土地發(fā)展權(quán)三十年：功能進(jìn)路與實(shí)踐面向

王霞萍，趙 謙

（1.重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400044；2.西南大學(xué)三峽庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心，重慶 400715）

1 引言

土地發(fā)展權(quán)（Land Development Right, LDR）始于1947年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法令》（Town and Country Planning Act），并逐漸演變?yōu)椤皻w公”的英國模式、“歸私”的美國模式，以及介于二者間的法國模式，到20世紀(jì)70年代，域外土地發(fā)展權(quán)研究達(dá)致鼎盛。中國1988年憲法修正案確定了“土地使用權(quán)可依法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，進(jìn)而掀起了土地流轉(zhuǎn)、征收和地票交易等土地開發(fā)利用的熱潮，并由此開啟了中國土地發(fā)展權(quán)理論與實(shí)踐研究的進(jìn)程。作為舶來品，土地發(fā)展權(quán)的概念最先由原國家土地管理局以狹義說的方式引入國內(nèi)，認(rèn)為所謂土地發(fā)展權(quán)就是“變更土地使用性質(zhì)之權(quán)”[1]，實(shí)質(zhì)上是“農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)利用的權(quán)利”[2]，隨著理論研究的深入以及土地利用熱點(diǎn)問題的層出，狹義說逐漸被肯定土地用途性質(zhì)變更、強(qiáng)調(diào)“空間上縱深方向發(fā)展”[3]（土地集約度提高）的土地再利用、再發(fā)展的廣義說所取代，并得到學(xué)界的一致認(rèn)同。

中國土地管理制度正經(jīng)歷著新一輪的變革，“土地制度改革已經(jīng)進(jìn)入多種利益交織的深水區(qū)，改革面臨著法律與現(xiàn)實(shí)矛盾沖突”[4]，如何立足于現(xiàn)行的地權(quán)結(jié)構(gòu)語境對(duì)已有的土地利用實(shí)踐予以科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范配置，并實(shí)現(xiàn)法內(nèi)容、規(guī)范的順利銜接，成為引領(lǐng)土地法律制度改革的宏觀路向。事實(shí)上，現(xiàn)有的土地利用、改革矛盾的本質(zhì)在于土地發(fā)展性利益的爭奪，在法律上表現(xiàn)為土地發(fā)展權(quán)。雖然中國存在大量土地發(fā)展權(quán)實(shí)踐，但并未設(shè)置土地發(fā)展權(quán)，立法的缺位造成土地發(fā)展性利益分配不明，給權(quán)力濫用提供了空間。為順應(yīng)社會(huì)情勢變更，回應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的訴求，以土地用途性質(zhì)變更及變更后增值收益分配問題為核心的土地發(fā)展權(quán)制度研究應(yīng)運(yùn)而生。學(xué)界就土地發(fā)展權(quán)的研究，多是從內(nèi)涵[5]、法律性質(zhì)[6]、歸屬[7]、必要性[8]等本體視角展開，探尋土地發(fā)展權(quán)概念范疇的純理論界定與深化，較少系統(tǒng)分析理論背后所蘊(yùn)含的功能屬性，進(jìn)而在相應(yīng)的功能進(jìn)路的指引下，有針對(duì)性地對(duì)已有的土地發(fā)展權(quán)實(shí)踐予以梳理和檢驗(yàn)。因此，基于三十年來土地發(fā)展權(quán)的本體研究，在所涉價(jià)值路向的指引下，就相應(yīng)土地發(fā)展權(quán)實(shí)踐展開“體系思維”[9]之系統(tǒng)研究非常必要。

以《土地管理法》修訂為契機(jī)，“借助于法權(quán)這一具有法律效力的制度工具來保障土地資源合理配置、增值收益公平分配目標(biāo)得以有效實(shí)現(xiàn)，無疑是土地權(quán)利體系建設(shè)的內(nèi)在理性之表達(dá)?！盵10]同時(shí)對(duì)緩解、根除愈演愈烈的人地矛盾，強(qiáng)拆、亂拆、征地補(bǔ)償與市場價(jià)值脫軌、小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止等亂象，加強(qiáng)土地利用監(jiān)管，保障城市治理的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定也是必不可少的。

