從土地資源優(yōu)勢區(qū)配置到主體功能區(qū)管理：一個國土空間治理的邏輯框架

陳 磊，姜 海

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

1 引言

國土空間治理是優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)、保障糧食安全、促進(jìn)國土資源節(jié)約集約利用的國家意志導(dǎo)向，是推進(jìn)中國生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵舉措。改革開放以來，隨著中國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平不斷提升，作為自然資源稟賦稀缺而經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展快速的國家，在取得舉世矚目成就的同時，面臨著一系列可持續(xù)發(fā)展問題。隨著對不同類型自然資源整體認(rèn)識深化，城鎮(zhèn)與農(nóng)村資源要素配置內(nèi)在聯(lián)系和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略意義的凸顯，生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間沖突與協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制的重新認(rèn)識，土地綜合開發(fā)利用與資源修養(yǎng)、生態(tài)修復(fù)關(guān)系的重新平衡，均要求建立整體性、空間性、包容性更強(qiáng)的國土資源管理體制與模式。主體功能區(qū)戰(zhàn)略是中國國土資源管控的重要創(chuàng)新，是優(yōu)化國土空間格局的戰(zhàn)略重點，對調(diào)整國家和區(qū)域空間結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與土地資源利用、統(tǒng)籌國土空間開發(fā)與保護(hù)布局具有基礎(chǔ)性作用。基于主體功能區(qū)與傳統(tǒng)區(qū)位理論內(nèi)在關(guān)系思考，從土地資源優(yōu)勢區(qū)配置出發(fā)，以演化路徑、現(xiàn)實論斷、現(xiàn)實選擇為研究思路，分析自發(fā)、完全市場化的土地資源優(yōu)勢區(qū)配置方式到有效干預(yù)、追求綜合效益最大化功能區(qū)管制的演進(jìn)規(guī)律，結(jié)合國外規(guī)劃分區(qū)空間治理經(jīng)驗啟示，提出新時期中國國土空間治理中如何充分發(fā)揮主體功能區(qū)管理功能，解釋現(xiàn)行國家治理模式下主體功能區(qū)對中國國土空間治理影響的理論邏輯。

2 優(yōu)勢區(qū)：傳統(tǒng)土地資源空間配置方式

2.1 優(yōu)勢區(qū)的概念化

傳統(tǒng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)認(rèn)為區(qū)位是經(jīng)濟(jì)活動場所[1]。對區(qū)位的理解：一是位置，客觀事物標(biāo)定場所；二是位置選擇，確定客觀事物活動場所的行為；三是位置布局，對客觀事物占據(jù)地點布置。這一概念力圖闡釋客觀事物分布位置及行為選擇，并逐步趨之理論化，即關(guān)于經(jīng)濟(jì)活動最優(yōu)空間分布及空間選擇關(guān)系的學(xué)說——傳統(tǒng)區(qū)位理論（Location Theory）。

優(yōu)勢區(qū)（Advantaged Location）概念源自傳統(tǒng)區(qū)位理論，屬傳統(tǒng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)概念。在自給自足農(nóng)業(yè)社會，土地（耕地）資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，其肥沃程度決定農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量，與運(yùn)輸條件、市場距離等要素共同決定土地比較優(yōu)勢及利用方式，是一種綜合性概念。工業(yè)革命時期，技術(shù)革新、市場顯化，生產(chǎn)活動由工業(yè)初期資源稟賦、勞動力和交通運(yùn)輸?shù)葌鹘y(tǒng)要素導(dǎo)向發(fā)展到知識經(jīng)濟(jì)時代生產(chǎn)技術(shù)、市場資本等優(yōu)勢要素主導(dǎo)，是一種動態(tài)發(fā)展概念。因此，優(yōu)勢區(qū)可理解為在國家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中具有綜合客觀優(yōu)勢條件的空間單元，受自然要素、地理位置等固定因素和勞動力、資本等流動因素綜合影響。

