廈門(mén)市湖里區(qū)“村改居”社區(qū)預(yù)留發(fā)展用地項(xiàng)目政策淺析

張夢(mèng)夏

（廈門(mén)市湖里區(qū)農(nóng)業(yè)水利事務(wù)中心，福建廈門(mén) 361009）

享有“海上花園城市”美稱(chēng)的廈門(mén)，是我國(guó)最早開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)特區(qū)之一，湖里區(qū)作為廈門(mén)島內(nèi)的老城區(qū)，2010年起為促進(jìn)湖里區(qū)“村改居”經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民收入，解決農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，經(jīng)過(guò)廣泛市場(chǎng)調(diào)查、科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)密分析后，決定引導(dǎo)轄區(qū)發(fā)展“村改居”社區(qū)集體資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織合理利用人均15 m2土地建設(shè)項(xiàng)目。經(jīng)過(guò)多年來(lái)的努力，目前湖里區(qū)共有集體預(yù)留發(fā)展用地項(xiàng)目15 個(gè)，其中，江頭街道蔡塘社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心已躋身廈門(mén)乃至福建農(nóng)村集體發(fā)展用地項(xiàng)目的典型代表。

1 各級(jí)發(fā)展用地建設(shè)項(xiàng)目政策評(píng)析

1.1 國(guó)家政策

2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，如過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和招商引資用地。隨著改革開(kāi)放的進(jìn)一步深化，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式已越來(lái)越常見(jiàn)，多方事實(shí)證明，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的積極實(shí)施與推廣，的確在推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)、增加農(nóng)民收入、保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、提升農(nóng)村土地治理水平等方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用［1-2］。

但是《決定》里并沒(méi)有針對(duì)“如何深入推進(jìn)農(nóng)村改革，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，將探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，充分激發(fā)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力”等作出具體闡述，這些在2021年2月21 日，中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》中才逐步得以明確。

1.2 廈門(mén)市級(jí)相關(guān)政策

2013年出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》中，對(duì)集體發(fā)展用地項(xiàng)目扶持的標(biāo)準(zhǔn)、類(lèi)型、扶持金額作出了具體要求，以股份化合作模式為主導(dǎo)推進(jìn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，不斷使項(xiàng)目帶動(dòng)改制，爭(zhēng)取政策性項(xiàng)目的扶持資金；2020年5月廈門(mén)市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市住房局、市財(cái)政局《關(guān)于全面推進(jìn)中央財(cái)政支持住房租賃市場(chǎng)發(fā)展試點(diǎn)工作實(shí)施意見(jiàn)的通知》中指出，“鼓勵(lì)利用農(nóng)村集體發(fā)展預(yù)留用地建設(shè)租賃住房，對(duì)該項(xiàng)目增加給予每平方米300元的建安成本補(bǔ)貼”，這易讓居民真實(shí)感受到政策帶來(lái)的實(shí)惠；2020年11月，廈門(mén)市人民政府辦公廳印發(fā)農(nóng)村集體預(yù)留發(fā)展用地管理暫行規(guī)定的通知中明確，發(fā)展用地可用于除商品住房以外的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，發(fā)展用地項(xiàng)目應(yīng)辦理集體產(chǎn)權(quán)，不得分割，產(chǎn)權(quán)人為集體經(jīng)濟(jì)組織。

近幾年，廈門(mén)市在政策設(shè)計(jì)、項(xiàng)目安排、資金預(yù)算和工作精力上向有項(xiàng)目的社區(qū)傾斜，但廈門(mén)島內(nèi)外各區(qū)情況不一，島內(nèi)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，啟動(dòng)發(fā)展用地項(xiàng)目的各項(xiàng)條件比較成熟，島外多屬農(nóng)村社區(qū)，受到歷史遺留問(wèn)題等影響，從市級(jí)層面出臺(tái)的相關(guān)政策難以真正覆蓋到各區(qū)，無(wú)法作出針對(duì)性的指導(dǎo)。