2 四位一體：土地發(fā)展權(quán)的多元化功能進(jìn)路

一項(xiàng)具體的制度安排，要想從理論構(gòu)想過渡到制度實(shí)踐必須具備實(shí)效性和可行性。土地發(fā)展權(quán)是解決社會(huì)矛盾的重要方式，也是優(yōu)化資源配置，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境、歷史文化遺跡保護(hù)的有效工具。

2.1 創(chuàng)新人地關(guān)系，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)

土地發(fā)展權(quán)的生態(tài)功能強(qiáng)調(diào)通過耕地保護(hù)發(fā)揮土地資源作為生態(tài)系統(tǒng)基本要素的協(xié)調(diào)和平衡作用。目前中國的土地權(quán)利體系設(shè)置并不利于耕地保護(hù)，“全民所有自然資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，權(quán)益不落實(shí)”[11]，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下耕地資源被無序地開發(fā)和掠奪，“造成耕地資源污染、破壞，土壤物理結(jié)構(gòu)改變，內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)受損”[12]，“人多地少，用占世界7%的耕地，解決占世界22%人口溫飽問題”[13]的基本國情也加劇了中國土地利用的嚴(yán)峻性，限制了土地利用的可持續(xù)性，對(duì)土地資源甚至整個(gè)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)造成不可逆的破壞。

土地發(fā)展權(quán)“創(chuàng)設(shè)的主要目的在于保護(hù)農(nóng)地、自然資源和生態(tài)環(huán)境”[14]，是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的重要手段，它的設(shè)計(jì)是“基于土地利用的社會(huì)性、廣泛性”[3]，“源于土地用途的價(jià)值選擇”[5]，“實(shí)質(zhì)上是使用權(quán)變更的獲利”[15]，但與傳統(tǒng)私權(quán)不同，“公權(quán)力限制理念貫穿于土地利用全過程”[16]，使其具有明顯的“限制性”，從對(duì)土地發(fā)展權(quán)的配置到對(duì)土地開發(fā)的許可再到土地開發(fā)過程中相關(guān)利益的協(xié)調(diào)，土地發(fā)展權(quán)無一不是在政府“父愛主義”[17]的關(guān)懷下進(jìn)行的，是一種“具有警察權(quán)性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”[16]。因而，土地發(fā)展權(quán)的行使雖取決于權(quán)利人的意志和價(jià)值選擇，但是這種意志和價(jià)值選擇并不是任意和無限制的，而是要符合社會(huì)公共利益及法律的一般規(guī)定（土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃等），這是土地發(fā)展權(quán)所必須承擔(dān)的義務(wù)和限制。通過土地發(fā)展權(quán)的設(shè)置可在土地規(guī)劃管理階段從源頭適當(dāng)遏制城市的建設(shè)用地需求確保農(nóng)業(yè)用地?cái)?shù)量、質(zhì)量，通過警察權(quán)限制的方式采取“最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度”，充分考慮耕地的質(zhì)量、容積等條件，合理規(guī)劃土地用途，注重耕地的科學(xué)保護(hù)；在開發(fā)利用階段以法律形式落實(shí)權(quán)利人權(quán)益、責(zé)任人體制，創(chuàng)新人地關(guān)系，促進(jìn)土地權(quán)利的新配置、完善土地法律制度，最大程度地遏制經(jīng)濟(jì)人的自私性，“強(qiáng)調(diào)耕地‘?dāng)?shù)量—質(zhì)量—生態(tài)'三位一體保護(hù)措施，堅(jiān)守耕地紅線，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，推進(jìn)農(nóng)田生態(tài)整治和土壤污損修復(fù)，提升耕地生產(chǎn)能力與生態(tài)功能”[18]，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，使所有的土地開發(fā)、利用都以遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律為要求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三種效益高度統(tǒng)一。

2.2 解決人地矛盾，維護(hù)社會(huì)公平

土地發(fā)展權(quán)的社會(huì)功能強(qiáng)調(diào)通過公平分享土地增值收益，解決人地矛盾，維護(hù)社會(huì)公平?！肮絾栴}實(shí)際上就是利益分配問題”[19]，人地矛盾源于增值收益的分配不均，中國雖基本形成了以《憲法》為指導(dǎo)，以《土地管理法》《土地承包法》為核心，以《土地管理法實(shí)施條例》《房屋拆遷管理?xiàng)l例》為具體操作標(biāo)準(zhǔn)的土地征收法律制度體系，但相關(guān)立法并未形成一套公平合理的收益分配機(jī)制，致使土地征收過程中矛盾糾紛激化、暴力事件層出不窮，科學(xué)合理的土地發(fā)展性利益分配機(jī)制，事關(guān)民生，關(guān)乎社會(huì)公平、和諧和穩(wěn)定。