2.2 早期優(yōu)勢區(qū)土地資源空間配置思想的形成

人類社會發(fā)展進(jìn)程中，利用優(yōu)勢區(qū)位開展農(nóng)事活動，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的思想可追溯到古代文明。遠(yuǎn)古時期，地理環(huán)境優(yōu)越的黃河流域誕生了華夏農(nóng)耕文明，開啟人類文明史?！豆茏印分鲝垺耙蛱觳?，就地利”，依據(jù)地區(qū)自然要素、資源環(huán)境特點規(guī)劃城鎮(zhèn)和布局產(chǎn)業(yè)?！渡袝び碡暋芬陨酱ā⒅脖?、土壤等自然資源稟賦優(yōu)勢條件將全國劃為“九州”。這都體現(xiàn)了明顯的區(qū)域地理優(yōu)勢意義，萌芽了樸素優(yōu)勢區(qū)發(fā)展早期思想。

資本主義早期，優(yōu)勢區(qū)發(fā)展思想體現(xiàn)在協(xié)調(diào)城市化、工業(yè)化與生存環(huán)境關(guān)系中。英國歐文“新協(xié)和村”、莫爾“烏托邦”等空想社會主義城市設(shè)想，針對城市膨脹、生態(tài)生活環(huán)境惡化等問題提出按區(qū)域優(yōu)勢統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃設(shè)想，是早期優(yōu)勢區(qū)開發(fā)理念。受該理念影響，霍華德《明日的田園城市》提出在工業(yè)化進(jìn)程中城市與宜居條件矛盾下強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)結(jié)合，突出區(qū)域優(yōu)勢和生態(tài)保護(hù)。格迪斯《進(jìn)化中的城市》主張城市規(guī)劃應(yīng)基于優(yōu)勢條件，注重環(huán)境潛力與限度對用地布局和經(jīng)濟(jì)體系的影響。隨后，美國芒福德提出區(qū)域整體發(fā)展理論[2]，使突出區(qū)域特征的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與區(qū)劃理念更清晰。1933年國際現(xiàn)代建筑協(xié)會第四次會議通過的《城市規(guī)劃大綱》指出“城市要與其周圍影響地區(qū)成為一個整體來研究”，應(yīng)考慮地區(qū)差異，注重整體建設(shè)與局部優(yōu)化。至此，早期優(yōu)勢區(qū)發(fā)展思想在全球城市建設(shè)與區(qū)位布局中逐步顯化。

2.3 傳統(tǒng)優(yōu)勢區(qū)土地資源空間配置理念的產(chǎn)生

傳統(tǒng)優(yōu)勢區(qū)理念是在工業(yè)革命后為解決城市無序擴(kuò)張、工業(yè)急劇膨脹導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)社會問題而產(chǎn)生的。特別是受二戰(zhàn)影響，經(jīng)濟(jì)萎靡、區(qū)域布局不協(xié)調(diào)等問題凸顯，世界各國（特別是飽受戰(zhàn)爭破壞的國家）亟需恢復(fù)經(jīng)濟(jì)。受主流思想發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)布局成為當(dāng)時關(guān)注重點，傳統(tǒng)區(qū)位理論也就為優(yōu)勢區(qū)土地資源配置理念奠定了基礎(chǔ)。傳統(tǒng)區(qū)位理論研究人類活動區(qū)位選擇，形成于19世紀(jì)初—20世紀(jì)中期[3]。傳統(tǒng)區(qū)位論中如何合理選擇優(yōu)勢區(qū)或最佳位置進(jìn)行人類生產(chǎn)活動的理念成為各國首要考慮問題，認(rèn)為各地區(qū)應(yīng)依據(jù)自身優(yōu)勢，揚(yáng)長避短，合理布局產(chǎn)業(yè)，突出優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)配置發(fā)展，以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與發(fā)展（表1）。因此，各國開始注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)比較優(yōu)勢區(qū)，在優(yōu)勢資源條件選擇與開發(fā)基礎(chǔ)上，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)合理布局。

表1 傳統(tǒng)區(qū)位理論及其優(yōu)勢區(qū)開發(fā)理念Tab.1 Traditional location theory and its developing idea of advantageous areas