2 湖里區(qū)項(xiàng)目政策

近年來(lái)，為促進(jìn)湖里區(qū)“村改居”社區(qū)預(yù)留發(fā)展用地項(xiàng)目的健康發(fā)展，湖里區(qū)主動(dòng)思維，大膽創(chuàng)新，積極探索適合其發(fā)展的模式，從財(cái)政扶持角度、管理機(jī)制建立方面陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)政策加以保障。

2.1 財(cái)政扶持政策

2014年10月，湖里區(qū)幾經(jīng)醞釀，出臺(tái)《湖里區(qū)扶持“村改居”社區(qū)預(yù)留發(fā)展用地建設(shè)項(xiàng)目的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)意見(jiàn)），對(duì)湖里區(qū)所有“村改居”社區(qū)預(yù)留發(fā)展用地項(xiàng)目的資金扶持范圍，扶持資金的申報(bào)、審批和資金的使用跟蹤、監(jiān)督管理等系列資金使用進(jìn)行具體規(guī)定，并明確“對(duì)市級(jí)已扶持且符合湖里區(qū)扶持條件的‘村改居’社區(qū)預(yù)留發(fā)展用地建設(shè)項(xiàng)目，區(qū)級(jí)按照市級(jí)扶持資金標(biāo)準(zhǔn)給予配套扶持，最高不超過(guò)500 萬(wàn)元”，截至2020年底，扶持5 個(gè)“村改居”社區(qū)發(fā)展用地項(xiàng)目共2500 萬(wàn)元。《意見(jiàn)》積極落實(shí)惠民方式，確保政府扶持資金真正受益于居民，推進(jìn)湖里區(qū)“村改居”社區(qū)發(fā)展用地項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程。

2.2 項(xiàng)目管理機(jī)制

2018年2月，湖里區(qū)結(jié)合實(shí)際發(fā)展需要，出臺(tái)《湖里區(qū)加快推進(jìn)“村改居”社區(qū)集體預(yù)留發(fā)展用地項(xiàng)目建設(shè)管理實(shí)施意見(jiàn)（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)暫行意見(jiàn)），主要針對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后如何管理，運(yùn)用哪種模式經(jīng)營(yíng)作出明確指導(dǎo)。按照“社區(qū)主導(dǎo)開(kāi)發(fā)、區(qū)屬?lài)?guó)企代建、街道把關(guān)推進(jìn)、部門(mén)指導(dǎo)監(jiān)督、政府統(tǒng)籌監(jiān)管”的原則，尊重社區(qū)集體意愿，鼓勵(lì)社區(qū)與區(qū)屬?lài)?guó)企合作開(kāi)發(fā)。以建設(shè)租賃房屋為總體定位，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，確保過(guò)程可控，依法依規(guī)、積極穩(wěn)妥、集約高效開(kāi)發(fā)利用發(fā)展用地，已落實(shí)選址的發(fā)展用地項(xiàng)目力爭(zhēng)3年內(nèi)全部開(kāi)工、5年內(nèi)基本建成，打造富民利民工程，促進(jìn)居民持續(xù)增收，保障居民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

《暫行意見(jiàn)》有效解決被征地農(nóng)民生活出路問(wèn)題，引領(lǐng)廣大“村改居”社區(qū)共享發(fā)展成果，進(jìn)一步規(guī)范與監(jiān)督管理機(jī)制，不斷提升居民群眾的獲得感和幸福感。

2.3 “三資管理”政策

2019年底，湖里區(qū)集體資產(chǎn)總量已達(dá)55.13 億元，其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)50.7 億元，對(duì)比2017年資產(chǎn)總額增加近15 億元。隨著社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)總量的增加，增長(zhǎng)速度的加快，在集體“資金、資產(chǎn)、資源”管理上，明確管理主體、健全管理制度、明確監(jiān)管體系、落實(shí)監(jiān)管措施、規(guī)范民主化程序尤為重要。2021年3月，湖里區(qū)依據(jù)實(shí)際情況，制定《湖里區(qū)“村改居”社區(qū)集體資金資產(chǎn)資源管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三資”管理辦法），在“強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化制度規(guī)范、強(qiáng)化監(jiān)督合力”方面作出具體闡述。