土地發(fā)展權(quán)在強(qiáng)調(diào)國家對(duì)土地管制、規(guī)劃具有根本性和正當(dāng)性的基礎(chǔ)上，接受已有的“漲價(jià)歸公”的制度現(xiàn)實(shí)，以“建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”①2012年中共十八大報(bào)告指出，要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”；2013年十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，要“建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制”；2014年《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》再次強(qiáng)調(diào)，要“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”，因此土地發(fā)展權(quán)的歸屬設(shè)置應(yīng)基于公平分配的原則同時(shí)兼顧國家和失地者。、修訂《土地管理法》為契機(jī)，推行從計(jì)劃到市場、由單一主體向多元主體、變補(bǔ)償為征稅的土地利用改革，承認(rèn)權(quán)利人的土地發(fā)展權(quán)，保障集體、個(gè)人和國家公平分享土地增值收益。簡言之，土地發(fā)展性收益的基本邏輯為：強(qiáng)調(diào)規(guī)劃管制→承認(rèn)土地發(fā)展權(quán)→建立統(tǒng)一建設(shè)用地市場→土地增值收益共享（市場價(jià)格—合理征稅）。這種制度設(shè)計(jì)契合所有權(quán)社會(huì)理性規(guī)則，一方面引入市場機(jī)制，以尊重和保護(hù)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，堅(jiān)持民主自愿、公平協(xié)商的原則，通過討價(jià)還價(jià)、談判協(xié)商、公平交易的方式以合理的市場價(jià)格補(bǔ)償權(quán)利人（集體、個(gè)人），實(shí)現(xiàn)土地增值收益的初次分配；另一方面加強(qiáng)政府干預(yù)，以公平、正義為基礎(chǔ)，通過稅收手段完成土地增值的社會(huì)返還（國家、其他主體），實(shí)現(xiàn)土地增值收益的再分配，達(dá)到化解分配矛盾，維護(hù)社會(huì)公平之目的（圖1）。土地發(fā)展權(quán)的此種配置“對(duì)公民權(quán)利侵害最小，且有效平衡土地增值社會(huì)返還目標(biāo)與保護(hù)公民權(quán)利、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等目標(biāo)間的關(guān)系”[20]，通過綜合考量各方因素，解決國家、集體和農(nóng)民個(gè)人三者間利益分配格局混亂，促進(jìn)公私利益雙贏，在落實(shí)政府土地用途管理和規(guī)劃的基礎(chǔ)上，從實(shí)體和程序兩方面保障農(nóng)民的耕作權(quán)和土地收益，使“改革發(fā)展成果更多地惠及全體人民”。

2.3 完善土地市場，優(yōu)化資源配置

土地發(fā)展權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能強(qiáng)調(diào)通過市場主導(dǎo)與政府輔助的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)是資源配置的兩種基本方式。土地市場是在用地需求與供給關(guān)系的相互作用下形成的，并通過供求機(jī)制、市場機(jī)制和競爭機(jī)制共同實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的優(yōu)化配置，良好的土地市場能夠有效調(diào)節(jié)土地供需矛盾，促進(jìn)供需平衡，實(shí)現(xiàn)土地資源合理配置。但長期以來，受土地產(chǎn)權(quán)模糊、市場不完全、價(jià)格機(jī)制缺位、收益分配不合理、信息不對(duì)稱、外部效應(yīng)等因素的影響，中國土地市場的“價(jià)格、供求、競爭和利益分配等機(jī)制受到較大程度的扭曲”[21]，市場調(diào)節(jié)失靈。此時(shí)政府的適當(dāng)干預(yù)是調(diào)節(jié)市場失靈的必要手段，但事實(shí)上中國政府在土地市場的干預(yù)中存在“越位”和“缺位”的失靈現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為“行政效率低下、過度干預(yù)、不受產(chǎn)權(quán)約束、預(yù)算分配偏離社會(huì)需求、權(quán)力尋租”[22]等。市場與政府的雙重失靈導(dǎo)致中國土地資源配置不合理，土地市場混亂。