這一過程中，各國著眼資源、交通、區(qū)位等享有優(yōu)勢的地區(qū)開發(fā)條件，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)優(yōu)勢區(qū)域優(yōu)先發(fā)展，探尋實現(xiàn)效益最大化的產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)勢區(qū)位、空間結(jié)構(gòu)和發(fā)展選擇戰(zhàn)略模式，以最終實現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢要素統(tǒng)籌與整體協(xié)調(diào)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定恢復(fù)，使得優(yōu)勢區(qū)開發(fā)與建設(shè)理念得到深入發(fā)展。

3 優(yōu)勢區(qū)功能轉(zhuǎn)型：主體功能區(qū)空間管制理念

3.1 主體功能區(qū)的實踐背景及其理論價值

改革開放以來，中國按照優(yōu)勢區(qū)邏輯推進(jìn)東中西部土地資源空間配置向優(yōu)勢區(qū)集中，用最小成本實現(xiàn)了最大發(fā)展效益，實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟(jì)、集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。但這一過程中，傳統(tǒng)優(yōu)勢區(qū)（如京津冀等城市群）憑借區(qū)位等先天優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等后天優(yōu)勢，以及與中央關(guān)系優(yōu)勢（財政與政治貢獻(xiàn)）不斷強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)建設(shè)，使其長期維持土地發(fā)展權(quán)指標(biāo)競爭優(yōu)勢地位，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。同時，生態(tài)環(huán)境、糧食安全定價機(jī)制不完善，造成優(yōu)勢區(qū)內(nèi)部生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間配置失衡。加之地區(qū)無差別競爭考核激勵體系下，無工業(yè)化優(yōu)勢的地區(qū)，降低供地門檻、壓低供地價格等人為“制造”比較優(yōu)勢，以“高投入、高耗能、高污染”為代價，降低了土地資源空間配置效率，造成自然生態(tài)環(huán)境破壞、空間布局極不協(xié)調(diào)等矛盾。

在面對因自發(fā)、無序和盲目經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的一系列可持續(xù)發(fā)展問題，人們開始對傳統(tǒng)優(yōu)勢區(qū)開發(fā)理念進(jìn)行反思，逐步擯棄以經(jīng)濟(jì)增長為主導(dǎo)的傳統(tǒng)發(fā)展觀，突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性。因此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)

展以經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)推進(jìn)的可持續(xù)發(fā)展新理念成為了當(dāng)今世界發(fā)展主流思想，積極探索經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)共贏的區(qū)域發(fā)展新模式。基于此，以均衡配置區(qū)域空間、注重資源環(huán)境承載力為目標(biāo)的主體功能區(qū)空間管制理念應(yīng)運(yùn)而生（圖1）。主體功能區(qū)在很大程度上是對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論的創(chuàng)新[4]，是當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展觀的重要體現(xiàn)，其目的在于實現(xiàn)空間有序發(fā)展均衡[5]?？臻g均衡發(fā)展要求在區(qū)域綜合發(fā)展中推進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)，主體功能區(qū)空間管制為實現(xiàn)土地資源空間優(yōu)化配置提供了重要支撐。

3.2 主體功能區(qū)：明確土地資源空間配置核心定位

特定的國土空間具備多種功能，但必有一種主體功能。早在2000年中國就提出主體功能建設(shè)理念，并逐步上升至國家戰(zhàn)略層面，中央、地方、企業(yè)等社會各界已基本形成共識——綜合考慮資源稟賦、環(huán)境承載力、地區(qū)開發(fā)密度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ纫氐牟顒e化分區(qū)管制模式，是長期性政策制度安排，按開發(fā)方式分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。

圖1 主體功能區(qū)的實踐背景及其理論價值Fig.1 The practical background and its theoretical value of main functional areas

不同類別主體功能區(qū)，其管控模式重點不一。優(yōu)化開發(fā)區(qū)工業(yè)與城鎮(zhèn)人口高度集中，土地資源配置重點是優(yōu)化存量、轉(zhuǎn)型升級，通過合理布局產(chǎn)業(yè)空間與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)價值與城鎮(zhèn)化質(zhì)量“雙提升”。重點開發(fā)區(qū)土地資源承載空間較大且產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)撛趦?yōu)勢明顯，集約利用土地并兼顧生態(tài)保護(hù)是前提，應(yīng)更新產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念，把傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式向集約經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，注重土地資源利用效率，保證經(jīng)濟(jì)增長速度。限制開發(fā)區(qū)工業(yè)優(yōu)勢較弱，農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ螅怀鲛r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局生態(tài)養(yǎng)護(hù)功能[6]，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，提增農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，保證糧食安全，適度發(fā)展工業(yè)與城鎮(zhèn)。禁止開發(fā)區(qū)是以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理模式、人與自然和諧共生的新經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，重點在于提升環(huán)境質(zhì)量、保護(hù)國家或區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)安全。