《“三資”管理辦法》創(chuàng)新構(gòu)建黨組織主導(dǎo)、規(guī)范化運(yùn)行、多元化監(jiān)督的“三資”管理新機(jī)制，走出農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和集體“三資”管理新路子。

2.4 存在的問(wèn)題

湖里區(qū)通過(guò)組織協(xié)調(diào)、建立扶持機(jī)制、舉辦培訓(xùn)班、召開(kāi)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)等形式，加快項(xiàng)目發(fā)展的進(jìn)程，為廣大居民樹(shù)立信心。但發(fā)展用地項(xiàng)目并不是一朝一夕可以完成，其存在著以下兩個(gè)問(wèn)題：1）賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的稅收政策還未配套到位，廣大居民對(duì)政府出臺(tái)減免稅收的需求呼聲較大，希望能夠通過(guò)相關(guān)政策改變目前處境，增加股份收益；2）部分有預(yù)留發(fā)展用地的社區(qū)對(duì)建立何種形式的項(xiàng)目并不清晰，希望政府部門(mén)能夠加大對(duì)項(xiàng)目的業(yè)態(tài)定位指導(dǎo)［3-4］。

3 建議

3.1 堅(jiān)持規(guī)劃先行，加大指導(dǎo)力度

為切實(shí)貫徹國(guó)家、省、市有關(guān)“三農(nóng)”工作部署，促進(jìn)農(nóng)村集體預(yù)留發(fā)展用地集約高效利用，著眼保障集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)在項(xiàng)目的業(yè)態(tài)定位、選址規(guī)劃、建設(shè)開(kāi)發(fā)等方面重點(diǎn)抓好指導(dǎo)，多聯(lián)系多走訪(fǎng)，了解不同社區(qū)的情況，及時(shí)解決社區(qū)存在問(wèn)題、疑難點(diǎn)，最大程度地協(xié)助其做好發(fā)展用地規(guī)劃，促進(jìn)發(fā)展用地項(xiàng)目的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

3.2 完善稅收政策，拓寬惠民渠道

目前，為推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“島內(nèi)島外一體化”戰(zhàn)略建設(shè)，加快集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的有序良性發(fā)展，稅收問(wèn)題是當(dāng)前亟需破解的難題。對(duì)此，省、市各級(jí)人大應(yīng)共同推動(dòng)國(guó)家層面出臺(tái)關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織稅收優(yōu)惠政策；市級(jí)稅務(wù)部門(mén)、財(cái)政局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等部門(mén)應(yīng)組織對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的稅收問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研，提出市級(jí)層面返回地方級(jí)稅收的優(yōu)惠政策，提交市政府明確實(shí)施，響應(yīng)民眾心聲［5］。

3.3 強(qiáng)化監(jiān)督管理，促進(jìn)政策規(guī)范性

發(fā)展用地項(xiàng)目建成后，要依法依規(guī)健全組織機(jī)構(gòu)，建立高效運(yùn)作的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制和約束機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上積極探索建立良性發(fā)展模式，各級(jí)政府通過(guò)出臺(tái)相關(guān)配套管理政策，加強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的指導(dǎo)，強(qiáng)化監(jiān)督管理，確保政策施行的規(guī)范，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

各級(jí)政府在今后的政策制定中，應(yīng)切實(shí)強(qiáng)化部門(mén)工作責(zé)任，在制度設(shè)計(jì)、項(xiàng)目安排、資金預(yù)算和工作精力上向有發(fā)展用地項(xiàng)目的社區(qū)傾斜；通過(guò)“共謀、共建、共管、共享”的理念方法和實(shí)實(shí)在在的優(yōu)惠來(lái)調(diào)動(dòng)居民的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性；建立有制度、有聯(lián)系、有保障的集體經(jīng)濟(jì)組織，達(dá)到資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠雙贏的最終目標(biāo)。