對鄂東南石材礦山越界開采的處理案例分析探討管理要求

陳光友 董衡

摘要：礦產(chǎn)資源是國民經(jīng)濟建設(shè)的基石，隨著政府放管服改革工作不斷深化，要求基層政府部門在礦產(chǎn)資源開發(fā)監(jiān)管職能上不斷改革，以促進市場活力和礦企創(chuàng)新能力。本文結(jié)合具體案例對礦山合法合規(guī)開采如何開展相關(guān)生產(chǎn)監(jiān)控進行了分析，明確了在處理違法開采過程中應(yīng)注重法律精神和契約精神，并探討了基礎(chǔ)部門在礦產(chǎn)資源開發(fā)監(jiān)管中的管理對策和管理要求。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源;越界開采;管理對策;聯(lián)席制度

中圖分類號：D922.6 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）012-0341-03

前言

礦山企業(yè)持證生產(chǎn)是礦產(chǎn)資源法律硬性要求和企業(yè)合法享受收益的必備條件。礦山整頓之前一些縣市礦山礦區(qū)范圍批復(fù)是小范圍的批復(fù)，從市場實踐看，不適應(yīng)大規(guī)模的開采，不適應(yīng)資源的大規(guī)模投放市場，而近兩年資源的一路走高，導(dǎo)致企業(yè)擴大生產(chǎn)規(guī)模，進行適應(yīng)市場、收獲利益的“生產(chǎn)”行為。

一、礦山生產(chǎn)行為監(jiān)控措施

礦山企業(yè)在“生產(chǎn)”上進行著重，必須在政府職能部門監(jiān)控引導(dǎo)下進行規(guī)范化管理和生產(chǎn)：

一個監(jiān)控是國土部門要求的，資源的開采應(yīng)符合資源的特征，開采礦產(chǎn)資源，必須采取合理的開采順序、開采方法和選礦工藝，在開采主要礦產(chǎn)的同時，對具有工業(yè)價值的共、伴生礦產(chǎn)應(yīng)當(dāng)綜合回收。對暫不能綜合回收的礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)采取有效的保護措施。開采加工經(jīng)法定程序而獲得的礦采資源，禁止采取破壞性開采方法開采礦產(chǎn)資源，這個具體體現(xiàn)在礦業(yè)權(quán)合同和礦產(chǎn)開發(fā)利用方案中。

第二個監(jiān)控是開采生產(chǎn)設(shè)計方案中對該資源及資源托付的地質(zhì)特征進行安全、集約、節(jié)約生產(chǎn)，這個監(jiān)控是受國土、安監(jiān)共同管理，體現(xiàn)在開發(fā)利用方案和礦山安全生產(chǎn)設(shè)計中。

第三個監(jiān)控是環(huán)保部門和水土保持部門的對礦山開采要環(huán)境達標(biāo)式的綠色開采生產(chǎn)，環(huán)境有一定的承受能力，礦山開采加工運輸要符合這個方針，實現(xiàn)可控。環(huán)境保護是現(xiàn)代綠色礦業(yè)的主要內(nèi)容，而綠色礦業(yè)建設(shè)是礦業(yè)活動生存的方向與命脈;原來這個要求主要體現(xiàn)在礦山環(huán)評方案與水土保持方案中;現(xiàn)在按自然資源部要求，也體現(xiàn)了自然資源部門對資源的綠色要求。

故依此一系列礦山生產(chǎn)要求，筆者認為對礦山生產(chǎn)的違規(guī)與違法查處，要結(jié)合以上相關(guān)的幾個生產(chǎn)監(jiān)控要求，并就對各生產(chǎn)監(jiān)控的違反情節(jié)輕重進行綜合全盤考慮。

二、石材類礦山違法違規(guī)開采主要體現(xiàn)

石材類礦山是露天開采，暴露問題比較明顯，在運行中違法與違規(guī)主要體現(xiàn)在以下幾個方面：無證開采、越界開采、破壞性采礦、買賣出租或以其他形式轉(zhuǎn)讓資源、倒賣頒發(fā)的石材采礦權(quán)、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓石材類采礦權(quán)、以承包等方式擅自轉(zhuǎn)讓石材采礦權(quán)、破壞地質(zhì)環(huán)境（這些管理查處權(quán)限是國土部門）、以及涉及到安檢部門的安全事故責(zé)任類和違反環(huán)保部門《環(huán)境影響評價法》《建設(shè)項目管理條例》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《噪聲污染防治法》《固體廢物污染防治法》水土保持部門的水土保持法等相關(guān)法律法規(guī)?？梢娛牡V山從設(shè)立、運行到采礦結(jié)束，國家有“海陸空”多層次多方位的監(jiān)控與監(jiān)管，牽一而動全身，對礦山的違法違規(guī)查處應(yīng)該是多部門協(xié)同配合的，就是在同一部門內(nèi)也有關(guān)聯(lián)案件進行一并處理。礦山企業(yè)必須在規(guī)程中生產(chǎn)運轉(zhuǎn)。