3.3 主體功能區(qū)：差別化實施土地資源空間配置策略

中國限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)在主體功能區(qū)實施中占據(jù)優(yōu)先地位，其面積占全國陸地面積的50%[7]，集中分布于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其區(qū)位條件、開發(fā)能力等先天優(yōu)勢不足，且資金缺位、人才短缺，單純依靠市場機(jī)制調(diào)控不能有效解決發(fā)展問題。因此，在穩(wěn)定推進(jìn)優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)上，應(yīng)妥善處理限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾。

優(yōu)化開發(fā)區(qū)要切實推進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展驅(qū)動與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，加大建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)改革，積極探索建設(shè)用地總量管控有效途徑，提高空間利用效益，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展，保障地區(qū)經(jīng)濟(jì)均衡且高質(zhì)量發(fā)展。重點開發(fā)區(qū)應(yīng)由中央適度放權(quán)地方，在中央宏觀管控目標(biāo)范圍內(nèi)，由地方政府根據(jù)實際進(jìn)行空間開發(fā)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在保證基本農(nóng)田數(shù)量不減少的前提下，適度增加建設(shè)用地指標(biāo)，重點向城鎮(zhèn)建設(shè)與工業(yè)發(fā)展用地傾斜，注重產(chǎn)業(yè)集群培育，加快工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程。限制開發(fā)區(qū)通過發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)等革新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、培育特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地等轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，支持農(nóng)業(yè)企業(yè)用地配置，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國家糧食和食品安全。禁止開發(fā)區(qū)在保證生態(tài)服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，嚴(yán)控城鎮(zhèn)空間規(guī)模擴(kuò)張，禁止污染性工業(yè)生產(chǎn)活動，退出不規(guī)范畜禽養(yǎng)殖業(yè)，加大生態(tài)投資政策傾斜，培育生態(tài)產(chǎn)品交易市場，吸引社會資本投資生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，保障國家生態(tài)質(zhì)量與安全。

4 國外規(guī)劃分區(qū)理念對中國主體功能區(qū)空間管制的經(jīng)驗啟示

4.1 國外典型國家規(guī)劃分區(qū)管理模式

以功能分區(qū)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，國外具有比較成熟的經(jīng)驗。20世紀(jì)50年代以來，國外先后進(jìn)行了類似中國主體功能區(qū)的規(guī)劃分區(qū)，依據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?biāo)準(zhǔn)或問題區(qū)域按“分工—協(xié)調(diào)”發(fā)展模式進(jìn)行地域功能分區(qū)，實行差別化發(fā)展政策，取得顯著成效。

