嘉定區(qū)規(guī)模工業(yè)土地產(chǎn)出率研究

■ 張 雯

《上海市工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級“十三五”規(guī)劃》中指出，“十三五”期間，上海將確保先進制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，到2020年全市規(guī)劃工業(yè)用地總規(guī)?？刂圃?50平方公里左右。中長期依托城市化推進區(qū)塊數(shù)量和工業(yè)用地總量規(guī)模穩(wěn)中有降，到2040年全市規(guī)劃工業(yè)用地總規(guī)?？刂圃谝?guī)劃建設用地規(guī)模的10%－15%。然而，2011年數(shù)據(jù)顯示，上海各郊區(qū)（縣）工業(yè)用地占建設用地比重遠高于規(guī)劃的10%－15%的比重，也遠高于全球大城市15%—17%的一般比例。其中，嘉定區(qū)的工業(yè)用地率高達31.10%，不僅超出國家的用地構成標準，而且與上海市實現(xiàn)更高層次的城市發(fā)展目標不匹配。

在土地資源如此短缺的情況下，如何應對來自人口增長、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護等多方面的壓力，提高土地的利用效率，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展？本課題以嘉定區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)為研究樣本，對規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)土地產(chǎn)出率進行多維度、全方位的比較分析，并針對如何提高嘉定區(qū)規(guī)模工業(yè)企業(yè)土地利用效率提出一些對策建議。

一、嘉定區(qū)土地資源總體狀況

（一）土地面積及其構成

解放以來，嘉定區(qū)土地面積隨行政區(qū)劃的變更幾經(jīng)變動，區(qū)域范圍日趨縮小。2001年6月，青浦區(qū)白鶴鎮(zhèn)“三村二隊”劃入后，區(qū)域面積穩(wěn)定在464.2平方公里（數(shù)據(jù)來自《2016年上海市統(tǒng)計年鑒》），其中，水域面積占7.7%，非耕地面積約占77.0%。根據(jù)規(guī)劃到2035年，全區(qū)建設用地規(guī)模不超過266.6平方公里，耕地保有量不低于8萬畝（《上海市嘉定區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2017－2035）》）。

（二）土地利用的特點

1.土地人口承載力持續(xù)下降

2012－2016年，嘉定區(qū)常住總人口逐年增長，人口密度持續(xù)擴大，由2012年的3291人/平方公里擴大至3403人/平方公里，導致土地人口承載力持續(xù)下降。

2.工業(yè)用地經(jīng)濟承載力提升

2012－2016年，嘉定區(qū)工業(yè)經(jīng)濟除2015年外，始終保持在中高速增長區(qū)間，2012－2016年工業(yè)經(jīng)濟實現(xiàn)增加值環(huán)比增長分別為8.5%、12.6%、7.7%、-2.8%和8.0%，年均增速達6.7%。工業(yè)占地面積穩(wěn)步縮小，使得工業(yè)用地經(jīng)濟承載能力穩(wěn)步提升。

3.建設用地占比過高

嘉定區(qū)的用地結構存在明顯失衡，主要表現(xiàn)為建設用地比重過高。建設用地率是指建設用地面積占土地總面積的比重。包括商業(yè)、工礦、倉儲、公用設施、公共建筑、住宅、交通運輸、水利設施的用地和特殊用地。目前全區(qū)的建設用地率為58.8%，與全市30.2%的建設用地率相比明顯偏高，且與全球大城市約25%的水平相距甚遠。下轄的個別街鎮(zhèn)建設用地率甚至達到了80%－90%，逼近極限，已無法再支撐外延擴張的增長模式。數(shù)據(jù)來源于國家住房和城鄉(xiāng)建設部《2016年城市建設統(tǒng)計年鑒》。

（三）規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)占地狀況

2012年以來，嘉定區(qū)規(guī)模工業(yè)占地面積呈逐年下降之勢。截至2016年底，全區(qū)規(guī)模工業(yè)企業(yè)占地總面積33.1 平方公里，戶均占地面積在40 畝左右。其中，占地面積最大的企業(yè)達10.5 平方公里，占規(guī)模工業(yè)用地總面積的31.6%。

二、規(guī)模工業(yè)企業(yè)土地產(chǎn)出率現(xiàn)狀分析

市統(tǒng)計局反饋數(shù)據(jù)顯示，2017年1－9月，嘉定區(qū)規(guī)模以上工業(yè)用地產(chǎn)出率（工業(yè)用地產(chǎn)出率=工業(yè)增加值/工業(yè)用地面積）為3563.22 元/平方米，同比增長15%，產(chǎn)出率及增速均居全市之首（鑒于區(qū)級層面增加值數(shù)據(jù)掌握有限，以下分析中土地產(chǎn)出率分子部分均由產(chǎn)值替代）。

