內(nèi)不同部分之間的重要聯(lián)系，法律概念盡量簡單，易于讓人們理解和遵守。中國自然資源法治建設(shè)發(fā)展至今，基本框架已經(jīng)形成，法律間的矛盾沖突通過修訂單行法的形式得到一定程度的緩解。以地下水資源為例，由于其具有水資源和礦產(chǎn)資源的雙重屬性，1994年《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》明確地下水資源的勘察，適用《礦產(chǎn)資源法》及其細(xì)則，地下水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)和管理適用《水法》和有關(guān)的行政法規(guī)；2002年《水法》在附則中增加了“水污染的防治依照水污染防治法的規(guī)定執(zhí)行”等。法律法規(guī)明確了各部門的管理范圍，使得水資源的管理運行更加順暢。

另一方面，法律體系內(nèi)仍有許多基本概念尚未厘清，本文關(guān)鍵詞檢索分析發(fā)現(xiàn)，僅有55部法律法規(guī)提及“自然資源”，對自然資源進(jìn)行概念界定的則只有8部，且其涵蓋范圍存在許多出入（圖4）。如《憲法》《民法通則》采用列舉+概括的方式定義了自然資源包括土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等；《物權(quán)法》在此基礎(chǔ)上，將自然資源范圍擴(kuò)展到了海域、野生動植物、無線電頻譜資源等類別；《農(nóng)業(yè)法》第五十七條僅陳述了土地、水、森林、草原、野生動植物等自然資源；與《不動產(chǎn)登記暫行條例》相對應(yīng)，《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法》則區(qū)分了土地等不動產(chǎn)與自然資源的范圍。聯(lián)系、概念等的統(tǒng)一性是法律體系正常運行的前提和基礎(chǔ)，行政部門主導(dǎo)的立法機(jī)制導(dǎo)致各部門依據(jù)不同法律概念管理自然資源，在實踐中產(chǎn)生諸多矛盾沖突。隨著自然資源部成立，其管理對象由原來的“國土資源”轉(zhuǎn)向“自然資源”，要履行相應(yīng)職責(zé)，首先需依托于法律概念、法律間聯(lián)系的明確與統(tǒng)一。

圖4 各項法律法規(guī)對“自然資源”概念界定差異Fig.4 Variable de finitions of natural resources in laws and regulations

4.2.2 法律條文重復(fù)冗余，文本空轉(zhuǎn)現(xiàn)象存在

法律體系在追求聯(lián)系清晰、概念簡單性的同時，也應(yīng)該具備形式的簡潔性。拉茲認(rèn)為，如果法律中的某一陳述已經(jīng)能夠滿足人們的實踐活動和需要，那么另一條包含同樣內(nèi)容的表述則沒有存在意義，且這種重復(fù)多余容易造成法律體系的繁雜。以基本農(nóng)田為例，950部法律法規(guī)中有87部提及基本農(nóng)田，且多為重復(fù)性內(nèi)容，包括保護(hù)基本農(nóng)田的重要意義、占用基本農(nóng)田的違法行為及應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任、提高基本農(nóng)田質(zhì)量建設(shè)、建立監(jiān)督和保護(hù)機(jī)制等。表1選取了“基本農(nóng)田”參考點數(shù)量①參考點：在Nvivo中搜索來源材料中的某個詞或短語并在預(yù)覽節(jié)點中查看的匹配項。最多的前十條法律法規(guī)，分析顯示，1998年至今，國家相繼出臺各類基本農(nóng)田法律法規(guī)來強(qiáng)化基本農(nóng)田保護(hù)，相關(guān)內(nèi)容持續(xù)、甚至重復(fù)出現(xiàn)，但非法占用基本農(nóng)田、提高基本農(nóng)田質(zhì)量等問題卻沒有得到徹底根治，導(dǎo)致法律法規(guī)“文本空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象存在。