德國聯(lián)邦設(shè)立專門機(jī)構(gòu)[8]，以法律明確分區(qū)內(nèi)容開展空間整治，由州和地方政府自行開展具體規(guī)劃，注重民眾利益訴求[9]，形成基于法律體系頂層設(shè)計指導(dǎo)到地方自主開展的空間分區(qū)體系，先后把全國分為“集聚區(qū)、遲緩區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)和邊緣區(qū)”“高密度集聚區(qū)、密集區(qū)和農(nóng)村地區(qū)”等。美國以縣為單元，依托行政區(qū)實施自下而上的管理體系，由地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況自行編制規(guī)劃，注重公眾參與決策，把標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域劃為經(jīng)濟(jì)區(qū)、成分經(jīng)濟(jì)區(qū)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)區(qū)[10]，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)階段特征保持適時動態(tài)調(diào)整。法國中央政府基于政治變革和發(fā)展需求成立專門機(jī)構(gòu)實施均衡化領(lǐng)土整治，從中央完全負(fù)責(zé)到權(quán)利下放地方，在國家總體戰(zhàn)略統(tǒng)籌下，賦予地方政府計劃實施權(quán)利，采取國家與地方、部際間協(xié)調(diào)的上下結(jié)合項目實施計劃，提出集聚區(qū)[11]等發(fā)展理念，漸進(jìn)式推進(jìn)領(lǐng)土整治，保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展。日本為解決國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展長期目標(biāo)，在國家權(quán)威機(jī)構(gòu)專門執(zhí)行下，先后完成五次全國綜合開發(fā)規(guī)劃，并制定專門法律，尤其是第五次規(guī)劃為解決產(chǎn)業(yè)過密、環(huán)境惡化等問題提出“四個國土開發(fā)軸”空間布局[12]，并形成東京、大阪、名古屋三大經(jīng)濟(jì)都市圈，從中央到地方形成了行政管理上的高度統(tǒng)一，緩解了資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力。此外，巴西通過中央主導(dǎo)規(guī)劃分區(qū)以解決國家宏觀經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)所面臨的城鎮(zhèn)化用地布局失衡、生態(tài)破壞等問題，平衡經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求與國土空間布局協(xié)調(diào)關(guān)系，把全國劃為疏散發(fā)展區(qū)、控制膨脹區(qū)、積極發(fā)展區(qū)、待開發(fā)區(qū)（移民區(qū)）和生態(tài)保護(hù)區(qū)[13]。

國際規(guī)劃運(yùn)動中，規(guī)劃分區(qū)始終與國家特定時期政治經(jīng)濟(jì)體制、社會發(fā)展等基本國情相關(guān)，且不同國家政治經(jīng)濟(jì)體制分異下規(guī)劃分區(qū)具有完全不同的布局模式和管控特點（表2），在不同程度上對區(qū)域經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展、產(chǎn)業(yè)合理布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)起著重要作用。

4.2 國外典型國家規(guī)劃分區(qū)管理經(jīng)驗啟示

依據(jù)上述國外規(guī)劃分區(qū)模式與管理特點，結(jié)合中國主體功能區(qū)建設(shè)現(xiàn)實需求，得出以下幾點經(jīng)驗啟示。

4.2.1 以法律形式規(guī)范“央地”土地資源空間配置權(quán)利

上位空間規(guī)劃法律體系保障全國規(guī)劃分區(qū)合法性，且在區(qū)域開發(fā)建設(shè)過程中適時動態(tài)調(diào)整和完善，具備系統(tǒng)性與完整性。國外規(guī)劃分區(qū)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有完備的法律體系，如德國《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》、日本《國土綜合開發(fā)法》。雖然中國有關(guān)國土空間用途管制現(xiàn)行法律法規(guī)及政策已對國土空間開發(fā)與利用做了大量規(guī)定，但尚未形成完整統(tǒng)一的法律保障體系。因此，中國應(yīng)有效整合各部門有關(guān)分區(qū)規(guī)劃和空間管制現(xiàn)行法律法規(guī)，加快制定并出臺上位空間規(guī)劃法律，以法律調(diào)節(jié)各方利益關(guān)系，劃分中央與地方權(quán)限，規(guī)范中央與地方土地資源空間配置行為，使中國土地資源空間管理及政策步入法制軌道，確保主體功能區(qū)建設(shè)落實到位，并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

表2 國外典型國家規(guī)劃分區(qū)管理模式Fig.2 The management modes of foreign typical national planning zoning

4.2.2 明確區(qū)域政策對象并差別化實施制度安排

科學(xué)合理的區(qū)域劃分能為區(qū)域政策制度安排提供重要基礎(chǔ)。中國實行的“五級”行政管理體制尚不存在國外較大范圍的問題區(qū)域或標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分區(qū)劃分工作，但缺乏有效的區(qū)域發(fā)展政策制度保障，導(dǎo)致區(qū)域空間單元分工各異、重點不明晰等問題。因此，根據(jù)中國國情及發(fā)展需求，加快構(gòu)建符合行政區(qū)劃要求的主體功能分區(qū)，因地制宜、因“區(qū)”制宜的補(bǔ)充或細(xì)化主體功能結(jié)構(gòu)體系，切實落實區(qū)劃范圍或邊界，并落地于基層空間單元。在遵循總體政策制度體系的基礎(chǔ)上，明晰各類主體功能重點和關(guān)鍵特征，差別化制定并完善各類主體功能區(qū)政策制度保障體系，為主體功能區(qū)建設(shè)進(jìn)一步在縣域?qū)蛹壜涞靥峁┲匾Ｕ稀?/p>