2012－2016年，嘉定區(qū)規(guī)模工業(yè)用地產(chǎn)出率（單位面積產(chǎn)值）穩(wěn)步提升，全部規(guī)模工業(yè)用地產(chǎn)出率由820.1 萬元/畝擴大至1076.5 萬元/畝，年均遞增6.8%；屬地規(guī)模工業(yè)（以下全文均為該口徑）用地產(chǎn)出率由712.4 萬元/畝擴大至997.7 萬元/畝，年均遞增8.8%。

（一）企業(yè)規(guī)模與產(chǎn)出率成正比

2012年以來，嘉定區(qū)不同企業(yè)規(guī)模的產(chǎn)出率始終保持“強者恒強”的格局，即大型企業(yè)土地產(chǎn)出率最高，中型企業(yè)居中，小型企業(yè)最低。但無論何種規(guī)模的企業(yè)，土地產(chǎn)出率均呈逐年遞增之勢。2016年末，大型工業(yè)企業(yè)土地產(chǎn)出率為2384.1 萬元/畝，中型工業(yè)企業(yè)為792.2 萬元/畝，小型工業(yè)企業(yè)為701.5 萬元/畝。

（二）占地面積與產(chǎn)出率未配比

2012－2016年，嘉定區(qū)不同占地面積企業(yè)產(chǎn)出率不盡相同，占地面積小的企業(yè)土地產(chǎn)出率最高，并且呈逐年擴大之勢；占地面積大的企業(yè)多數(shù)年份土地產(chǎn)出率居中，而占地面積居中的企業(yè)土地產(chǎn)出率則稍遜一籌。根據(jù)2016年末企業(yè)占地面積分組數(shù)據(jù)顯示，面積在100 畝以上的企業(yè)共計50 家，土地產(chǎn)出率為914.8 萬元/畝；50 畝－100 畝的企業(yè)土地產(chǎn)出率為885.5 萬元/畝；而1037 家占地面積在50 畝以下的企業(yè)，土地產(chǎn)出率高達1101.9 萬元/畝，土地利用程度最高，但由于受用地規(guī)模的制約，該類企業(yè)進一步發(fā)展壯大比較困難，戶均產(chǎn)值明顯低于其他企業(yè)。

（三）不同經(jīng)濟類型產(chǎn)出率不平衡

2016年末，在嘉定區(qū)五大經(jīng)濟類型企業(yè)中，外商投資企業(yè)和其他類型企業(yè)土地產(chǎn)出率水平最高，分別達到1494.7 萬元/畝和1193.7 元/畝，而私營企業(yè)、國有與集體企業(yè)和港澳臺投資企業(yè)的土地產(chǎn)出率僅為 600.7 萬元/畝、567.4 萬元/畝和544.4 萬元/畝，均未達到全區(qū)平均水平。其中，國有與集體企業(yè)自2013年以來，各年份土地產(chǎn)出率均低于私營企業(yè)。從發(fā)展趨勢看，2012－2016年，外商投資和其他類型企業(yè)土地產(chǎn)出率持續(xù)上升，國有與集體企業(yè)先降后升，私營企業(yè)穩(wěn)中有升，港澳臺投資企業(yè)先升后平。

（四）個別街鎮(zhèn)示范引領作用凸顯

2012－2016年，嘉定區(qū)兩個制造業(yè)重地安亭鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)的土地產(chǎn)出率始終領先于其他各街鎮(zhèn)。其中，安亭鎮(zhèn)土地產(chǎn)出率最高，2016年末土地產(chǎn)出率達1459.4 萬元/畝；工業(yè)區(qū)土地產(chǎn)出率提升速度最快，由2012年的896.6 萬元/畝提高至1454.5 萬元/畝，年均遞增12.9%。居第三位的南翔鎮(zhèn)，近幾年通過改造升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次和水平成效明顯，土地產(chǎn)出率逐年走高，以888.9萬元/畝超越了菊園新區(qū)，年均遞增9.9%，而其他街鎮(zhèn)土地產(chǎn)出率則沒有明顯提高或處于低位徘徊。