法律法規(guī)文本空轉(zhuǎn)的形成一方面具有客觀原因，例如特殊歷史時期不斷強(qiáng)化的農(nóng)田保護(hù)政策要求，自然資源法律法規(guī)在執(zhí)行過程中的偏差（如地方政府出于利益最大化的考慮，選擇性、替換性執(zhí)行中央法律法規(guī)）等；另一方面則可以“溯本求源”，分析法律法規(guī)文本本身的問題。觀察表1可知，與基本農(nóng)田相關(guān)的政策雖多，但發(fā)布機(jī)構(gòu)以國土資源部等主管部門為主，發(fā)布方式以規(guī)范性文件為主，法律效力較低，對地方缺乏制度約束；而效力層級較高的《土地管理法》內(nèi)容設(shè)置過于寬泛，1998年至今規(guī)范性文件中重復(fù)強(qiáng)調(diào)的違法行為、應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任及監(jiān)督保護(hù)機(jī)制等缺乏具體規(guī)定，造成約束性的下降。

4.3 責(zé)任問題：法律責(zé)任工具齊全，權(quán)責(zé)設(shè)置不盡合理

拉茲強(qiáng)調(diào)對違反法律的主體進(jìn)行懲罰能夠?qū)嵸|(zhì)性地減少案件數(shù)量，基于此本文對涉及自然資源的24部法律進(jìn)行編碼，以更深入地探討法律責(zé)任問題（圖5），結(jié)果顯示中國自然資源法律體系的法律責(zé)任工具齊全，整體以行政責(zé)任為主（編碼點②編碼是按主題、課題或案例收集材料的過程，例如，選擇關(guān)于行政責(zé)任的一個段落，在主題節(jié)點“行政責(zé)任”處對其進(jìn)行編碼，則該段落算一個編碼參考點。309個），民事責(zé)任和刑事責(zé)任為輔（編碼點分別為67、61個）。其中，行政處罰突出強(qiáng)調(diào)了罰款的作用（占行政處罰比重的57%），其次為沒收非法所得、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等，行政處分主要針對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，但多以“依法給予處分”為陳述形式，可操作性不強(qiáng)；民事責(zé)任的工具運用也以賠償損失等經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段為主；刑事責(zé)任在自然資源法律體系中規(guī)定趨于原則化，難以與刑事司法程序有效對接。

表1 有關(guān)基本農(nóng)田的法律法規(guī)示例Tab.1 Examples of laws and regulations on basic farmland

圖5 自然資源法律責(zé)任編碼Fig.5 Coding on the legal responsibility of natural resources

總的來說，中國自然資源法律體系的法律責(zé)任設(shè)置存在權(quán)利與義務(wù)不對等、權(quán)力與責(zé)任不匹配的問題。對自然資源行為主體來說，突出強(qiáng)調(diào)了罰款、沒收非法所得、賠償損失等經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)工具的應(yīng)用，但其罰款數(shù)額往往過低或陳述含糊，如《漁業(yè)法》規(guī)定多處5萬元以下罰款，《土地管理法》 《草原法》 《礦產(chǎn)資源法》等對罰款數(shù)額則沒有明確規(guī)定，加之民事責(zé)任、刑事責(zé)任實施手段缺失，致使行為主體在開發(fā)利用自然資源獲取高收益的誘惑面前，忽略違法的低成本，非法交易、破壞資源環(huán)境等違法違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止。此外，中國自然資源各項法律責(zé)任多針對資源的使用者，對管理者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任并未明確規(guī)定，這與法律中賦予管理者的開發(fā)、利用、管理、保護(hù)自然資源的各項權(quán)力不相匹配。上述問題導(dǎo)致自然資源在依法管理、依法利用的道路上面臨更多阻礙。

4.4 內(nèi)容問題：內(nèi)容覆蓋五大方面，滯后于新時期改革需求

在剔除“規(guī)定”“應(yīng)當(dāng)”等無關(guān)詞匯后，對法律法規(guī)文本進(jìn)行詞頻聚類分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前自然資源法律體系內(nèi)容主要覆蓋以下5個方面（圖6）。（1）地理信息技術(shù)應(yīng)用：強(qiáng)調(diào)發(fā)展地理信息科技，主要應(yīng)用于海洋、國土資源標(biāo)準(zhǔn)化管理，節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域；（2）空間規(guī)劃制度：規(guī)劃體系初步形成，涵蓋土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等；（3）資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與權(quán)利登記：強(qiáng)調(diào)自然資源的使用權(quán)，且隨著《不動產(chǎn)登記暫行條例》出臺，2014年以后對自然資源的各項權(quán)利登記愈加重視；（4）開發(fā)利用：側(cè)重傳統(tǒng)的國土資源管理內(nèi)容，如土地、礦產(chǎn)資源、海洋資源等的開發(fā)利用；（5）環(huán)境保護(hù)與監(jiān)督責(zé)任：突出生態(tài)文明理念，強(qiáng)調(diào)對基本農(nóng)田、海洋環(huán)境、自然保護(hù)區(qū)、野生動植物等的保護(hù)，要求加強(qiáng)水污染、固體廢棄物污染、土地沙化荒漠化等的監(jiān)督與責(zé)任落實。