圖1 土地發(fā)展權(quán)對(duì)維護(hù)社會(huì)公平的影響Fig.1 The in fluence of land development rights on maintaining social equality

圖2 土地發(fā)展權(quán)對(duì)土地資源配置的影響Fig.2 The in fluence of land development rights on land resource allocation

作為一種土地利用政策工具，土地發(fā)展權(quán)的制度設(shè)計(jì)就在于充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制、競爭機(jī)制在資源分配中的主導(dǎo)任用，輔之以警察權(quán)限制，實(shí)現(xiàn)土地資源配制最優(yōu)（圖2）。一方面，土地資源市場配置的實(shí)質(zhì)是土地產(chǎn)權(quán)平等自愿的等價(jià)交易，這就需要清晰、量化的產(chǎn)權(quán)和公平的交易環(huán)境。通過落實(shí)和量化土地產(chǎn)權(quán)，從產(chǎn)權(quán)安排上解決資源初始配置的不均衡；基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，引入競爭和產(chǎn)權(quán)公平交易機(jī)制，從交易環(huán)境上協(xié)調(diào)各類土地供需不平衡；構(gòu)建科學(xué)合理的利益分配機(jī)制，從交易結(jié)果上解決資源配置結(jié)果的不公平。為土地資源最大等價(jià)、自由交易創(chuàng)造空間，實(shí)現(xiàn)土地資源市場配置效率的最優(yōu)化。另一方面，市場機(jī)制難以盡善盡美，加之外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的存在，土地資源的配置勢必需要政府的宏觀調(diào)控輔之。土地發(fā)展權(quán)本身所具有的義務(wù)性和限制性即是政府干預(yù)過程的天然體現(xiàn)，即在土地開發(fā)利用中，通過警察權(quán)的行使實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源配置的“控制、引導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用”[23]，將市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)有機(jī)地結(jié)合。此外，土地發(fā)展權(quán)的制度設(shè)計(jì)在于強(qiáng)調(diào)以法律的形式規(guī)制土地市場與政府行為，通過有效的公眾監(jiān)督機(jī)制強(qiáng)化市場的公平交易、監(jiān)督政府的決策透明，實(shí)現(xiàn)土地資源配置的帕累托最優(yōu)。

2.4 保護(hù)自然文化遺產(chǎn)，遏制過度開發(fā)

土地發(fā)展權(quán)的文化功能強(qiáng)調(diào)通過調(diào)和遺產(chǎn)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)壓力與市場逐利間的矛盾，保護(hù)自然文化遺產(chǎn)，遏制過度開發(fā)。隨著自然文化遺產(chǎn)旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，遺產(chǎn)保護(hù)陷入一種兩難境地。一方面，土地升值帶來自然文化遺產(chǎn)保護(hù)與土地開發(fā)的市場博弈。具體表現(xiàn)為：城市土地迅速升值，自然文化遺產(chǎn)所占用的土地因再發(fā)展能力受損而轉(zhuǎn)化為保護(hù)的經(jīng)濟(jì)成本，受管理控制的需要，其周邊土地的再發(fā)展能力也受到不同程度的限制，進(jìn)一步損害了土地發(fā)展性收益，加劇了自然文化遺產(chǎn)的保護(hù)壓力，這種壓力隨著土地升值而不斷增加。遺產(chǎn)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)成本與市場規(guī)則短期逐利間的矛盾不可避免的影響了自然文化遺產(chǎn)的去留。另一方面，自然文化遺產(chǎn)旅游經(jīng)濟(jì)造成所在地區(qū)開發(fā)用地失控。旅游經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使“遺產(chǎn)地土地批租轉(zhuǎn)讓成旅游建設(shè)用地急劇擴(kuò)張，無序的土地流轉(zhuǎn)使遺產(chǎn)地農(nóng)用地劇減、植被破壞”[24]，不僅破壞了周邊地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)，也威脅到遺產(chǎn)本身的維系。