三、礦山違法違規(guī)開采具體案例

根據(jù)《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》的指導(dǎo)意見，越界采礦是指采礦權(quán)人擅自超出《采礦許可證》載明的礦區(qū)范圍（含平面范圍和開采深度）開采礦產(chǎn)資源的行為，那么石材類礦山越界了怎么辦？以近幾年鄂東南某石材礦山越界開采案例為例：

（一）案例簡介

某礦山由于距離新型基礎(chǔ)建設(shè)市場運輸距離近，加之建筑用大理巖料市場行情非常好，于是加大了對開采、加工的投入，僅一年就生產(chǎn)了批復(fù)的年開采規(guī)模近3倍礦產(chǎn)品。原批復(fù)礦區(qū)小，礦區(qū)邊界模糊，管理沒有跟進，導(dǎo)致企業(yè)在開采過程中，越界了。在企業(yè)的年度檢測中，企業(yè)在檢測機構(gòu)的提醒下，發(fā)現(xiàn)了越界行為，馬上停止、并封存了越界開采出的礦產(chǎn)品（礦產(chǎn)品是指把國家核定的礦種從原始地質(zhì)環(huán)境賦存狀態(tài)中經(jīng)過生產(chǎn)勞動的剝離或搬運或加工處理的物質(zhì)原料），并向國土部門提起從輕處理的報告書。國土部門在接到企業(yè)的報告書后，展開了調(diào)查，核定認可：一、企業(yè)持證規(guī)模是年產(chǎn)4萬方，儲量核實為礦區(qū)年生產(chǎn)10萬方，越界開采大理石資源6千方，越界破壞未批復(fù)荒草土地800平方米。二、調(diào)查國土巡查部門和安監(jiān)部門的礦山巡查記錄，沒有發(fā)現(xiàn)企業(yè)的開采、加工安全有較大隱患及事故。礦山整體開采符合分層安全開采，越界區(qū)域已與礦區(qū)形成一個平臺。三、環(huán)保部門提供的礦山環(huán)境監(jiān)測記錄，沒有發(fā)現(xiàn)大的環(huán)境失控。四、越界區(qū)域在礦山的西北邊、該區(qū)域是非常陡峭的山體，企業(yè)由于一系列的原因，沒有在該區(qū)域進行礦區(qū)邊線布置，導(dǎo)致此次開采沒有參照物而越界。經(jīng)過加工的礦產(chǎn)品一部分在礦山堆場存放，沒有加工的在越界區(qū)域堆放。在處理該案時，筆者發(fā)現(xiàn)該市國土部門是這樣處理的：

1.聘請該市物價部門價格認證機構(gòu)對越界6千方建筑用大理石礦產(chǎn)品進行價值認定，鑒定價值為22.2萬元（時價）。

2.經(jīng)與上級國土部門溝通，認為該石材礦的越界開采沒有對礦山整體資源形成破壞性，故認可越界沒有形成破壞性的采礦（采取破壞性的開采方法開采礦產(chǎn)資源，是指行為人違反地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審查批準(zhǔn)的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案，開采礦產(chǎn)資源，并造成礦產(chǎn)資源嚴重破壞的行為。一般而言建筑用碎石資源基本沒有破壞性開采方式）

3.按湖北省礦產(chǎn)資源開采管理條例第24條：違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上地質(zhì)礦產(chǎn)管理部門責(zé)令停止開采、賠償損失，沒收采出的礦產(chǎn)品和違法所得，（一）、（二）、（三）項可以并處以違法所得20%以上50%以下罰款，（四）項可以并處以違法所得10%以上30%以下罰款;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）未取得采礦許可證擅自進行采礦活動的，（二）擅自進入國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)或他人礦區(qū)范圍內(nèi)開采的;（三）擅自開采國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種的;（四）超越批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍采礦的規(guī)定，該企業(yè)違法違規(guī)情節(jié)嚴重（越界開采的礦產(chǎn)品和違法所得在30萬元以上[物價鑒定為22.2萬元，為什么國土部門處罰認定是嚴重呢，22.2萬元按湖北省國土執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)為情節(jié)較重，這是因為在國土部門進行立案查處時，詢問筆錄記載該企業(yè)礦產(chǎn)品銷售價為58元每方，國土部門就此案與上級匯報時，上級建議按銷售價格進行計算，故國土部門認可礦產(chǎn)品所得為34.8萬元]，…-湖北省國土部門行政處罰自由裁量權(quán)實用規(guī)范第17條。