4.2.3 兼顧公眾參與和政府管控關(guān)系協(xié)調(diào)

在中國，長期實施自上而下多部門規(guī)劃并行治理結(jié)構(gòu)管理體系，以往的區(qū)域規(guī)劃大多是政治直接參與的結(jié)果，缺少公眾參與規(guī)劃，而德國、美國等發(fā)達(dá)國家在規(guī)劃編制中兼顧并統(tǒng)籌專家、居民、社會組織等各方利益相關(guān)者意見，具有較高的規(guī)劃編制參與度和透明度，最終能產(chǎn)生獨具區(qū)域特色的發(fā)展規(guī)劃。因此，中國應(yīng)充分引導(dǎo)并鼓勵公眾參與規(guī)劃決策，注重公眾基本權(quán)益訴求，構(gòu)建集地方政府、專家、居民、企業(yè)組織等為一體的多方協(xié)作規(guī)劃的公眾參與機(jī)制，理順各方利益關(guān)系，確保規(guī)劃可操作性和現(xiàn)實契合度。同時，強(qiáng)化社會公眾參與各類主體功能區(qū)建設(shè)實施過程的監(jiān)督力度，增強(qiáng)公眾參與決策監(jiān)管的廣度和深度，可適度采取以制度等形式明確公眾參與作用。

4.2.4 突出生態(tài)管控與（經(jīng)濟(jì)）補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建

主體功能區(qū)建設(shè)不僅是為實現(xiàn)區(qū)域國土空間平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展，更是為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。中國主體功能區(qū)大致分為兩類：以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主體功能的區(qū)域（包括優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)）和以生態(tài)保護(hù)為主體功能的區(qū)域（包括限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)）[11]。主體功能區(qū)中優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)可通過資源利用直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，而限制開發(fā)區(qū)，特別是禁止開發(fā)區(qū)基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展難以在短時間內(nèi)形成經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，必需通過生態(tài)補(bǔ)償達(dá)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)功能區(qū)與生態(tài)保護(hù)功能區(qū)之間的平衡發(fā)展。因此，構(gòu)建以財政撥款、財政轉(zhuǎn)移支付、專項補(bǔ)貼等方式的生態(tài)管控與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)成為主體功能區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容。

5 新時期主體功能區(qū)戰(zhàn)略理念下中國國土空間治理邏輯框架

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，并向高質(zhì)量發(fā)展邁進(jìn)，處于政治治理形式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)、社會發(fā)展模式和綠色（生態(tài)）發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型新時期。為滿足轉(zhuǎn)型新時期發(fā)展需求，以高質(zhì)量規(guī)劃優(yōu)化國土空間成為國土空間治理的重要出發(fā)點，這直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展[14-15]。主體功能區(qū)戰(zhàn)略是中國特色國土空間治理思想的重要組成部分，新時期空間建設(shè)與發(fā)展，應(yīng)基于主體功能區(qū)戰(zhàn)略理念構(gòu)建區(qū)域發(fā)展政策體系，立足國土空間治理重點，以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)粗放增長向高質(zhì)量集約發(fā)展轉(zhuǎn)換。新時期主體功能區(qū)戰(zhàn)略理念下中國國土空間治理重點應(yīng)從以下幾點進(jìn)行思考（圖2）。

圖2 新時期主體功能區(qū)戰(zhàn)略理念對中國國土空間治理的需求邏輯Fig.2 The strategic idea of the main functional areas in the new era demands the logic of China's territorial space governance

5.1 調(diào)整中央與地方事權(quán)關(guān)系，形成國家空間治理合力

中國國土空間治理很大程度上內(nèi)生于中央與地方事權(quán)關(guān)系?，F(xiàn)行央地委托—代理關(guān)系模式，導(dǎo)致兩種情形：一是中央過多干預(yù)地方行為，地方亟待中央放權(quán)；二是地方執(zhí)行中央決策不力，中央仍需加大集權(quán)，這導(dǎo)致中央與地方處于事權(quán)矛盾關(guān)系之中。厘清中央與地方權(quán)責(zé)和管控重點，形成國家空間治理合力，以提高國土空間管制效率為核心。