土地發(fā)展權(quán)的制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)的是一種利益衡平理念，為市場經(jīng)濟(jì)體制下調(diào)和遺產(chǎn)保護(hù)與市場逐利間的矛盾，遏制遺產(chǎn)地過度開發(fā)提供了解決路徑。土地發(fā)展權(quán)機(jī)制通過界定自然文化遺產(chǎn)地土地性質(zhì)，明確土地增值收益分配機(jī)制，推行遺產(chǎn)地土地使用管制和土地發(fā)展權(quán)市場交易機(jī)制，將市場的自發(fā)調(diào)節(jié)與政府的強(qiáng)制管理有機(jī)結(jié)合?；谶z產(chǎn)地保護(hù)和發(fā)展目標(biāo)，借鑒國外的“發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”（TDR），將自然文化遺產(chǎn)地以及周邊的受限區(qū)劃為發(fā)送區(qū)，將遺產(chǎn)地邊緣區(qū)（非限制區(qū)）劃為接受區(qū)。經(jīng)程序?qū)Πl(fā)送區(qū)、接受區(qū)的容積率進(jìn)行量化、限定，并允許發(fā)送區(qū)的容積率向接受區(qū)轉(zhuǎn)讓。借助市場的公平競爭機(jī)制，“接受區(qū)旅游開發(fā)商按開發(fā)強(qiáng)度購買超基準(zhǔn)容積率，發(fā)送區(qū)以容積率流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)價(jià)值”[23]，以此分?jǐn)傋匀晃幕z產(chǎn)的保護(hù)成本，降低保護(hù)壓力；通過受限區(qū)與非受限區(qū)間容積率的量化、限定和轉(zhuǎn)移，保證農(nóng)民的合理補(bǔ)償減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)，限制開發(fā)程度，遏制過度開發(fā)（圖3）。

圖3 土地發(fā)展權(quán)對(duì)自然文化遺產(chǎn)地的影響Fig.3 The in fluence of land development rights on natural and cultural heritage sites

3 理實(shí)相融、知行合一：以土地發(fā)展權(quán)實(shí)踐為例

雖然中國并未設(shè)置土地發(fā)展權(quán)，但中國部分地區(qū)的土地利用實(shí)踐在不同程度上借鑒、利用了土地發(fā)展權(quán)理論，并內(nèi)化為具有中國意識(shí)、中國特色的實(shí)然層面的土地發(fā)展權(quán)模式，驗(yàn)證了土地發(fā)展權(quán)理論、功能的可行性。

3.1 綠色發(fā)展：廣東“珠海濕地”模式

2018年12月“珠海濕地入選‘改革開放40年地方改革創(chuàng)新40案例'”[25]?！爸楹竦亍痹从谒赜袕V州“南肺”之稱的萬畝果園，20世紀(jì)90年代，隨著城市化進(jìn)程的加快，房地產(chǎn)開發(fā)、村民違章建房等使珠海區(qū)大量農(nóng)地被占、果園被毀，濕地面積銳減，環(huán)境破壞嚴(yán)重。為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)，2007年“珠海區(qū)政府以龍?zhí)督?jīng)濟(jì)聯(lián)社轄區(qū)內(nèi)1 200畝果林為試點(diǎn)，由政府出資與113戶果農(nóng)簽訂合同，約定以1 500元/畝/年的價(jià)格（租期10年）向農(nóng)戶租地，集中建設(shè)農(nóng)業(yè)生態(tài)果園，收益65%歸果農(nóng)，35%歸政府?！盵26]2012年珠海區(qū)政府啟動(dòng)“只征不轉(zhuǎn)”的保護(hù)方案，“將濕地內(nèi)的萬畝果園集體土地征為國有，通過立法確保土地用途、現(xiàn)狀不變，保留農(nóng)地性質(zhì)作為永久性生態(tài)用地，禁止任何商業(yè)開發(fā)活動(dòng)，濕地所在的村社獲得10%的留用地，用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，滿足群眾長遠(yuǎn)利益需求”[27]，珠海濕地成為中國濕地保護(hù)的典型。

“珠海濕地”是中國地方政府運(yùn)用土地發(fā)展權(quán)理論協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的有益嘗試?！拔覈F(xiàn)行的土地開發(fā)利用管理制度既不能遏制土地違法行為，也無法從根本上解決耕地銳減問題。”[26]“珠海濕地”通過賦予果農(nóng)土地發(fā)展權(quán)，以政府出資租用、購買的形式，在保證果農(nóng)繼續(xù)經(jīng)營果園（土地用途、現(xiàn)狀不變）的同時(shí)獲得土地發(fā)展權(quán)的對(duì)價(jià)，依靠政府的警察權(quán)和財(cái)政激勵(lì)措施有效遏制經(jīng)濟(jì)人的自私性和土地違法事件的發(fā)生，推進(jìn)十分珍惜、合理的土地利用和耕地保護(hù)國策的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)之目的，為創(chuàng)新中國土地權(quán)力體制，推進(jìn)土地法治建設(shè)提供了藍(lán)本。