（五）多數(shù)行業(yè)土地產(chǎn)出率有待提高

2012－2016年，嘉定區(qū)多數(shù)行業(yè)土地產(chǎn)出率始終低于全區(qū)平均水平。排名前五位的行業(yè)各年份土地產(chǎn)出率均高于當年全區(qū)平均值。汽車制造業(yè)作為區(qū)的傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)，土地產(chǎn)出率及增速均穩(wěn)居前列，2016年末土地產(chǎn)出率達2490.3 萬元/畝，較2012年提高近1.6 倍，同時也帶動了汽車周邊行業(yè)，如有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)土地產(chǎn)出率達2381.4 萬元/畝，較2012年提高近2.1 倍。與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和四大新興產(chǎn)業(yè)集群相關的行業(yè)土地產(chǎn)出率同樣處于較高水平，如計算機、通信和其他電子設備制造業(yè)，其土地產(chǎn)出率為1036.8 萬元/畝，較2012年提高近1.4 倍。而一些快消行業(yè)如家具制造業(yè)、紡織服裝、服飾業(yè)、農(nóng)副食品加工等行業(yè)的土地產(chǎn)出率滑坡較為明顯。

（六）不同地塊產(chǎn)出率差異明顯

上海的工業(yè)用地，包括“104 區(qū)塊”“195 區(qū)域”和“198 區(qū)域”。其中“104 區(qū)塊”是指全市現(xiàn)有的 104 個規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊，分為公告開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地、城鎮(zhèn)工業(yè)地塊三類；“195 區(qū)域”指規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)外、城市集中建設區(qū)以內(nèi)的現(xiàn)狀工業(yè)用地；“198 區(qū)域”指規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)外、城市集中建設區(qū)以外的現(xiàn)狀工業(yè)用地。2012－2016年，嘉定區(qū) 104、195 和 198 三大區(qū)塊，土地產(chǎn)出率差異明顯，“104 區(qū)塊”著力以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為引領、以先進制造業(yè)為支撐，土地產(chǎn)出率表現(xiàn)出了明顯優(yōu)勢，2016年末土地產(chǎn)出率是“198 區(qū)域”的2 倍，達到 1226.8 萬元/畝，較 2012年增長了1.3 倍；“195 區(qū)域”鼓勵轉(zhuǎn)型發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè)和城市功能配套，土地產(chǎn)出率雖處于中等水平，但提升速度最快，年均增速為8.8%；“198 區(qū)域”由于是低效工業(yè)用地減量化的主戰(zhàn)場，土地產(chǎn)出率一直處于較低水平。

（七）部、市屬企業(yè)對全區(qū)貢獻突出

2012－2016年，部、市屬企業(yè)土地產(chǎn)出率上升勢頭強勁，2016年末，部、市屬企業(yè)土地產(chǎn)出率達1834.3 萬元/畝，較2012年增長了1.7 倍，年均遞增速度高出區(qū)屬企業(yè)7.7 個百分點，對全區(qū)規(guī)模工業(yè)土地產(chǎn)出率做出了較大貢獻。這一方面受益于其行業(yè)屬性及經(jīng)濟類型，另一方面還得益于部、市屬企業(yè)享有更多的制度福利和政策優(yōu)惠。

三、提高土地利用效率的相關建議

（一）實施功能性產(chǎn)業(yè)政策，引導行業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結構升級

就產(chǎn)業(yè)政策而言，若按照政府作用強度和方式，可以把產(chǎn)業(yè)政策分為功能性產(chǎn)業(yè)政策和選擇性產(chǎn)業(yè)政策。功能性產(chǎn)業(yè)政策的重點是政府通過環(huán)境營造、服務提升和政策引導等形式完善整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎功能進而提高產(chǎn)業(yè)競爭力，功能性產(chǎn)業(yè)政策一般不針對具體產(chǎn)業(yè)；而選擇性產(chǎn)業(yè)政策重點是政府通過補貼、稅收、法規(guī)等形式直接支持、扶持保護或者限制某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以加快產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型升級。一直以來，我國總體上偏重于使用選擇性產(chǎn)業(yè)政策，例如在產(chǎn)業(yè)技術政策、市場培育政策、國際合作政策、產(chǎn)業(yè)投融資政策、稅收政策和專項政策等方面向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)傾斜，具有直接干預市場、選擇性強的特征。然后，在“后工業(yè)化時期”，我國已進入從要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動的經(jīng)濟“新常態(tài)”，在這種背景下，選擇性產(chǎn)業(yè)政策的不適應性越來越突出，以激勵完善市場競爭秩序、激勵創(chuàng)新為基本導向的功能性產(chǎn)業(yè)政策的意義更為顯著。實施功能性產(chǎn)業(yè)政策需強調(diào)建設產(chǎn)業(yè)發(fā)展的廣義基礎設施，包括物質(zhì)基礎設施、社會性基礎設施和制度性基礎設施，倡導技術創(chuàng)新、維護公平競爭、降低社會交易成本、創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境，進而完善技術創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，用市場化手段實現(xiàn)行業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結構升級。