4.結(jié)合以上調(diào)查，執(zhí)行處罰標(biāo)準(zhǔn)：一、責(zé)令停止越界開采，沒收采出的礦產(chǎn)品和違法所得34.8萬元，并處違法所得25%的罰款，共執(zhí)行43.5萬元。二、鑒于越界違法所得34.8萬元已違反兩院關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋（2016）第3條達到10萬元30萬元以上，以10萬元為本地區(qū)執(zhí)行的具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，將該案同時移交公安機關(guān)進行刑事立案查處。

（二）案例分析

在而今社會，石材資源礦山普遍存在越界和超采現(xiàn)象，為了礦業(yè)活動的持續(xù)穩(wěn)定合規(guī)生產(chǎn)，為了管理與企業(yè)對接，筆者調(diào)閱多個地方相關(guān)的案件進行分析，發(fā)現(xiàn)該案當(dāng)?shù)貒敛块T處理有幾個漏洞：

1.發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)案件，需要法律上授權(quán)認可的機構(gòu)鑒定才能認可違法情節(jié)輕重，并判斷是否嚴重到觸犯刑法。但該市國土沒有執(zhí)行價格認證機構(gòu)作出的鑒定，下達的處罰決定書是憑詢問筆錄記載的銷售價格，這是有很大的主觀意愿參雜，具有不確定性，沒有看到銷售發(fā)票不能形成違法所得事實。

2.該企業(yè)越界的礦產(chǎn)品，企業(yè)第一時間發(fā)現(xiàn)后就進行封存，沒有銷售，就沒有違法所得，只有礦產(chǎn)品。按湖北省國土部門執(zhí)行自由裁量權(quán)處罰標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該是沒收礦產(chǎn)品，故對該企業(yè)應(yīng)該是沒收6千方礦產(chǎn)品，抑或請示當(dāng)?shù)貒匈Y產(chǎn)管理部門進行6千方礦產(chǎn)品拍賣處理（國有部門查處標(biāo)的物的統(tǒng)一歸屬為國家國有資產(chǎn)管理）。

3.按價格認證機構(gòu)鑒定的礦產(chǎn)品價值22.2萬元，首先物價鑒定部門是否是按礦產(chǎn)品的加工狀態(tài)進行了價格鑒定，資源開采后，即是礦產(chǎn)品，但經(jīng)過各級加工，即有不同層次的適應(yīng)市場的礦產(chǎn)品，當(dāng)然各級價值不同，資源開采后的初級礦產(chǎn)品（所謂的毛石），價值是與多級加工后的價值存在很大的價值區(qū)別。同時經(jīng)過鑒定價值是不是達到刑法規(guī)定的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)刑法第三百四十三條第一款：“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦，擅自進入國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)和他人礦區(qū)范圍采礦，或者擅自開采國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種，情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金;情節(jié)特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。2016兩院關(guān)于違法采礦的解釋第3條解釋情節(jié)嚴重（一）開采的礦產(chǎn)品價值或者造成礦產(chǎn)資源破壞的價值在十萬元至三十萬元以上的，該市經(jīng)濟發(fā)達，按多少進行起征呢，兩院解釋有程序。[該解釋第十五條各省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院、人民檢察院，可以根據(jù)本地區(qū)實際情況，在本解釋第三條、第六條規(guī)定的數(shù)額幅度內(nèi)，確定本地區(qū)執(zhí)行的具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，報最高人民法院、最高人民檢察院備案]。但該市國土部門僅憑10-30萬元，就進行“10萬元”的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)進行移交，沒有與物價、檢察院、公安、政府、法院進行本地區(qū)執(zhí)行的具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)認可，這是不嚴謹?shù)男姓袨?，增大國家偵查成本，某種程度是行政不作為、亂作為。

4.企業(yè)在原礦區(qū)還存在超采，應(yīng)該進行調(diào)查后移交到安監(jiān)部門，并同時遞送超采材料到環(huán)保、水土保持部門、國土土地調(diào)查部門，同時是否在越界區(qū)域有違反礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定中因礦產(chǎn)資源勘查開采等活動造成礦區(qū)地面塌陷、地裂縫、崩塌、滑坡，含水層破壞，地形地貌景觀破壞等的行為，這都需要一并進行調(diào)查處理。但該市國土部門沒有進行調(diào)查，這是沒有系統(tǒng)協(xié)同精神。故依以上分析，筆者認為，國土部門重新按以上所分析的系統(tǒng)辦案，重新調(diào)查，在經(jīng)核定機構(gòu)認可沒有造成區(qū)域地質(zhì)環(huán)境較大破壞前提下，處理應(yīng)該為1、責(zé)令停止越界開采，沒收采出的礦產(chǎn)品6千方。2、按兩院關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋（2016）第3條達到10萬元-30萬元以上，本地區(qū)執(zhí)行的具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，待與相關(guān)部門溝通后確定，依違法違規(guī)情節(jié)確定移交相關(guān)政法部門。