3.2 共享發(fā)展：廈門“金包銀”模式

“金包銀”項(xiàng)目是“針對(duì)工業(yè)集中區(qū)周邊的村，按15 m2/人預(yù)留安置地，通過征地款集資在村外圍建商住兩用建筑，供失地農(nóng)民開店、出租（不得轉(zhuǎn)賣），為工業(yè)區(qū)外來人員提供餐飲、居住、購物等服務(wù)”[28]，實(shí)現(xiàn)“為工業(yè)集中區(qū)提供配套設(shè)施的同時(shí)改善村莊環(huán)境和村民住房”[29]之目的。“其中，‘金'是村莊外圍建設(shè)的工業(yè)集中區(qū)配套用房，實(shí)行統(tǒng)一政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，采用上公寓下店鋪的形式為失地農(nóng)民提供收入來源，通過征地拆遷政策保證失地農(nóng)民擁有一套自用房、一套出租公寓和一間店面（或股份）），‘銀'是規(guī)劃允許保留的村莊，實(shí)現(xiàn)就地城市化”[30]，成功解決了土地利用過程中的人地矛盾。

“金包銀”是中國地方政府運(yùn)用土地發(fā)展權(quán)理論協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、失地農(nóng)民和農(nóng)民集體等多方利益的有益嘗試。以往的土地征收是將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，進(jìn)而政府通過土地用途管制和征收獲取土地增值，這一過程強(qiáng)行剝奪了失地農(nóng)民分享土地發(fā)展性利益的權(quán)利，造成利益分配失衡，人地矛盾尖銳?！敖鸢y”實(shí)施的核心環(huán)節(jié)是土地增值收益的分配方式，具體表現(xiàn)為：賦予農(nóng)民和農(nóng)民集體土地發(fā)展權(quán)，妥善分配土地性質(zhì)變更后的發(fā)展性收益，通過實(shí)體分割（如公寓和店面）、股權(quán)分紅（集資入股廠房、配套用房）等方式，在保障失地農(nóng)民和農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)以及分享城市化紅利機(jī)會(huì)的同時(shí)構(gòu)建可持續(xù)收入來源機(jī)制，從根本上確保農(nóng)民失地不失收。有效協(xié)調(diào)城市化發(fā)展、土地征收與農(nóng)民生存發(fā)展間的矛盾，為破解土地征收難題、土地增值收益分配困境，實(shí)現(xiàn)多方利益共贏，提供了極具中國意識(shí)、中國特色的參考范本。

3.3 協(xié)調(diào)發(fā)展：重慶“地票交易”模式

“地票交易”就是土地權(quán)利人自愿將閑置的“宅基地及附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等復(fù)墾為耕地”①2008年《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》第18條：本辦法所指建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)，特指農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，可用于建設(shè)的用地指標(biāo)。，經(jīng)驗(yàn)收合格后產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)，即“地票”，實(shí)質(zhì)就是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。“地票”的產(chǎn)生需經(jīng)歷4個(gè)環(huán)節(jié)：申請(qǐng)、依標(biāo)準(zhǔn)復(fù)墾、驗(yàn)收、合格后申請(qǐng)確認(rèn)并核發(fā)地票，“地票”產(chǎn)生后需通過土地交易所進(jìn)行交易，借助市場在全市范圍內(nèi)調(diào)劑農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，提升農(nóng)地價(jià)值，補(bǔ)償復(fù)墾成本。土地交易所實(shí)質(zhì)就是土地發(fā)展權(quán)交易的中介機(jī)構(gòu)，系非營利性事業(yè)法人監(jiān)督服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)在于“建立農(nóng)村土地（實(shí)物和指標(biāo)）交易信息庫，發(fā)布交易信息，提供交易場所。”②2008年《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》第5條：設(shè)立重慶農(nóng)村土地交易所，在重慶市農(nóng)村土地交易所監(jiān)督管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，在市國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門指導(dǎo)下，建立農(nóng)村土地（實(shí)物和指標(biāo)）交易信息庫，發(fā)布交易信息，提供交易場所，辦理交易事務(wù)所?！敖刂?018年11月，重慶市土地交易所交易地票27.4萬畝共534.7億元”[31]，隨著“地票交易”的成熟完善，2017年《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》以國家政策的形式明確“深度貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援框架內(nèi)跨省流轉(zhuǎn)”，使增減掛鉤成為助推精準(zhǔn)扶貧，實(shí)現(xiàn)脫貧解困的重要途徑。以湖北省為例，“自2017年增減掛鉤指標(biāo)實(shí)現(xiàn)省內(nèi)流轉(zhuǎn)以來，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)交易，共籌集扶貧資金105.25億元”[32]?！暗仄苯灰住背蔀閮?yōu)化土地資源配置、助推扶貧開發(fā)的重要手段。