一方面，構(gòu)建中央放權(quán)、地方責(zé)任事權(quán)機(jī)制。中央在宏觀層面開展國土空間全局管控，通過制定事權(quán)清單明晰中央事權(quán)、地方事權(quán)及其共同事權(quán)[16]，因需適度下放國土空間管理職能重心，賦予省級及以下地方政府及主管部門更多自主權(quán)，通過下放經(jīng)濟(jì)、社會管理相關(guān)事項，提高地方政府及部門事權(quán)處治能力。同時，地方政府依據(jù)中央頂層設(shè)計進(jìn)行各自空間事權(quán)管制，構(gòu)建符合市場經(jīng)濟(jì)體制下國土空間管制分區(qū)與政策引導(dǎo)相結(jié)合的治理體系，差別化實施不同類型分區(qū)管控措施。另一方面，構(gòu)建中央收權(quán)、地方義務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制。針對保障國家糧食安全的基本農(nóng)田保護(hù)工程、重大生態(tài)屏障治理與保護(hù)工程等歸屬中央事權(quán)范圍的空間治理權(quán)責(zé)，由中央從決策到執(zhí)行貫穿始終，實施重大空間管制任務(wù)垂直管理。地方政府做好政府角色，協(xié)助中央工作任務(wù)執(zhí)行，自覺守好糧食安全、生態(tài)安全等政治職責(zé)。通過明晰中央與地方空間治理事權(quán)關(guān)系，推進(jìn)中央自上而下約束性與地方自下而上靈活性的動態(tài)平衡，保障中央與地方基本權(quán)益。

5.2 深化縣域主體功能區(qū)管理，保障空間治理精準(zhǔn)落地

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、生態(tài)文明體制改革大背景下，主體功能區(qū)建設(shè)提升至經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的戰(zhàn)略性地位，兼具國土空間開發(fā)保護(hù)的基本制度作用。中國已完成國家和省級（以縣、區(qū)為單元）主體功能區(qū)劃，2017年8月中央深改組第38次會議通過《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》指出主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局要精準(zhǔn)落地市縣層面。深化縣域主體功能區(qū)管理是保障國土空間治理精準(zhǔn)落地的關(guān)鍵。

首先，主體功能落地縣域應(yīng)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體功能。在嚴(yán)格執(zhí)行上級主體功能區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)上，構(gòu)建覆蓋全縣域、分區(qū)分類的空間管理體系，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)為空間單元，必要時突破行政邊界，因地制宜劃定生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三類空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，注重“三區(qū)三線”行政管控銜接，差別化制定并實施管理政策體系。其次，在國家、省賦權(quán)范圍內(nèi)，做好城鎮(zhèn)、工業(yè)開發(fā)邊界內(nèi)部經(jīng)濟(jì)文章。基于邊界限定，根據(jù)分區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢條件，合理引導(dǎo)開發(fā)邊界內(nèi)工業(yè)布局，加大城鎮(zhèn)建設(shè)與工業(yè)發(fā)展用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，注重經(jīng)濟(jì)規(guī)模發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化與工業(yè)化建設(shè)進(jìn)程，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)有序增長。最后，在國家、省財政支持下，做好農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)綠色文章。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和生態(tài)保護(hù)空間，限制高強(qiáng)度城鎮(zhèn)化和工業(yè)化開發(fā)建設(shè)，著眼生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，著力農(nóng)產(chǎn)品競爭力和生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品品牌化提升[17]，探索三次產(chǎn)業(yè)融合（特色）發(fā)展模式[18]，堅守生態(tài)底線，確保生態(tài)安全。

5.3 健全主體功能配套政策體系，確?？臻g治理實施成效

中國主體功能區(qū)建設(shè)面臨的最大挑戰(zhàn)是國家戰(zhàn)略需求與地方利益沖突之間的矛盾。因此，完善配套政策是推進(jìn)中國主體功能區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵要素。主體功能區(qū)建設(shè)最終應(yīng)落地基層，推進(jìn)縣域主體功能區(qū)建設(shè)必須從配套政策方面重點進(jìn)行設(shè)計與完善。在明晰主體功能基礎(chǔ)制度作用基礎(chǔ)上，圍繞系統(tǒng)改革，通過完善空間管理體制機(jī)制并重點落腳于績效考核、監(jiān)管預(yù)警等配套政策體系[19]，為國土空間治理提供重要保證。