拉茲提出法律體系在內(nèi)容上應(yīng)具備豐富、完整和多樣性。反思中國自然資源法律體系，對照生態(tài)文明體制改革以來新的管理需求，不難發(fā)現(xiàn)中國自然資源法律的內(nèi)容在自然資源流轉(zhuǎn)、資源集約節(jié)約利用、生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償?shù)确矫嫒杂兴笔В瑑?nèi)容完備度滯后于改革要求；此外，當(dāng)前自然資源法治建設(shè)中的一些重點難題也沒有得到有效回答，如自然資源不僅具有經(jīng)濟(jì)價值，還有生態(tài)價值、美學(xué)價值等，在綠色發(fā)展、保護(hù)優(yōu)先等原則指導(dǎo)下，在多大程度上明確其開發(fā)與保護(hù)邊界，在具體操作過程中以何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分；礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中如何處理探礦權(quán)、采礦權(quán)的關(guān)系，如何防止國家自然資源被尋租，保證資源利用公平等。這些問題都是未來自然資源法律體系完善過程中的重點內(nèi)容。

5 中國自然資源法律體系的完善路徑

中國正處于生態(tài)文明體制改革與全面推進(jìn)依法治國改革的歷史新時期，“生態(tài)文明”已經(jīng)寫入憲法修正案，“綠色原則”作為基本準(zhǔn)則寫入民法總則，形成于不同歷史時期、基于自然資源單要素、以行政部門為主導(dǎo)建立的自然資源法律已經(jīng)難以滿足上位法調(diào)整、機(jī)構(gòu)職能調(diào)整等改革需求，修改完善中國自然資源法律體系勢在必行。中國自然資源法治建設(shè)的經(jīng)驗積累、自然資源立法的國際經(jīng)驗借鑒、國家機(jī)構(gòu)改革的職能定位共同為當(dāng)前法律體系完善提供了現(xiàn)實可能[7，13]。

圖6 自然資源法律體系詞頻聚類分析Fig.6 Cluster analysis of words frequency in the legal system of natural resources

本文從拉茲法律體系觀出發(fā)，結(jié)合中國自然資源法律體系特征構(gòu)建了理論框架，依托文本分析結(jié)果從法律效力、法律結(jié)構(gòu)、責(zé)任約束、內(nèi)容等維度對中國當(dāng)前自然資源法律體系進(jìn)行了評價與反思，與改革要求相比，中國當(dāng)前自然資源法律體系的問題主要表現(xiàn)在以下4個方面：（1）效力層級不健全，缺乏綜合的自然資源基本法指導(dǎo)；（2）現(xiàn)存體系下基本概念不統(tǒng)一，法律法規(guī)交叉重疊現(xiàn)象尚未完全解決，規(guī)范性文件重復(fù)多余，法律結(jié)構(gòu)繁雜；（3）法律責(zé)任整體呈現(xiàn)重行政、輕刑事，重經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、輕制度約束的特點，資源使用主體權(quán)利與義務(wù)不對等，資源管理主體權(quán)力與責(zé)任不匹配，責(zé)任約束弱化；（4）新時期改革背景下內(nèi)容完整性有所缺失，關(guān)鍵問題尚未解決，部分內(nèi)容滯后，難以適應(yīng)實踐需要。針對上述問題，結(jié)合學(xué)界對自然資源立法的思考，本文提出中國自然資源法律體系的完善路徑：第一，采用“主干+專項”模式設(shè)立自然資源基本法；第二，推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的立改廢工作，構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源法律體系；第三，強(qiáng)化責(zé)任約束，完善體系內(nèi)容。