“地票交易”是中國地方政府運(yùn)用土地發(fā)展權(quán)理論探索土地資源合理配置的有益嘗試?！暗仄苯灰住睂?shí)施之前，快速的城鎮(zhèn)化雖帶來重慶市整體的經(jīng)濟(jì)繁榮，但也造成城鄉(xiāng)間、區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡、不協(xié)調(diào)，“新增建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)域間配置不均衡問題較為顯著”[33]?！暗仄苯灰住币允袌鍪侄握{(diào)劑農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，依靠價(jià)格形成機(jī)制提升農(nóng)村土地價(jià)值，采用先補(bǔ)后占的用地模式，成功運(yùn)用土地發(fā)展權(quán)制度實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域、范圍的等量置換，優(yōu)化土地資源配置，平衡耕地占補(bǔ)指標(biāo)，提高土地利用效率。此外，“地票交易”具有反哺三農(nóng)的重要功能，通過增減掛鉤制度增加土地資產(chǎn)收益，獲取扶貧開發(fā)資金，為貧困地區(qū)發(fā)展提供財(cái)政支撐，不僅為打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供有力的資金支持，也為緩解地區(qū)間用地矛盾提供了有益借鑒。

4 結(jié)語

就中國目前的土地法律體系而言，無論是為私益目標(biāo)提供法律強(qiáng)制力之土地管理權(quán)體系，還是為公益目標(biāo)提供法律強(qiáng)制力之土地財(cái)產(chǎn)權(quán)體系都不足以表達(dá)已有的實(shí)踐做法：盡管三地做法不一，但都存在共同的事實(shí)，即綜合各方因素，在國家、集體和個(gè)人間合理地規(guī)劃土地資源、分配土地增值收益。借助公私交融的土地發(fā)展權(quán)概念，不僅有利于實(shí)現(xiàn)國家、集體、個(gè)人“多方聯(lián)動(dòng)”，達(dá)到維護(hù)社會(huì)整體利益之目標(biāo)，同時(shí)也是對(duì)政策精神之法律回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)需要，更是公平分享土地增值收益的內(nèi)在需求。此外，中國目前的土地權(quán)利立法多是重靜態(tài)層面的土地權(quán)利而忽視動(dòng)態(tài)層面的土地權(quán)利，且相關(guān)權(quán)利皆是從土地所有權(quán)中派生出的對(duì)所有權(quán)和使用權(quán)的限制。因此同樣從土地所有權(quán)中剝離出的土地發(fā)展權(quán)，具有制度銜接的可行性和健全現(xiàn)有土地權(quán)利體系的功能性。

從以保護(hù)農(nóng)地資源和環(huán)境為目的的概念引入，到中國語境下的精準(zhǔn)扶貧、脫貧的實(shí)踐應(yīng)用，實(shí)際上反映了土地發(fā)展權(quán)本土理論的再創(chuàng)造和制度再創(chuàng)新。這一變化不僅是突破現(xiàn)行土地法體系的封閉結(jié)構(gòu)，深化土地法律制度改革，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)清晰化、收益分配科學(xué)化、土地交易市場化的內(nèi)在訴求；也是化解土地開發(fā)與資源保護(hù)的矛盾，實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)化，消除因規(guī)劃造成的土地權(quán)益分配不公，推動(dòng)所有的土地利用活動(dòng)在相關(guān)法律秩序下，都以有效地利用土地資源、最大限度地增加社會(huì)財(cái)富、實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)發(fā)展之目的，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地利用活動(dòng)的最大效益以及政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的必然要求；更是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，實(shí)現(xiàn)“更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展”的必由之路。