（三）本案例處理與管理對策的探討

一、對越界的處理：一旦企業(yè)由于一些生產(chǎn)方面的錯誤第一次越界，越界量較少，沒有破壞性開采，對越界區(qū)域沒有造成地質(zhì)環(huán)境破壞或較輕，并且立即退回礦區(qū)開采、封存礦產(chǎn)品，報告相關(guān)部門，這些情況在觸犯刑法時法律上可以進行從輕處理，2016兩院解釋：第十條實施非法采礦犯罪，不屬于“情節(jié)特別嚴重”，或者實施破壞性采礦犯罪，行為人系初犯，全部退贓退賠，積極修復(fù)環(huán)境，并確有悔改表現(xiàn)的，可以認定為犯罪情節(jié)輕微，不起訴或者免予刑事處罰。當(dāng)然在國土部門進行查處后的視違法情節(jié)輕重進行移交。國土部門進行查處要秉同系統(tǒng)協(xié)作精神結(jié)合環(huán)保、安監(jiān)、水保等部門建議，做出處罰決定：例如沒收礦產(chǎn)品，沒收非法所得（發(fā)現(xiàn)得早的越界，礦產(chǎn)品還沒有進行多級加工、銷售，就沒有非法所得），可并處罰款，并責(zé)令修復(fù)破壞區(qū)域環(huán)境，相關(guān)資料備送安監(jiān)環(huán)保部門進行訓(xùn)誡。如果幾個監(jiān)控監(jiān)管部門都認可企業(yè)嚴重觸犯部門法規(guī)，則加大處理力度，嚴重的注銷采礦權(quán)，部門協(xié)同進行關(guān)閉礦山。

二、管理對策：管理部門要與企業(yè)共同形成尊重法律法規(guī)精神，養(yǎng)成自律、契約精神。主觀上不是故意侵犯他人和國家財產(chǎn)，法官進行裁量時基本依據(jù)就是情節(jié)、數(shù)額和態(tài)度及危害后果等，如果明知法度森嚴，卻有意觸犯法律，查處肯定重。故對石材類礦山的監(jiān)管要做到宣傳相關(guān)法律法規(guī)，讓企業(yè)吃透，知難而退。監(jiān)控要做到發(fā)現(xiàn)與企業(yè)生產(chǎn)同步，加大平時巡查的技術(shù)含量，不能看看就走。幾個監(jiān)控監(jiān)管部門要形成聯(lián)席制度，互通有無。

四、礦山生產(chǎn)監(jiān)管工作探討

一、管理部門首先反思管理行為是否符合企業(yè)的正常生產(chǎn)市場化行為，企業(yè)市場化是今后我國長期改革的方向，一些影響正常的市場化行為應(yīng)該在放管服中逐步消除，這需要管理部門的調(diào)研和積極服務(wù)精神。管理部門發(fā)放采礦許可證，應(yīng)按照國土部規(guī)定的整合搞大精神，而不是還進行條條框框的小范圍禁錮，導(dǎo)致企業(yè)開采不能施展手腳。如果企業(yè)開采不是破壞性的開采資源，則行為造成的后果是可以改正控制的。企業(yè)是社會的活力細胞，礦產(chǎn)行業(yè)在發(fā)展中的國家沒有任何行業(yè)可替代，礦產(chǎn)資源始終是社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，關(guān)系民生、關(guān)乎國家未來。認清礦企服務(wù)社會性質(zhì)，加大對他們的支持。

二、企業(yè)在辦理國家規(guī)定的各項手續(xù)下，進行生產(chǎn)，提倡合同綜合管理和部門聯(lián)席會議進行管理，管理部門盡量減少干預(yù)，但要做好管理內(nèi)容的貫通宣傳，防治企業(yè)違法違規(guī)行為發(fā)生。

三、企業(yè)的生產(chǎn)本來是逐利一回饋社會一保護環(huán)境的模式，一個持證的企業(yè)由于生產(chǎn)性的違法，不是對國家所有權(quán)、民眾公平權(quán)的侵犯，違法動機、情節(jié)較輕，不應(yīng)運動化、擴大化?？商岢鼋鉀Q方案、補救方案，同時按社會公平的模式進行法律容許范圍內(nèi)的處理，減輕社會影響負面效應(yīng)，提倡正能量。

四、對礦山越界的查處要結(jié)合安檢環(huán)保等相關(guān)的幾個生產(chǎn)監(jiān)控要求，對各生產(chǎn)監(jiān)控的違反情節(jié)輕重進行綜合全盤考慮。