5.1 加快建立自然資源基本法

基本法的主要任務(wù)是從制度上統(tǒng)一自然資源管理對象，明確基礎(chǔ)性的自然資源開發(fā)和保護(hù)的關(guān)系問題，規(guī)范自然資源開發(fā)利用管理保護(hù)等活動，調(diào)整傳統(tǒng)單行法群無法解決的、具有共同性、普遍性的社會關(guān)系。其法律效力層級從縱向上看應(yīng)介于憲法與單行法之間，以憲法相關(guān)原則為指導(dǎo)，統(tǒng)領(lǐng)自然資源單行法及相關(guān)規(guī)范性文件；從橫向上看，當(dāng)前已經(jīng)提出了與環(huán)境保護(hù)法整合、融進(jìn)國土資源立法中、以物權(quán)法為核心等多種方案[14-15]，自然資源的特性決定了其同時具有公權(quán)、私權(quán)，開發(fā)、保護(hù)等多維屬性，上述方案或多或少忽略了自然資源的雙重性，不利于自然資源相關(guān)活動的開展。因此，新設(shè)立的自然資源基本法應(yīng)與行政法、民法等處于同一基本法層級，成為自然資源法律體系的龍頭[16]。

自然資源基本法設(shè)立可以采用“主干+專項”模式，一方面充分依托當(dāng)前基于自然資源管理土地、礦藏、森林、草原等單要素法律共性內(nèi)容，通過提取最大公約數(shù)的方式形成新法主干；另一方面，對各部法律中不具備共性、但又十分重要的內(nèi)容，可以采用專項條款的方式進(jìn)入基本法。為保障法律的穩(wěn)定性，自然資源基本法的條文規(guī)定應(yīng)以原則性為主。原則的設(shè)定既要符合社會發(fā)展普遍規(guī)律，滿足新時期生態(tài)文明體制改革需求，又要凸顯自然資源的特性。其原則主要可整合為3個方面：（1）基于自然資源稀缺性、公共性等特征，明確整體統(tǒng)籌、統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)法律間沖突、平衡各方利益等原則；（2）基于資源的有效利用，設(shè)立明晰產(chǎn)權(quán)、有償使用、合理利用等原則；（3）基于可持續(xù)發(fā)展需求，提出綠色發(fā)展、保護(hù)優(yōu)先、節(jié)約集約等原則[17]。自然資源法律體系各項工作需以上述原則為基礎(chǔ)展開。

5.2 推動自然資源法律法規(guī)的立改廢工作

在自然資源基本法框架下推動其它自然資源法律法規(guī)的立改廢工作?！傲ⅰ奔瘁槍ψ匀毁Y源基本法確定的框架，對當(dāng)前法律體系中存在缺失的部分進(jìn)行立法完善，重點可從以下3個層面考慮：（1）針對部分重要單項資源類型進(jìn)行立法，例如根據(jù)管理需要，適時將有關(guān)野生植物保護(hù)的條例整合上升為法律；（2）針對包含多種自然資源類型的保護(hù)地進(jìn)行立法，例如重要流域、濕地、國家公園等，通過立法明確跨區(qū)域、多要素的整體開發(fā)保護(hù)規(guī)則和機(jī)制；（3）在維護(hù)國家主權(quán)前提下，建立與《生物多樣性公約》 《聯(lián)合國海洋法公約》等國際公約接軌的法律法規(guī)，明確中國在國際上的自然資源永久主權(quán)權(quán)利與相應(yīng)義務(wù)，嚴(yán)格自然資源進(jìn)出口管制。