一方面，構(gòu)建差別化績效考核體系。在堅持經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展、生態(tài)保護(hù)為一體的基礎(chǔ)目標(biāo)上，建立各類主體功能區(qū)分類考核機(jī)制，突出“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長、重生態(tài)”等評價考核要素，探究主體功能差異化考核評價制度，保證考核重點與空間主體功能相互協(xié)調(diào)；建立“獎懲并舉”的干部績效考核機(jī)制，把差異化空間主體功能考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核依據(jù)，與國家重點生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合，重點突出生態(tài)環(huán)境績效考核，探索領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度[20]，完善事后考核問責(zé)機(jī)制。另一方面，構(gòu)建主體功能區(qū)資源環(huán)境承載力監(jiān)管機(jī)制。強(qiáng)化資源總量、環(huán)境容量等管控是主體功能區(qū)建設(shè)、國土空間治理政策體系完備的重要內(nèi)容。以縣域?qū)蛹墳榛締卧?，科學(xué)評價國土空間資源環(huán)境承載力，打破部門界限，整合資源環(huán)境管理職責(zé)，建立不同功能區(qū)資源環(huán)境監(jiān)管預(yù)警機(jī)制，通過預(yù)警等級判別，進(jìn)一步對資源環(huán)境退化嚴(yán)重區(qū)域?qū)崟r問責(zé)、資源環(huán)境保護(hù)得力區(qū)域給予合理的生態(tài)補(bǔ)償。

6 結(jié)論

基于中國轉(zhuǎn)型時期土地資源配置空間治理時代需求，本文提出并闡釋土地資源空間配置從遵從“優(yōu)勢區(qū)競爭原則”發(fā)展為服從“主體功能區(qū)分工協(xié)作規(guī)則”的理論邏輯，在中國當(dāng)前治理模式下結(jié)合國外規(guī)劃分區(qū)經(jīng)驗啟示，進(jìn)一步提出新時期國土空間治理政治經(jīng)濟(jì)邏輯重點。傳統(tǒng)優(yōu)勢區(qū)土地資源空間配置理念一直貫穿中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)全過程，對早期區(qū)域社會發(fā)展帶來了規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但受地區(qū)發(fā)展不平衡等問題影響，其內(nèi)部生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間配置失衡等矛盾日益凸顯，降低了土地資源空間配置效率。主體功能區(qū)戰(zhàn)略是傳統(tǒng)優(yōu)勢區(qū)土地資源空間配置理念轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，是中國特定時期具有國家特色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和理論創(chuàng)新，其關(guān)鍵在于明確地方土地資源空間配置核心定位，理順土地資源空間配置差異化策略重點。在國外規(guī)劃分區(qū)經(jīng)驗啟示下，中國主體功能區(qū)建設(shè)應(yīng)著重以法律形式規(guī)范“央地”土地關(guān)系（權(quán)利）、差別化實施政策制度安排、引導(dǎo)公眾參與規(guī)劃決策、創(chuàng)新生態(tài)（經(jīng)濟(jì)）補(bǔ)償機(jī)制。不同分區(qū)土地資源空間配置關(guān)系協(xié)調(diào)是國土空間治理的關(guān)鍵性問題，轉(zhuǎn)型時期中國國土空間治理需厘清中央與地方事權(quán)關(guān)系，精準(zhǔn)落地縣域主體功能區(qū)建設(shè)，健全主體功能配套政策體系，這應(yīng)作為當(dāng)前中國國土空間優(yōu)化和規(guī)制治理的重要出發(fā)點。總之，主體功能區(qū)戰(zhàn)略，無論是傳統(tǒng)優(yōu)勢區(qū)功能的一種轉(zhuǎn)型，亦或是對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論的一種創(chuàng)新，都是中國國土空間治理的重要理論依據(jù)和實踐模式。