（二）加快空間布局調(diào)整，發(fā)揮街鎮(zhèn)比較優(yōu)勢、有序推進“198 區(qū)域”減量化

在空間布局方面，由于受到歷史和行政區(qū)劃等因素的影響，布局相對分散、產(chǎn)業(yè)園區(qū)功能定位趨同。各街鎮(zhèn)應發(fā)揮比較優(yōu)勢，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，錯位競爭引入優(yōu)勢項目，實現(xiàn)不同功能定位，提升招商引商效果。此外，有序有效地推進，“198 區(qū)域”減量化，“198 區(qū)域”300 多家企業(yè)中，雖然有許多企業(yè)占地規(guī)模與產(chǎn)出不成正比，且多集中在低端產(chǎn)業(yè)，但也不乏優(yōu)質(zhì)企業(yè)，環(huán)境友好型企業(yè)，卻受制于區(qū)域政策影響，發(fā)展受到抑制。因此，“198 區(qū)域”減量化更應尊重歷史、循序漸進、綜合考慮，給企業(yè)留一些出路，特別是一些建廠時間悠久的企業(yè)，對當?shù)氐木蜆I(yè)和稅收做出了很大貢獻，可以考慮在政策上給予扶持，為其騰挪換地爭取政策上的優(yōu)惠。

（三）以“三庫一平臺”為抓手，提高產(chǎn)業(yè)集聚效應、引導中小企業(yè)做強、支持混合所有制改革

對于未來的工業(yè)企業(yè)，嘉定區(qū)可以通過“三庫一平臺”，即招商資源庫、招商項目庫、重點企業(yè)數(shù)據(jù)庫和區(qū)域統(tǒng)籌管理平臺，統(tǒng)籌資源、統(tǒng)籌項目、統(tǒng)籌標準、統(tǒng)籌布局、統(tǒng)籌開發(fā)和統(tǒng)籌服務，實現(xiàn)招商引資的全區(qū)統(tǒng)籌，提高產(chǎn)業(yè)集聚效應。由于中小企業(yè)的土地產(chǎn)出率不及大型企業(yè)，可以通過提高工業(yè)項目投資總額、投資強度、畝均產(chǎn)值、畝均稅收等指標，引導中小企業(yè)做強，突破土地產(chǎn)出率的低值區(qū)。相對于外商投資企業(yè)，國有與集體企業(yè)、私營企業(yè)和港澳臺投資企業(yè)的土地產(chǎn)出率偏低，特別是國有與集體企業(yè)的土地產(chǎn)出率最低。這主要是由于國有與集體企業(yè)的土地成本較低，占地規(guī)模較大，從而稀釋了土地產(chǎn)出率，再者就是國有與集體企業(yè)的配置效率不高。因此，可以支持國有與集體企業(yè)進行混合所有制改革、引進多元化的社會資本、推動具備資質(zhì)的企業(yè)上市、激活企業(yè)自身活力，進而促進企業(yè)內(nèi)部各要素優(yōu)化配置，提升企業(yè)的土地產(chǎn)出率。

（四）提高工業(yè)用地土地容積率，盤活存量工業(yè)用地、提高土地集約利用水平

為了提高土地的集約利用水平，對于已經(jīng)存在的各類工業(yè)園區(qū)應當加強評估、監(jiān)督，施行工業(yè)園區(qū)、工業(yè)企業(yè)間的動態(tài)淘汰機制，避免工業(yè)用地圈而不用、長期閑置。發(fā)達國家的工業(yè)用地容積率一般在1.0－2.0。在日本，規(guī)定工業(yè)區(qū)的容積率甚至達到了2.0－4.0，而近幾年來嘉定區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的土地容積率大部分都在1.0 以下。因此，有條件的情況下適度提高工業(yè)用地的土地容積率，可以盤活存量工業(yè)用地、提高工業(yè)用地的土地產(chǎn)出率。例如，可以對除安全、消防等有特殊規(guī)定或行業(yè)生產(chǎn)有特殊要求的項目外，申請?zhí)岣呷莘e率的工業(yè)用地，規(guī)定土地容積率下限不得低于1.5；還可以鼓勵人才集聚的大型企事業(yè)單位、工業(yè)園區(qū)利用自有土地建設人才公寓（單位租賃房）等配套服務設施（工業(yè)用地配套的租賃住房等服務設施建筑面積占項目總建筑面積的比例不超過15%），解決“企業(yè)來了”之后面臨的職工“市區(qū)往來”的問題，以提高土地容積率為契機提高企業(yè)或園區(qū)的配套設施水平，為提高土地產(chǎn)出率奠定堅實的物質(zhì)和人力基礎。