“改”即對當(dāng)前法律內(nèi)容的調(diào)整融合與補(bǔ)充。第一，整合、重構(gòu)被基本法抽取部分內(nèi)容的單項法，使其基本概念與基本法一致，內(nèi)容與基本法銜接；第二，協(xié)調(diào)自然資源法律法規(guī)與物權(quán)法、環(huán)境保護(hù)法、行政法等其他部門法律法規(guī)的關(guān)系，如物權(quán)法中關(guān)于自然資源的規(guī)定以明確物的歸屬、發(fā)揮自然資源最大效用為核心，環(huán)境保護(hù)法則以保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境為落腳點，自然資源法律法規(guī)整合過程中要協(xié)調(diào)二者關(guān)系，探索將資源永續(xù)權(quán)能納入資源財產(chǎn)權(quán)中、完善自然資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方式，協(xié)調(diào)“物盡其用”與“資源保護(hù)”的矛盾沖突[18-19]；第三，對現(xiàn)有法律法規(guī)中需要明確和完善的自然資源權(quán)利關(guān)系、調(diào)控內(nèi)容等進(jìn)行補(bǔ)充。以備受爭議的礦業(yè)權(quán)為例，《礦產(chǎn)資源法》等明確了探礦權(quán)人享有采礦權(quán)的優(yōu)先取得權(quán)，而關(guān)于優(yōu)先取得權(quán)的具體性質(zhì)、行使條件、保障機(jī)制等重要內(nèi)容卻沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致在實踐中出現(xiàn)權(quán)利爭議卻無法可依的局面；礦業(yè)權(quán)市場化招拍掛過程中，如何在一級市場和二級市場中解決探采合一與適當(dāng)分離問題；礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)限制減少后，與之相關(guān)的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓、承包、抵押等行為應(yīng)如何規(guī)范等[20]。上述內(nèi)容均需通過對現(xiàn)有法律法規(guī)的修改實現(xiàn)。

“廢”即對現(xiàn)有法律法規(guī)不適應(yīng)實踐發(fā)展需要的、法律體系內(nèi)不同法律法規(guī)之間內(nèi)容交叉重疊的，應(yīng)根據(jù)自然資源基本法進(jìn)行刪減，建立法律法規(guī)，尤其是規(guī)范性文件的及時清理制度，及時廢止或調(diào)整無法融入現(xiàn)有法律體系框架、與實踐不相符合、缺乏操作性的文件，增強(qiáng)法律法規(guī)更新能力，促進(jìn)法律體系更加簡單簡潔化。

5.3 強(qiáng)化責(zé)任約束，完善體系內(nèi)容

一方面，清晰界定資源使用主體的權(quán)責(zé)，使使用主體明晰自己的權(quán)利與義務(wù)邊界；對管理主體構(gòu)建必要的約束和監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)行政職能與監(jiān)督職能分離，防止自然資源管理過程中的尋租腐敗。另一方面，不僅要重視罰款、賠償損失等經(jīng)濟(jì)承擔(dān)方式，更要加強(qiáng)其他行政責(zé)任，以及各類民事責(zé)任、刑事責(zé)任工具的應(yīng)用；法律條文規(guī)定以硬性約束為主，原則約束為輔，提高法律責(zé)任實施的可操作性。如拉茲所言，以描述某種可怕的后果來使各類主體因害怕受到懲罰而有所警醒，增強(qiáng)自然資源法律法規(guī)的權(quán)威性、約束性，以實質(zhì)性減少各類自然資源違法違規(guī)案件的發(fā)生。

自然資源法律體系建設(shè)應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展、補(bǔ)充和完善相應(yīng)內(nèi)容。一要加強(qiáng)自然資源管理內(nèi)容制度化、體系化建設(shè)，構(gòu)建包含自然資源調(diào)查評估、空間規(guī)劃與用途管制、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與統(tǒng)一登記、交易流轉(zhuǎn)、資源開發(fā)利用與保護(hù)、生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償、監(jiān)督檢查與法律責(zé)任等的制度體系，厘清各項制度之間的邏輯，增強(qiáng)各部門之間的配合。二要突破重點、難點問題，近期重點包括國土空間開發(fā)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記、生態(tài)修復(fù)和保護(hù)等，難點包括如何處理同一資源權(quán)能交叉、缺位問題；如何在同一空間范圍內(nèi)協(xié)調(diào)不同自然資源的開發(fā)利用和保護(hù)；如何利用大數(shù)據(jù)和綜合評價技術(shù)，實現(xiàn)自然資源全域全要素的監(jiān)管評估等。未來自然資源法律體系完善應(yīng)以自然資源基本法原則為指導(dǎo)，厘清自然資源自身的資源、資產(chǎn)、資本屬性，區(qū)分政府與市場邊界[21]，充分調(diào)研、積累經(jīng)驗，結(jié)合理論與國外先進(jìn)立法經(jīng)驗，進(jìn)行更深入的研究論證。